การวิเคราะห์ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา และ ข้อบังคับการประชุมรัฐสภา หมายเหตุ บทความนี้นำเสนอ รศ.พัฒนะ เรือนใจดี วิชากฎหมายรัฐธรรมนูญและสถาบันการเมืองชั้นสูง LW 741 นิติศาสตรมหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยรามคำแหง สาขาวิทยบริการเฉลิมพระเกียรติ จังหวัดนครราชสีมา เมื่อ ๗ กันยายน ๒๕๕๓

ผู้เขียนได้อาศัยข้อมูลดิบจากสื่อประเภทต่าง ๆ รวมทั้งความคิดเห็นส่วนตัว ประกอบกับประสบการณ์บางประการจากประสบการณ์ตรงจาก “สภาท้องถิ่น” และ “การเลือกตั้งท้องถิ่น” มาวิเคราะห์ความเห็น 

(เอกสารนี้เขียนขึ้นก่อนที่ “ข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. ๒๕๕๓” จะใช้บังคับหลังจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๕๓ , ราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๒๗ ตอนพิเศษ ๑๐๕ ง วันที่ ๑ กันยายน ๒๕๕๓, หน้า ๑๑ - ๓๑

http://library2.parliament.go.th/library/content_law/3.pdf )


การวิเคราะห์ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร  ข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา และ ข้อบังคับการประชุมรัฐสภา

ความเป็นมาและความสำคัญของปัญหา 

            ประเทศไทย ได้มีการปกครองระบอบประชาธิปไตยโดยมีกฎหมายรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด และ เป็นการปกครองที่ให้โอกาสประชาชนได้มีส่วนร่วมในการเลือกผู้นำในการบริหารบ้านเมือง โดยประเทศไทยนั้นเป็นการปกครอบแบบระบบรัฐสภา ซึ่งเป็นระบบที่มีรัฐสภาเป็นตัวกลางในการทำหน้าที่ในการบริหารบ้านเมือง โดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ได้กำหนดให้มีการใช้อำนาจในการบริหารบ้านเมืองไว้ 3 อำนาจด้วยกัน คือ อำนาจบริหาร ซึ่งเป็นฝ่ายบริหาร อำนาจนิติบัญญัติ ซึ่งเป็นฝ่ายที่ออกกฎหมาย และอำนาจตุลาการ ซึ่งเป็นองค์กรศาล ซึ่งอำนาจทั้งสามอำนาจ จะเป็นการถวงดุลซึ่งกันและกันในการบริหารบ้านเมืองให้อยู่ในความสงบเรียบร้อย

            ในการปกครองระบบรัฐสภานี้ รัฐสภามีอำนาจมากกว่ารัฐบาล แต่ในความเป็นจริงพบว่า หากรัฐบาลมีความมั่นคงก็จะสามารถควบคุมรัฐสภาได้จากการที่ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติมาจากแหล่งเดียวกัน คือรัฐสภา ด้วยเหตุนี้ในการปฏิบัติงานของรัฐบาลจึงมักดำ เนินไปได้อย่างราบรื่น เช่นรัฐบาลของประเทศไทยในปัจจุบันคุมเสียงข้างมากในรัฐสภาได้ ดังนั้น รัฐสภาจึงมีบทบาทสำคัญในการบริหารบ้านเมือง

            อย่างไรก็ตาม หากประชาธิปไตยมิได้รับการควบคุมอย่างรอบคอบโดยกฎหมายเพื่อขจัดความไม่เท่าเทียมกันในการกระจายอำนาจทางการเมืองด้วยการถ่วงดุลอำนาจ อย่างเช่น การแบ่งแยกอำนาจการปกครอง แล้ว อาจส่งผลให้ฝ่ายบริหารอำนาจสามารถสะสมอำนาจจนอาจเป็นอันตรายแก่การปกครองในระบอบประชาธิปไตยได้ นอกจากนี้ ด้วยเหตุที่ลักษณะเด่นของการปกครองในระบอบนี้คือ "การถือเสียงข้างมากเป็นเกณฑ์" แต่ถ้าหากรัฐบาลปราศจากความรับผิดชอบแล้ว เสียงข้างมากก็อาจไม่แยแสสิทธิของเสียงข้างน้อย ชนิดที่เรียกว่าเป็น "เผด็จการโดยเสียงข้างมาก" เลยทีเดียว ดังนั้น กระบวนการสำคัญของระบอบประชาธิปไตยแบบมีผู้แทน จึงได้แก่การเลือกตั้ง ซึ่งควรเป็นไปโดยบริสุทธิ์ยุติธรรมทั้งในทางทฤษฎีและทางปฏิบัติ ประกอบกับการคำนึงถึงเสรีภาพในการแสดงออกทางการเมือง เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น และเสรีภาพของสื่อมวลชน อันจะยังให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลข่าวสารและตัดสินใจใช้สิทธิ์ใช้เสียงเพื่อประโยชน์ของตนได้

