กสศ. ว่าจ้างบริษัท Roland Berger เป็นที่ปรึกษา ประเมินสถานการณ์ปัจจุบันของการทำงาน และเสนอแนะยุทธศาสตร์และวิธีทำงานให้ได้ผลยิ่งขึ้น ได้รายงานหนา ๔๒๗ หน้า มีข้อเสนอแนะดีๆ มากมาย ผมเอามาใคร่ครวญสะท้อนคิดต่อ โดยมีโจทย์คือ ทำอย่างไรให้ กสศ. เป็นองค์กรขับเคลื่อนการจัดการความเสมอภาคทางการศึกษาของประเทศ
มีสมรรถนะสูงในการทำงานขับเคลื่อนความเสมอภาคทางการศึกษาระดับประเทศ
ซึ่งหมายถึง กสศ. ต้องมีการเรียนรู้และปรับตัวสูง ผมคิดว่าโจทย์นี้สำคัญที่สุด ทำอย่างไร กสศ. จึงจะเป็นองค์กรที่มีการเรียนรู้สูง และมีการปรับตัวสูง และนำเอาสมรรถนะนี้ออกเผยแพร่ขยายผลในสังคมไทย เน้นที่ระบบการศึกษา ให้สังคมไทยเรียนรู้เรื่องความเสมอภาคทางการศึกษา
ผมจึงเห็นด้วยกับข้อเสนอแนะของ RB ให้แยกระหว่างหน่วยปฏิบัติ กับหน่วยประเมิน ของ กสศ. โดยมีความเห็นเพิ่มเติมว่า หน่วยประเมินเน้นใช้เครื่องมือ Developmental Evaluation (๑) เพื่อเป็นเครื่องมือเรียนรู้ของ กสศ. และหน่วยงานผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย (stakeholders) รวมทั้งสังคมไทย
เรื่องสมรรถนะในการเรียนรู้ของวงการการศึกษาไทยนี้ เป็นเรื่องสำคัญยิ่งต่ออนาคตของบ้านเมือง
RB เป็นผู้เชี่ยวชาญด้านให้คำปรึกษาเพื่อพัฒนาองค์กร ซึ่งเขาก็ทำตามสูตรคือ ช่วยแนะนำให้กำหนดเป้าหมายของการทำงานให้ชัด
เขาตีความวิสัยทัศน์ของ กสศ. ว่า "Children, youth, and people who are financially deprived and opportunity denied receive the opportunity for self development and access to quality education” และเสนอแนะให้โฟกัสการทำงานที่เยาวชนอายุ ๓ - ๑๔ และ ๑๕ – ๒๕ เป็นการโฟกัสโดยใช้อายุเป็นเกณฑ์ ซึ่งย่อมมีข้อโต้แย้งได้
ผมเองเชื่อครึ่งไม่เชื่อครึ่ง โดยชอบมากที่เขามอง การศึกษา ที่ self-development หรือการพัฒนาตนเองด้วย หากระบบการศึกษาไทยพัฒนาเยาวชนให้มีสมรรถนะในการเรียนรู้และพัฒนาตนเองได้จริง อนาคตของประเทศไทยก็สดใส ซึ่งจะทำอย่างนั้นได้ ระบบการศึกษาเองก็ต้องมีสมรรถนะในการเรียนรู้และพัฒนาตนเอง คำถามคือ กสศ. มีหน้าที่นี้หรือเปล่า ผมตีความว่า RB ตอบว่าเปล่า ต้องโฟกัสที่เยาวชนอายุ ๓ - ๒๕ ปี
นี่คือ complexity ในการทำงานของ กสศ.