            ในการดำเนินการตามข้อบังคับการประชุมสภาของไทยก็เช่นกัน ยังมีสภาพปัญหาและอุปสรรคที่เกิดขึ้นในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร อันเกิดจากบทบัญญัติในข้อบังคับการประชุมสภาที่ไม่ยังเอื้ออำนวยต่อการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติ ทั้งในด้านการดำเนินการประชุมสภา ในด้านกระบวนการนิติบัญญัติ และในด้านการควบคุมตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดินของฝ่ายบริหาร ซึ่งส่งผลต่อประสิทธิภาพในการดำเนินงานขององค์กรฝ่ายนิติบัญญัติ ได้แก่ ปัญหาอันเกิดจากสถานะในทางกฎหมายและสภาพบังคับของข้อบังคับการประชุมสภาที่เป็นเพียงกฎข้อบังคับที่มีผลใช้บังคับภายในองค์กรของฝ่ายนิติบัญญัติ  จึงไม่สามารถกำหนดบทลงโทษหรือสภาพบังคับใดๆ ต่อบุคคลและองค์กรภายนอกไว้ในข้อบังคับการประชุมสภาได้ ซึ่งทำให้เกิดอุปสรรคในการดำเนินงานตามอำนาจหน้าที่ขององค์กรฝ่ายนิติบัญญัติ ปัญหาความไม่ชัดเจนในเรื่องของการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของข้อบังคับการประชุมสภาภายหลังการประกาศใช้ว่าจะมีช่องทางในการควบคุมตรวจสอบได้หรือไม่ อย่างไร ปัญหาเกี่ยวกับภาวะผู้นำของประธานสภาและความมีวินัยของสมาชิก ปัญหาเกี่ยวกับความไม่สันทัดและไม่ใส่ใจในการศึกษาข้อบังคับการประชุมสภาของสมาชิก ปัญหาการใช้อิทธิพลและการแย่งชิงต่อรองกันในทางการเมืองที่มีอิทธิพลเหนือข้อบังคับการประชุมสภาและกระบวนการในทางรัฐสภา

            นอกจากนั้นยังมีสภาพปัญหาและอุปสรรคในด้านการดำเนินการประชุมสภาทั้งในเรื่องของระยะเวลาในการประชุมสภาที่มีไม่เพียงพอต่อการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของสภาทำให้มีร่างกฎหมาย กระทู้ถาม และญัตติค้างพิจารณาอยู่เป็นจำนวนมาก ปัญหาความล่าช้าของการประชุมสภาและการขาดองค์ประชุมของสมาชิก ปัญหาเรื่องการประท้วงและการขอให้นับองค์ประชุมที่ถูกใช้เป็นเครื่องมือในทางการเมืองบ่อยครั้งในสภา ซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการประชุมสภาเป็นอย่างมาก ปัญหาด้านการอภิปรายของสมาชิกที่ไม่เป็นไปตามข้อบังคับการประชุมสภา ปัญหาด้านการจัดระเบียบวาระการประชุมสภาที่ไม่เป็นไปตามลำดับความสำคัญ และอำนาจวินิจฉัยสั่งการของประธานสภาในการบรรจุเรื่องต่างๆเข้าระเบียบวาระการประชุมที่อาจก่อให้เกิดความไม่แน่นอนและก่อให้เกิดการวิพากษ์วิจารณ์ถึงความไม่เป็นกลางของประธานสภา ปัญหาการดำเนินการประชุมที่ไม่ได้เป็นไปตามระเบียบวาระการประชุมโดยมีการขอเปลี่ยนแปลงระเบียบวาระการประชุมบ่อยครั้งทำให้ระเบียบวาระการประชุมขาดความแน่นอนและไม่มีความชัดเจนว่าสภาจะพิจารณาเรื่องใดตามลำดับก่อนหลัง ปัญหาความล่าช้าของกระบวนการนิติบัญญัติในแต่ละขั้นตอน และการขาดกลไกที่สนับสนุนงานด้านนิติบัญญัติของสมาชิก ปัญหาเกี่ยวกับระบบการทำงานของคณะกรรมาธิการสามัญประจำสภาที่มีจำนวนมากเกินไปและมีอำนาจหน้าที่ซ้ำซ้อนกัน ปัญหาเกี่ยวกับกระบวนการถามตอบกระทู้ถามในที่ประชุมสภา และการถามตอบกระทู้ถามสดที่ไม่เป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญและทฤษฎีการปกครองรูปแบบรัฐสภา

วัตถุประสงค์ของการศึกษา 

 

            1. เพื่อศึกษาถึงแนวคิดและทฤษฎีของการปกครองแบบระบอบประชาธิปไตย

            2. เพื่อศึกษาถึงการปกครองแบบระบบรัฐสภา ตลอดถึงการมีส่วนร่วมและการประชุมของรัฐสภาของประเทศไทย

            3. เพื่อศึกษาถึงข้องบังคับของรัฐสภา สภาผู้แทนราษฎร และข้อบังคับวุฒิสภา

คำย่อ

          เนื่องจากต้องใช้คำเหมือนกันเป็นจำนวนมาก จึงกำหนดคำย่อไว้เป็นการเฉพาะ ดังนี้

          รธน.    หมายถึง         รัฐธรรมนูญ ตามด้วยปีพ.ศ. หากไม่มีการระบุปีพ.ศ. ให้หมายถึงรัฐธรรมนูญ พ.ศ.๒๕๕๐

ม.       หมายถึง         มาตรา

สส.     หมายถึง         สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

สว.     หมายถึง         สมาชิกวุฒิสภา

สร.     หมายถึง         สมาชิกรัฐสภา

ปธ.     หมายถึง         ประธานสภา

ข้อบังคับฯ หมายถึง     ข้อบังคับการประชุม

ขสส.   หมายถึง         ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.๒๕๕๑

ขวส.    หมายถึง         ข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา พ.ศ.๒๕๕๑

ขรส.    หมายถึง         ข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ.๒๕๔๔

          ในการวิเคราะห์คณะผู้ทำรายงานได้กำหนดกรอบในการวิเคราะห์วิจารณ์ ออกเป็นหัวข้อต่าง ๆ ค่อนข้างจะแยกอิสระจากกัน เนื่องจากมีประเด็นต่าง ๆ ในการพิจารณามาก บางหัวข้อจึงไม่ได้นำเสนอแยกประเด็นไว้ต่างหาก และยังเกี่ยวข้องกับข้อบังคับการประชุมถึง ๓ ฉบับ (แต่ข้อเท็จจริงใช้เพียง ๒ ฉบับ คือ ข้อบังคับการประชุมของสภาผู้แทนราษฎร และ ข้อบังคับของวุฒิสภา) จึงเรียงหัวข้อวิเคราะห์สำคัญตามลำดับ ดังนี้

ความนำ

๑.บททั่วไป

๒.ประเด็นสำคัญของบทบัญญัติของข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.๒๕๕๑ ที่สอดคล้องและไม่สอดคล้องต่อการปกครองในระบอบรัฐสภา

๓. ปัญหาการนำข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ.๒๕๔๔ มาใช้ในการประชุมรัฐสภา (ประชุมร่วมกัน)

๔. บทนิยาม

๕. หมวดว่าด้วยการเลือกประธาน และรองประธานสภา

๖. หมวดว่าด้วยอำนาจหน้าที่ของประธานสภา รองประธานสภา และ เลขาธิการ

๗. วิเคราะห์ข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา พ.ศ.๒๕๕๑

๘. เอกสิทธิ์และความคุ้มกันของสมาชิกรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ

๙. การประท้วงการประชุม

๑๐. การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณ พ.ศ.๒๕๕๔

๑๑. การควบคุมจริยธรรมสมาชิกรัฐสภา

๑๒. หมวดว่าด้วย การรักษาระเบียบและความเรียบร้อย

๑๓. หมวดว่าด้วยคณะกรรมาธิการสามัญประจำสภา

๑๔. หมวดว่าด้วย การถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่ง ตาม ม.๒๗๐

๑๕. ปัญหาการควบคุมรัฐบาลโดยการตั้งกระทู้ถาม

 

ความนำ 

ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๕๐ มาตรา ๑๓๔ บัญญัติว่า

สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภามีอำนาจตราข้อบังคับการประชุมเกี่ยวกับการเลือกและการปฏิบัติหน้าที่ของประธานสภา รองประธานสภา เรื่องหรือกิจการอันเป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมาธิการสามัญแต่ละชุด การปฏิบัติหน้าที่และองค์ประชุมของคณะกรรมาธิการ วิธีการประชุม การเสนอและพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญและร่างพระราชบัญญัติ การเสนอญัตติ การปรึกษา การอภิปราย การลงมติ การบันทึกการลงมติ การเปิดเผยการลงมติ การตั้งกระทู้ถาม การเปิดอภิปรายทั่วไป การรักษาระเบียบและความเรียบร้อย และการอื่นที่เกี่ยวข้อง รวมทั้งมีอำนาจตราข้อบังคับเกี่ยวกับประมวลจริยธรรมของสมาชิกและกรรมาธิการ และกิจการอื่นเพื่อดำเนินการตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้”

และ มาตรา ๑๓๗ บัญญัติว่า

“ในการประชุมร่วมกันของรัฐสภาให้ใช้ข้อบังคับการประชุมรัฐสภา ในระหว่างที่ยังไม่มีข้อบังคับการประชุมรัฐสภา ให้ใช้ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎรโดยอนุโลมไปพลางก่อน 