แต่ผมไม่เห็นด้วยกับการมอง ความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา เฉพาะที่เด็กยากจนด้อยโอกาสเท่านั้น ผมเชื่อว่า ความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาอยู่ในห้องเรียน และในระบบการศึกษาคุณภาพต่ำด้วย เขาสามารถทำให้เด็กที่ไม่มีปัญหาเรื่องเศรษฐฐานะ ครอบครัวไม่มีปัญหาทางสังคม กลายเป็นเด็กด้อยโอกาสได้ เป็นเด็ก ด้อยโอกาส เพราะครูทำ หรือเพราะโรงเรียนทำ หรือเพราะระบบการศึกษาทำ ได้
RB เสนอว่า “EEF should target its work around the access, attainment and literacy to improve equity and reduce poverty in the long term” ผมชอบการเน้นเป้าหมายหรือคุณค่าระยะยาวที่การลดความยากจน โดยผมมีความเห็นต่อเนื่องว่า จะเกิดผลเช่นนั้นได้ต้องเปลี่ยนเป้าหมายของการศึกษา จาก “มีความรู้” เป็น “มีสมรรถนะที่กำหนด” และต้องเปลี่ยนวิธีจัดการเรียนรู้จากถ่ายทอดความรู้ ไปเป็น การเรียนรู้เชิงรุก (active learning)
ที่จริงกระทรวงศึกษาธิการมีนโยบายส่งเสริมให้โรงเรียนจัดการเรียนรู้เชิงรุกอยู่แล้ว แต่เป็นนโยบายในกระดาษ ในภาคปฏิบัติยังยอมรับการสอนแนวถ่ายทอดความรู้อยู่อย่างเดิม หรือกล่าวได้ว่าโครงสร้างของระบบการศึกษาไม่สนับสนุนการจัดการเรียนรู้เชิงรุก เพราะเป็นโครงสร้างรวมศูนย์ เน้นการสั่งการจากส่วนกลาง การจัดการเรียนรู้เชิงรุกที่โรงเรียน ต้องการบรรยากาศที่เป็นอิสระ เอื้อต่อการสร้างสรรค์ระดับชั้นเรียนของครู และเอื้อต่อการที่ครูรวมตัวกันเรียนรู้จากชั้นเรียน ลดภารกิจทำงานสนองหน่วยเหนือ เพื่อใช้พลังเน้นทำงานสนองนักเรียน
“We have defined EEF end goals as access, quality and effective non-formal education based on the needs of the target groups” นำไปสู่คำถามว่า ระบบการศึกษา (การเรียนรู้) ที่ไม่เป็นทางการคืออะไร ขณะนี้ระบบนี้ของไทยเป็นอย่างไร นี่คือโจทย์วิจัยที่ กสศ. น่าจะพิจารณาสนับสนุน เพราะระบบนี้น่าจะสำคัญยิ่งต่อการลดระดับความไม่เสมอภาคในสังคมไทย
ความไม่เสมอภาคทางการศึกษา กับความไม่เสมอภาคในสังคม มันเชื่อมโยงกัน ในสังคมไทย เชื่อมโยงกันอย่างไร นี่ก็อีกหนึ่งโจทย์วิจัย
“EEF mandate covers most of the intervention value chain, therefore, we must clarify EEF's role to increase understanding of what it does” ผมชอบแนวคิด “ห่วงโซ่คุณค่า” ของหน่วยงาน “ห่วงโซ่คุณค่า” ของกิจกรรม ว่าทำอย่างไร จึงจะเกิดการขับเคลื่อนห่วงโซ่คุณค่าไปจนสุดปลายทางได้ ซึ่งในกรณีนี้คือ สังคมที่มีความเสมอภาค
“EEF should mobilize its partners to develop & scale innovative interventions and help government to spends its budget effectively” เข้าสู่มิติของการจัดการผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย เชื่อมโยงไปสู่รัฐบาลในภาพใหญ่ เป็นเป้าหมายเชิงมหภาค คำถามคือ กสศ. ควรโฟกัสที่การเปลี่ยนระบบ (มหภาค) หรือที่ผลกระทบต่อผู้ด้อยโอกาส (จุลภาค) สองเป้าหมายนี้ขัดกันหรือส่งเสริมกัน ทำอย่างไรให้ส่งเสริมกัน น่าจะเป็นอีกหนึ่งโจทย์วิจัย ผมตีความว่า เวลานี้ กสศ. เน้นทำงานที่จุลภาค มากกว่าที่มหภาค