ในการประชุมร่วมกันของรัฐสภา ให้นำบทที่ใช้แก่สภาทั้งสองมาใช้บังคับโดยอนุโลม เว้นแต่ในเรื่องการตั้งคณะกรรมาธิการ กรรมาธิการซึ่งตั้งจากผู้ซึ่งเป็นสมาชิกของแต่ละสภาจะต้องมีจำนวนตามหรือใกล้เคียงกับอัตราส่วนของจำนวนสมาชิกของแต่ละสภา”

          ในการดำเนินการของรัฐสภา ซึ่งประกอบด้วย สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา ต้องมีการดำเนินการประชุมเพื่อดำเนินการตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญตามอำนาจหน้าที่ของสมาชิกรัฐสภาในฐานะผู้แทนปวงชนชาวไทย (ม. ๘๘ ม.๑๒๒ รธน.๕๐)  ซึ่งอาจมีการประชุมในแต่ละสภา หรืออาจมีการประชุมร่วมกันของรัฐสภา จึงต้องมีระเบียบข้อบังคับการประชุมฯไว้เป็นแนวทางในการปฏิบัติเพื่อดำเนินการตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ (ม.๑๓๔, ม.๑๓๗ รธน.๕๐)  และเป็นที่สังเกตว่า ประเทศอังกฤษ (สภาสามัญ) สหรัฐอเมริกา และ ฝรั่งเศส ซึ่งเป็นแม่แบบของ “การปกครอง” จะไม่มีการประชุม “ร่วมของสภา” แต่อย่างใด กล่าวคือ การประชุมสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาต้องแยกกันเสมอ ยกเว้น กรณีของฝรั่งเศส ประชุมร่วมเฉพาะการแก้ไขเพิ่มเติม รธน.เท่านั้น

          เนื่องจากประเทศไทยเป็น “ราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียว” (รูปแบบรัฐ “เดี่ยว”) (ม.๑) มีการปกครองระบอบ “ประชาธิปไตย” อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (ม.๒) และ อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ใช้อำนาจทาง “รัฐสภา” “คณะรัฐมนตรี” และ “ศาล” (ม.๓)

          หมายความว่า ประเทศไทยมีการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ในระบบ “รัฐสภา”โดยมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข  ซึ่งเป็น “ระบอบ” และ “ระบบ” การปกครองอันเป็นสากลใช้กันทั่วโลก  ฉะนั้น  ในระบบการปกครอง “แบบรัฐสภา” จึงเป็นหัวใจของการเมืองประเทศไทย  การนำระบบรัฐสภามาเป็นระบบในการปกครองประเทศต้องนำหลักการและทฤษฎีของ “ระบบรัฐสภา” มาใช้ให้ถูกต้อง

          การวิเคราะห์ ข้อบังคับการประชุมของรัฐสภา (สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และ รัฐสภา) จะต้องมีความสอดคล้องกับการปกครองใน “ระบบรัฐสภา” ซึ่งประเทศไทยใช้เป็นแม่แบบในการปกครองประเทศ  ทั้งนี้ เพื่อส่งเสริมให้การปกครอง มีมาตรการเสริมสร้าง “ระบบรัฐสภา” (สภานิติบัญญัติ) ที่มีประสิทธิภาพ

          สภาผู้แทนราษฎรได้ออกข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.๒๕๕๑ ลงวันที่ ๒ พฤษภาคม ๒๕๕๑ วุฒิสภาได้ออกข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา พ.ศ.๒๕๕๑ ลงวันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๕๑ แต่ รัฐสภาไม่ได้ออกข้อบังคับการประชุมรัฐสภา (การประชุมร่วมกันของรัฐสภา) ตาม ม.๑๓๗ รธน.๕๐ ตรวจสอบในเว็บไซต์ของรัฐสภาไทย พบว่า ได้นำข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ.๒๕๔๔ ลงวันที่ ๑๘ พฤษภาคม ๒๕๔๔ ซึ่งออกตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๔๐ มาแสดงไว้ ซึ่งจากการวิเคราะห์รายงานการประชุมรัฐสภา(ประชุมร่วมกัน) ครั้งหลัง ๆ และครั้งล่าสุด พบว่า มีการนำ ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.๒๕๕๑ ลงวันที่ ๒ พฤษภาคม ๒๕๕๑ มาใช้ในการประชุม “รัฐสภา” โดยอนุโลม

          ในการประชุมของแต่ละสภา หรือ การประชุมร่วมกันของทั้งสองสภา มีเรื่อง หรือ ประเด็นในการประชุมแตกต่างกันไป เช่น การประชุมของรัฐสภา (การประชุมร่วมกันของทั้งสองสภา) ก็เป็นเรื่องตามที่บัญญัติใน ม.๑๓๖ รธน.๕๐ (ม.๑๙๓ รธน.๔๐) ซึ่งมีบทบัญญัติว่าด้วยหมวดต่าง ๆ ในข้อบังคับการประชุมรัฐสภา ได้แก่

๑.     หมวด ๔ การให้ความเห็นชอบ รธน.ตามม. ๑๔๕ (ม.๑๗๓ รธน. ๔๐) ข้อ ๗๗ - ๘๑

๒.     หมวด ๕ การให้ความเห็นชอบ รธน.ตามม. ๑๕๓ (ม.๑๗๘ รธน. ๔๐) ข้อ ๘๒ – ๘๓ 

๓.     หมวด ๖ การเสนอและพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ม.๒๙๑ รธน. ๕๐ (ม.๓๑๓ รธน.๔๐) ข้อ ๘๔ – ๑๐๑  

๔.     หมวด ๗ การแถลงนโยบายของคณะรัฐมนตรี ม.๑๗๖ รธน.๕๐ (ม.๒๑๑ รธน. ๔๐)  ข้อ ๑๐๒ ๑๐๕ 

๕.     หมวด ๘ การเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อฟังความคิดเห็นของสมาชิกรัฐสภา ม.๑๗๙ รธน.๕๐ (ม.๒๑๓ รธน.๔๐) ข้อ ๑๐๖ ๑๐๗ 

มีข้อสังเกตว่า  ในบางเรื่องที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้เป็นหน้าที่ของสภานั้น ๆ ดำเนินการหรือมีหน้าที่ แต่ไม่ปรากฏว่าได้บัญญัติหมวดว่าด้วยการนั้น ๆ ไว้ในข้อบังคับการประชุมสภา ได้แก่ การพิจารณาพระราชกำหนดของคณะรัฐมนตรี ตาม มาตรา ๑๘๔ ซึ่งบัญญัติว่า

“ในกรณีเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ พระมหากษัตริย์จะทรงตราพระราชกำหนดให้ใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติก็ได้

การตราพระราชกำหนดตามวรรคหนึ่ง ให้กระทำได้เฉพาะเมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่าเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้

ในการประชุมรัฐสภาคราวต่อไป ให้คณะรัฐมนตรีเสนอพระราชกำหนดนั้นต่อรัฐสภาเพื่อพิจารณาโดยไม่ชักช้า ถ้าอยู่นอกสมัยประชุมและการรอการเปิดสมัยประชุมสามัญจะเป็นการชักช้า คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการให้มีการเรียกประชุมรัฐสภาสมัยวิสามัญเพื่อพิจารณาอนุมัติหรือไม่อนุมัติพระราชกำหนดโดยเร็ว ถ้าสภาผู้แทนราษฎรไม่อนุมัติ หรือสภาผู้แทนราษฎรอนุมัติแต่วุฒิสภาไม่อนุมัติและสภาผู้แทนราษฎรยืนยันการอนุมัติด้วยคะแนนเสียงไม่มากกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร ให้พระราชกำหนดนั้นตกไป แต่ทั้งนี้ไม่กระทบกระเทือนกิจการที่ได้เป็นไปในระหว่างที่ใช้พระราชกำหนดนั้น…

การพิจารณาพระราชกำหนดของสภาผู้แทนราษฎรและของวุฒิสภาในกรณียืนยันการอนุมัติพระราชกำหนด จะต้องกระทำในโอกาสแรกที่มีการประชุมสภานั้น ๆ

          จะเห็นได้ว่า คณะรัฐมนตรีจะต้องเสนอพระราชกำหนดนั้นต่อรัฐสภา (สภาผู้แทนราษฎร และ วุฒิสภา) แต่ในข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ไม่มีบทบัญญัตินี้ไว้  มีเฉพาะในข้อบังคับการประชุมวุฒิสภาเท่านั้น  ทำให้วินิจฉัยได้ว่า ในการประชุมสภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณายืนยันการอนุมัติพระราชกำหนดดังกล่าวไม่มีขั้นตอนใด หรือ ไม่มีพิธีการใด ๆ ที่ยุ่งยาก เพราะเพียงแค่อภิปราย และ พิจารณายืนยันการอนุมัติในโอกาสแรกที่มีการประชุมสภาฯ เท่านั้น จึงไม่จำเป็นต้องบัญญัติไว้ในข้อบังคับการประชุมแต่อย่างใด