“EEF's current KPIs are not Specific or Measurable, and often are too easily Achievable” ผมเห็นด้วยเต็มที่ และมีความเห็นว่า หน่วยราชการไทยก็ทำอย่างนี้กันทั้งนั้น นี่คือจุดบอดทางการบริหาร ที่ไม่ส่งเสริมให้มีการตั้งเป้าที่ท้าทายเพื่อการเรียนรู้และพัฒนา ตรงนี้สะท้อนจุดอ่อนของระบบราชการไทยในภาพรวม ไม่ใช่แค่ กสศ. เราถูกระบบชักจูงให้ตั้งเป้าเพื่อพิสูจน์ว่าเราทำงานบรรลุเป้า ไม่ใช่เพื่อหาเป้าที่ท้าทาย และหาวิธีทำงานเพื่อบรรลุเป้าที่ยากและท้าทายนั้น นี่คือประเด็นปลุกผู้มีอำนาจทางการเมืองไทยนะครับ ไม่ใช่แค่ กสศ. ประเทศไทยไม่มีทางหลุดจากกับดักรายได้ปานกลางได้ หากราชการยังทำงานเพียงเพื่อบรรลุ KPI
“International best practice shows strategic KPIs should include aspirational national-level and input-based KPIs” นี่มันเป็นข้อเสนอต่อรัฐบาลนะครับ ไม่ใช่แค่ต่อ กสศ. เพราะเป็นเรื่องระดับชาติ ผมเห็นด้วยเต็มที่
“We have identified strategic KPIs to measure the EEF's progress towards the goals and sub goals based on the SMART framework” เป็นการเสนอกรอบการทำงาน เน้นที่ ๓ เป้าและตัวชี้วัด คือ
- Access > Net enrollment rate (primary, lower & upper secondary) > Number of out of school children
- Quality > O-NET scores and parity > NT / RT score and parity
- Non-formal education > Workforce literacy survey > Mean income by education attainment level
ผมชอบวิธีคิดเชิงระบบ แต่เมื่อลงรายละเอียดของวิธีวัดคุณภาพ ผมไม่ค่อยสนิทใจที่การใช้ O-Net และ NT เพราะไม่มั่นใจว่าจะวัด CLO ครบด้านหรือไม่
“EEF programs have inconsistent level of information especially in relation to impact evaluation methods” นี่คือประเด็นที่เราต้องการมุมมองจากคนนอก เพราะคนทำงานเองอาจง่วนอยู่กับงานจนมองไม่เห็นจุดอ่อนเชิงยุทธศาสตร์ คำอธิบายของ RB คือ “(1) Key issues Objectives and goals are not standardized for all programs (2) Evaluation methods of some programs are not clearly defined with varying levels of quality (3) Inconsistent information available for each program (4) KPI quality levels vary from program to program” เป็นข้อมูลเชิง feedback ที่มีประโยชน์มาก สะท้อนจุดอ่อนของการทำงานแบบไม่บูรณาการกันระหว่างสำนักและโปรแกรม ที่ผมเองก็รู้สึกมานาน การแก้ไขไม่ใช่แค่ที่ระดับข้อมูลและวิธีวัดผลกระทบ แต่ต้องเน้นสร้างวัฒนธรรมองค์กรในการทำงานอย่างบูรณาการกันทั่วทั้งองค์กร