สรุป หัวข้อของข้อบังคับการประชุมฯ                                                     หมายเหตุ   
๑. ชื่อ วันใช้บังคับ   
๒. บทนิยาม    วุฒิไม่มี
๓. หมวดว่าด้วย การเลือกประธาน และรองประธานสภา    ประชุมร่วมไม่มี
๔. หมวดว่าด้วย อำนาจหน้าที่ของประธาน รองประธาน เลขาธิการ    มีทั้ง๓ฉบับ
๕. หมวดว่าด้วย การประชุม  ส่วน วิธีการประชุม    มีทั้ง๓ฉบับ
๖. ส่วน การเสนอญัตติ    มีทั้ง๓ฉบับ
๗. ส่วน การอภิปราย    มีทั้ง๓ฉบับ
๘. ส่วน การลงมติ    มีทั้ง๓ฉบับ
๙. หมวดว่าด้วย กรรมาธิการ    มีทั้ง๓ฉบับ
๑๐. หมวดว่าด้วย การเสนอและการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ    สส.เท่านั้น
๑๑. หมวดว่าด้วย การให้ความเห็นชอบตามมาตรา ๑๗๓ ของรัฐธรรมนูญ
(ม.๑๔๕ปี๕๐)    ประชุมร่วมเท่านั้น
๑๒. หมวดว่าด้วย การให้ความเห็นชอบตามมาตรา ๑๗๘ ของรัฐธรรมนูญ
(ม.๑๕๓ปี๕๐)    ประชุมร่วมเท่านั้น
๑๓. หมวดว่าด้วย การเสนอและการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแก้ไข
(ม.๒๙๑ปี๕๐)    ประชุมร่วมเท่านั้น
๑๔. หมวดว่าด้วย การแถลงนโยบาย (ครม.)    ประชุมร่วมเท่านั้น
๑๕. หมวดว่าด้วย การเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อฟังความคิดเห็นของสมาชิก    ประชุมร่วมเท่านั้น
๑๖. หมวดว่าด้วย การเสนอและการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ    สส.เท่านั้น
๑๗. หมวดว่าด้วย การพิจารณาให้บุคคลดำรงตำแหน่งตามมาตรา ๑๒๑ ของรัฐธรรมนูญ    วุฒิเท่านั้น
๑๘. หมวดว่าด้วย การถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งตามมาตรา ๒๗๐ ของรัฐธรรมนูญ    วุฒิเท่านั้น
๑๙. หมวดว่าด้วย การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ
ร่างระราชบัญญัติ และพระราชกำหนด    วุฒิเท่านั้น
๒๐. หมวดว่าด้วย การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญหรือร่างพระราชบัญญัติ    ประชุมร่วมไม่มี
๒๑. ส่วน การพิจารณาพระราชกำหนด    วุฒิเท่านั้น
๒๒. หมวดว่าด้วย กระทู้ถาม  ส่วน บททั่วไป     ประชุมร่วมไม่มี
๒๓. ส่วน กระทู้ถามสด    สส.เท่านั้น
๒๔. ส่วน กระทู้ถามทั่วไป    สส.เท่านั้น
๒๕. หมวดว่าด้วย การพิจารณาให้ความเห็นชอบนายกรัฐมนตรี    สส.เท่านั้น
๒๖. หมวดว่าด้วย การเปิดอภิปรายทั่วไป    ประชุมร่วมไม่มี
๒๗. หมวดว่าด้วย การรักษาระเบียบและความเรียบร้อย    มีทั้ง๓ฉบับ
๒๘. หมวดว่าด้วย บทสุดท้าย    มีทั้ง๓ฉบับ
๒๙. บทเฉพาะกาล    ประชุมร่วมไม่มี
๓๐. วันที่ประกาศ ผู้ลงนาม   
๓๑. วันที่ประกาศราชกิจจานุเบกษา

๑.บททั่วไป

ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.๒๕๕๑

ประกาศลงนามวันที่ ๒ พฤษภาคม ๒๕๕๑ โดยนายสมศักดิ์  เกียรติสุรนนท์ รองประธานสภาผู้แทนราษฎร คนที่หนึ่ง รักษาราชการแทน ประธานสภาผู้แทนราษฎร ลงประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๒๕ ตอนพิเศษ ๗๙ ง ลงวันที่ ๒ พฤษภาคม ๒๕๕๑ มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ ๓ พฤษภาคม ๒๕๕๑ เป็นต้นไป

 

ข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา พ.ศ.๒๕๕๑

ประกาศลงนามวันที่ ๒๓ เมษายน ๒๕๕๑ โดยนายประสพสุข  บุญเดช ประธานวุฒิสภา ลงประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๒๕ ตอนพิเศษ ๗๖ ง ลงวันที่ ๒๕ เมษายน ๒๕๕๑ มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ ๒๖ เมษายน ๒๕๕๑ เป็นต้นไป

 

ข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ.๒๕๔๔

ประกาศลงนามวันที่ ๑๘ พฤษภาคม ๒๕๔๔ โดยนายอุทัย  พิมพ์ใจชน ประธานรัฐสภา  ลงประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๑๘ ตอนพิเศษ ๔๔ ง ลงวันที่ ๑๘ พฤษภาคม ๒๕๔๔ มีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ ๑๙ พฤษภาคม ๒๕๔๔ เป็นต้นไป

แต่จากการตรวจสอบบันทึกการประชุม พบว่า ยังมีการนำ ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.๒๕๕๑ ลงวันที่ ๒ พฤษภาคม ๒๕๕๑ มาใช้ในการประชุม “รัฐสภา” โดยอนุโลม ตาม รธน.๕๐ ม.๑๓๗

ประเด็นพิจารณา

๑.     ใช้บังคับกับการประชุมใดบ้าง

ใช้บังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร  การประชุมวุฒิสภา และ การประชุมรัฐสภา

๒.     กรณีมีการโต้แย้งเกี่ยวกับการปฏิบัติตามข้อบังคับฯ

๒.๑ ไม่มีการบัญญัติไว้ กรณีมีการโต้แย้งเกี่ยวกับข้อบังคับฯนี้ (กรณีเขียนไม่ชัดเจน)  ฉะนั้น จึงเป็นอำนาจของปธ.ผู้รักษาการตามข้อบังคับฯนี้ และมีอำนาจออก(วาง)ระเบียบเพื่อปฏิบัติการตามข้อบังคับฯนี้

๒.๒ ประเด็นปัญหาอาจเกิดขึ้นมาว่า การวินิจฉัย หรือการดำเนินการตามข้อบังคับการประชุมของ ปธ.มิชอบ หรือ ไม่ถูกต้อง สมาชิกสภา หรือประชาชน หรือองค์กรใดจะสามารถโต้แย้งหรือคัดค้านได้หรือไม่  เนื่องจากพิจารณาได้ว่า “ข้อบังคับการประชุม” เป็นระเบียบปฏิบัติของ “ฝ่ายนิติบัญญัติ” ซึ่งเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจตาม “รัฐธรรมนูญ” มีผลโดยตรงต่อการปกครองหรือการบริหารราชการของประเทศ  วิธีการแก้ไขปัญหานี้ควรจะ “ออกเป็นพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ” เพื่อให้สามารถควบคุมและตรวจสอบความถูกต้องชอบธรรมได้

๒.๓ ข้อบังคับการประชุมถือเป็น “กฎหมายภายใน” หรือ “กฎหมายของรัฐสภา” ซึ่งมีค่าเท่ากับรัฐธรรมนูญ และที่มีค่าเท่ากับกฎหมายทั่วไป

๒.๔ ประเด็นปัญหาการใช้อำนาจตีความ วินิจฉัยปัญหา และกำหนดวิธีปฏิบัติ เพื่อดำเนินการตามรัฐธรรมนูญและข้อบังคับการประชุมฯ ต้องเป็นกรณีมีปัญหาโต้แย้งเกี่ยวกับการปฏิบัติตามระเบียบ เนื่องจากระเบียบกำหนดไว้ไม่ชัดเจน หรือกรณีที่ระเบียบไม่ได้กำหนดไว้ หรือเป็นกรณีที่ต้องใช้ หรือ อาจใช้ “ดุลพินิจ” ได้ตามข้อบังคับฯ  อย่างไรก็ตาม มีบทบัญญัติตาม รธน.ปี ๒๕๕๐ ม. ๗ บัญญัติไว้ว่า

“ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไป

ตามประเพณีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข”

ฉะนั้น ประธานสภาต้องมีการใช้ดุลพินิจ โดยมีเหตุผลรองรับ และต้องจดบันทึกไว้ในรายงานการประชุมด้วย  มีข้อสังเกตว่า ข้อบังคับฯที่เปิดโอกาสให้ประธานสภาฯใช้ดุลพินิจได้มาก เห็นว่า ขัดแย้งต่อระบบรัฐสภา ที่มุ่งให้มีการตรวจสอบฝ่ายบริหารจากฝ่ายนิติบัญญัติให้มากที่สุด  แม้ว่า ผู้ที่ดำรงตำแหน่งประธานสภาฯ จะต้องมี “ความเป็นกลาง” ก็ตาม

 

๒.ประเด็นสำคัญของบทบัญญัติของข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.๒๕๕๑ ที่สอดคล้องและไม่สอดคล้องต่อการปกครองในระบอบรัฐสภา

 

๑.การเลือกประธานสภาผู้แทนราษฎรและรองประธานสภาผู้แทนราษฎร ควรมีการแสดงวิสัยทัศน์ของบุคคลผู้ได้รับการเสนอชื่อก่อนออกเสียงลงคะแนนหรือไม่ซึ่งในข้อบังคับข้อ ๕ และข้อ ๖ ไม่ระบุเรื่องการแสดงวิสัยทัศน์เอาไว้ ทำให้ผู้ถูกเสนอชื่อเป็นประธานสภาและรองประธานสภาไม่ต้องแสดงวิสัยทัศน์เกี่ยวกับการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ต่อที่ประชุมสภาเพื่อประกอบการพิจารณาของที่ประชุม ทำให้ประชาชนไม่สามารถทราบแนวคิดของผู้ได้รับเสนอชื่อที่มาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเสียงข้างมาก ไม่เปิดแนวคิดใหม่ให้ประชาชน ไม่สอดคล้องกับระบบรัฐสภาที่จะต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วม