“We have proposed low-maintenance program governance to support the execution, evaluation and prioritization of programs” นี่ก็อีกประเด็นที่ผมมีข้อสงสัย คือเรื่องระบบกำกับดูแลโปรแกรมย่อยภายในองค์กร ผมรู้สึกว่าให้น้ำหนักกลไกภายนอกมากไป จนความรับผิดรับชอบภายในองค์กรเบาบางเกินไป เป็นเรื่องที่ผมรู้สึกว่า หน่วยงานของรัฐที่มีความคล่องตัวสูงใช้ในการรับมือจากการตรวจสอบของกลไกรัฐ โดยที่สมัยผมเป็นผู้อำนวยการ สกว. เมื่อเกือบสามสิบปีมาแล้ว ผมใช้หลักการ ๗๐ : ๓๐ คือความรับผิดรับชอบร้อยละ ๗๐ อยู่ที่ฝ่ายบริหาร เพียงร้อยละ ๓๐ เท่านั้น ที่อยู่ที่ บอร์ด
ผมมองว่า กลไกกำกับดูแลทุกระดับต้องมีสองเป้าหมาย คือเป้าหมายผลงาน กับเป้าหมายการเรียนรู้เพื่อปรับปรุงวิธีทำงานอย่างต่อเนื่อง ที่เวลานี้เรารู้จักกันในชื่อ Double-loop Learning และที่สำคัญ ฝ่ายบริหารของ กสศ. ต้องนำข้อแนะนำของแต่ละคณะกรรมการกำกับทิศทางไปบูรณาการกัน เพื่อให้เกิดการทำงานที่เสริมพลังกัน ไม่ใช่ต่างสำนักต่างทำ
“Several innovative financing techniques have been implemented by organizations around the world to support education development” นี่คือประเด็นเรียนรู้จากประเทศอื่นที่เขาดำเนินการได้ผล ที่ผมอยากได้ (1) Social & development impact bonds (SIB & DIB) ดำเนินการในรัฐราชสถานของอินเดีย ออกพันธบัตรเพื่อการศึกษา ดำเนินการโดยมูลนิธิ (2) Income contingent loans (ICL) ดำเนินการในเกาหลี คล้าย กยศ. ของไทย แต่มีเงื่อนไขของการจ่ายคืนที่ยืดหยุ่นกว่า (3) Crowdfunding ตัวอย่างในอินเดีย ดำเนินการอย่างมีเป้าหมายจำเพาะในแต่ละมาตรการระดมทุน กสศ. ก็มีการดำเนินการ และน่าจะมีโอกาสสูงที่จะเกิดการขยายตัว ผมมองว่า กสศ. ควรพิจารณาตั้งสำนักรับผิดชอบงานนี้โดยเฉพาะ (4) Impact investment funds (IIF) เขายกตัวอย่าง The Rise Fund ในซานฟรานซิสโก ที่ให้ทุนสนับสนุนผู้ประกอบการท้องถิ่น (5) Microfinance investment funds (MIF) เขายกตัวอย่าง Grameen Bank ในบังคลาเทศ ที่ทำหน้าที่ให้บริการการเงินขนาดเล็กมาก (6) Land trust ดำเนินการโดย Maori Land Court ในประเทศนิวซีแลนด์ เพื่อให้เกิดความร่วมมือนำที่ดินมาหาผลประโยชน์ร่วมกัน
ทำให้ผมจินตนาการต่อว่า กสศ. อาจทำหน้าที่กระตุ้นให้เกิดกลไกใหม่ๆ ในการพัฒนาความเสมอภาคในระดับพื้นที่ อย่างกรณี The Rise Fund ของซานฟรานซิสโก ที่จะช่วยให้เกิดผลกระทบต่อการเรียนรู้เพื่อการดำรงชีวิตที่ดี ในระดับพื้นที่ โดยหลักการสำคัญคือ สนับสนุนให้ผู้ด้อยโอกาสได้มีโอกาสพัฒนาตนเองในการดำรงชีวิต ต่างจากที่ในปัจจุบัน กสศ. มุ่งให้ความช่วยเหลือโดยตรง
ผมเห็นด้วยกับ RB ว่า กสศ. น่าจะร่วมมือกับภาคี ในการทดลองกลไกเชิงนวัตกรรมการเงินที่ไม่เป็นภาระของรัฐบาล สำหรับให้ผู้ปกครองและนักเรียนยากจนได้นำมาช่วยให้ตนเองยกระดับการเรียนรู้เพื่ออนาคตของตน คือช่วยให้ช่วยตัวเองได้ ไม่ใช่มุ่งรอความช่วยเหลือ
(มีต่อ)
วิจารณ์ พานิช
๖ พ.ค. ๖๔