๒.การถ่ายทอดการประชุมทางวิทยุกระจายเสียงและวิทยุโทรทัศน์ ตามข้อบังคับข้อ ๑๑ เป็นการบังคับประธานสภาที่จะต้องจัดให้มีการถ่ายทอดสดการประชุม ทั้งสองทาง ในกรณีที่ประธานสภาไม่สามารถจัดให้มีการถ่ายทอดสดได้ ก็ให้นำเทปการประชุมมาเผยแพร่ผ่านสื่อที่เหมาะสม เพื่อครอบคลุมไปยังประชาชนอย่างทั่วถึงและเข้าถึงได้อย่างสะดวก ซึ่งในข้อนี้เป็นการสนับสนุนการปกครองในระบอบรัฐสภา

๓. การจัดระเบียบวาระการประชุมควรเปิดโอกาสให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้ทำหน้าที่ได้อย่างเต็มที่ เช่นกรณีมีปัญหาเรื่องความเดือดร้อนของประชาชน ควรเปิดโอกาสให้สมาชิกได้เสนอเรื่องหารือต่อที่ประชุมได้ทุกครั้ง ในข้อบังคับ ข้อ ๑๗ ได้กำหนดหลักเกณฑ์ไว้ว่า “ก่อนเข้าสู่ระเบียบวาระการประชุม ประธานสภาอาจอนุญาตให้สมาชิกปรึกษาหารือปัญหาที่เกี่ยวกับความเดือดร้อนของประชาชนหรือปัญหาอื่นใดได้ตามหลักเกณฑ์ และวิธีการที่ประธานสภากําหนด และให้ประธานสภาส่งเรื่องดังกล่าวให้รัฐมนตรีหรือหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องชี้แจงภายในสามสิบวัน และแจ้งให้สมาชิกทราบ” ซึ่งเป็นการสอดคล้องกับการปกครองในระบบรัฐสภาตามหลักการมีส่วนร่วม

๔.ได้มีการขยายระยะเวลาในข้อบังคับข้อ ๓๒ จาก ๖๐ วันเป็นสามเดือน เพื่อให้สอดคล้องกับอายุความคดีอาญา “ในกรณีที่สมาชิกกล่าวใช้ถ้อยคําในที่ประชุมที่มีการถ่ายทอดทางวิทยุกระจายเสียงหรือวิทยุโทรทัศน์ อันอาจเป็นเหตุให้บุคคลอื่นซึ่งไม่ใช่รัฐมนตรี หรือสมาชิกได้รับความเสียหายบุคคลนั้นมีสิทธิร้องขอต่อประธานสภาภายในกําหนดเวลาสามเดือน” นับว่าเป็นสิ่งที่ดี เพราะให้โอกาสแก่ผู้เสียหายได้ยื่นคำร้องในระยะเวลาที่เพิ่มขึ้น

๕.ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้มีการกำหนดภารกิจของรัฐ ในเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชน การพิจารณาการศึกษากฎหมายต่างๆ การที่มีการตั้งคณะกรรมาธิการในข้อบังคับข้อ ๘๒ อนุ(๑) “ คณะกรรมาธิการการกฎหมาย การยุติธรรมและสิทธิมนุษยชน  มีอำนาจหน้าที่กระทำกิจการ พิจารณาสอบสวน หรือศึกษาเรื่องใด ๆ ที่เกี่ยวกับการดำเนินการตามแนวนโยบายด้านกฎหมาย การยุติธรรม สิทธิมนุษยชนและการคุ้มครองสิทธิชุมชนในกระบวนการยุติธรรม”

นับว่าเป็นการเพิ่มข้อบังคับให้เกิดความเหมาะสมและสอดคล้องกับสภาพปัญหาที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน ส่วนจำนวนกรรมมาธิการจำนวน ๑๕ คนเห็นว่ายังน้อยไปและควรกำหนดคุณสมบัติไว้ด้วย

๖.การกำหนดหลักเกณฑ์การตั้งกระทู้ถามในข้อบังคับหมวดที่ ๘ นับว่าเหมาะสมไม่ควรไประบุในรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายหมายแม่บท

๗ ข้อบังคับข้อ ๑๗๒ ในการอภิปรายและการลงมติไม่ไว้วางใจ สมาชิกมีอิสระจากพรรคการเมือง เป็นการร่างข้อบังคับเพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญและพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง เป็นการทำลายระบอบพรรคการเมืองเพราะให้อำนาจแก่สมาชิกสามารถในการอภิปรายและการลงมติไม่ไว้วางใจสวนมติพรรคได้ทำให้พรรคอ่อนแอลง ทำลายระบบรัฐสภา

๘.คณะกรรมาธ