๑๔. หมวดว่าด้วย การถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่ง ตาม ม.๒๗๐

ปรากฏอยู่ในข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา พ.ศ.๒๕๕๑ หมวด ๖ การถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งตามมาตรา ๒๗๐ ของรัฐธรรมนูญ ตั้งแต่ ข้อ ๑๑๑ ถึง ข้อ ๑๒๘

มูลเหตุที่จะถอดถอนมีอยู่ ๕ เหตุ ตามมาตรา ๒๗๐

เปรียบเทียบรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๔๐ กับรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๕๐

ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๔๐ ได้กำหนดกระบวนการถอดถอนออกจากตำแหน่งไว้ในมาตรา ๓๐๔ ถึงมาตรา ๓๐๗ โดยกำหนดให้บุคคลที่มีสิทธิร้องขอให้ถอดถอนบุคคลตามตำแหน่งดังกล่าวได้ กล่าวคือ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่น้อยกว่าหนึ่งในสี่ของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ หรือประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่าห้าหมื่นคนมีสิทธิเข้าชื่อ ร้องขอต่อประธานวุฒิสภา โดยต้องระบุพฤติการณ์ที่กล่าวหาผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวเป็นข้อๆ ให้ชัดเจน

นอกจากนั้น ได้ให้สิทธิสมาชิกวุฒิสภาไม่น้อยกว่าหนึ่งในสี่ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่า ที่มีอยู่ มีสิทธิร้องขอต่อประธานวุฒิสภา ให้ถอดถอนสมาชิกออกจากตำแหน่งได้

ต่อมารัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๕๐ ได้ตราบทบัญญัติในเรื่องนี้ไว้ในมาตรา ๒๗๐ ถึง ๒๗๔ โดยได้เพิ่มฐานความผิดในเรื่อง “ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง” และลดจำนวนประชาชนที่มีสิทธิเข้าชื่อกล่าวหาเพื่อถอดถอนลงเหลือ ๒๐,๐๐๐ คน รวมทั้งบันทึกเจตนารมณ์ได้อธิบายว่า “ส่อ” มีความหมายที่เปิดกว้างกว่าคำว่า “จงใจหรือเจตนา” เพื่อให้ครอบคลุมได้อย่างกว้างขวาง

สิ่งที่น่าสังเกตในบัญญัติของรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับในเรื่องนี้ คือ ให้ดำเนินการถอดถอนออกจากตำแหน่งโดยวุฒิสภา ควบคู่ไปกับการดำเนินคดีอาญาผ่านกระบวนการยุติธรรม ทำให้อาจพิจารณาได้ว่า การถอดถอนออกจากตำแหน่ง เป็นการลงโทษต่อข้าราชการของรัฐเพิ่มเติม

บทสรุป

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ.๒๕๕๐) ได้วางกลไกการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐไว้หลายกระบวนการ โดยแต่ละกระบวนการก็เป็นกระบวนการที่สอดคล้องกัน กล่าวคือ การอภิปรายไม่ไว้วางใจอาจนำไปสู่กระบวนการถอดถอนและถูกลงโทษทางอาญาโดยศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้ เป็นต้น กระบวนการถอดถอนข้าราชการของรัฐออกจากตำแหน่งโดยวุฒิสภา เป็นภารกิจสำคัญที่รัฐธรรมนูญมอบให้สมาชิกวุฒิสภาดำเนินการไต่สวนลงโทษข้าราชการของรัฐระดับสูงที่ใช้อำนาจโดยมิชอบจนทำให้ประชาชนเดือดร้อน และทุจริตต่อหน้าที่ทำให้ราชการเสียหาย จะช่วยให้สมาชิกวุฒิสภาทุกคนจะสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้ครบถ้วนสมบูรณ์ด้วย ความมั่นใจ ก่อให้เกิดประโยชน์สุขกับประชาชนและความมั่นคงมั่งคั่งของประเทศในภาพรวมมากขึ้น การให้อำนาจ “วุฒิสภา” มีอำนาจถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและข้าราชการของรัฐระดับสูงได้ จะต้องปรับเปลี่ยน “ที่มา” ของวุฒิสภา โดยให้มาจากการเลือกตั้งทั้งหมดจึงจะชอบด้วยหลักการ

๑๕. ปัญหาการควบคุมรัฐบาลโดยการตั้งกระทู้ถาม

เรื่องสำคัญอีกเรื่องหนึ่งที่เป็นเครื่องมือสำคัญของฝ่ายนิติบัญญัติในการควบคุมฝ่ายบริหาร ก็คือ “การตั้งกระทู้ถาม” และ การเสนอ “ญัตติ” คณะผู้ทำรายงานจึงได้หยิบการศึกษาเรื่อง “กระทู้ถาม” มาพิจารณาพอสังเขป โดยพิจารณาจากข้อบังคับการประชุมฯ

ประเทศที่มีการปกครองระบบรัฐสภา นั้นหน้าที่สำคัญคือการออกกฎหมายและควบคุมการบริหารงานของฝ่ายบริหาร การตั้งกระทู้ถามสมาชิกต่อรัฐสภา เป็นการควบคุมโดยตรง

ปัญหาสมาชิกได้ให้ความสนใจต่อการตั้งกระทู้ถามมาก แต่ฝ่ายบริหารหรือรัฐมนตรีกลับมีเวลาตอบน้อยปัญหาเกี่ยวกับโครงสร้างของกฎหมาย และค่านิยมทางสังคมเป็นอุปสรรค์ต่อการตั้งกระทู้ถาม

ก่อนที่จะวิเคราะห์ปัญหาจำต้องทราบความหมายของกระทู้ก่อนซึ่งตามพจนานุกรม “ข้อที่ตั้งถามในสภาผู้แทนราษฎร ได้แก่คำถามที่สมาชิกคนใดคนหนึ่งตั้งถามสมาชิกคนใดคนหนึ่งตั้งถามรัฐมนตรีในข้อความใดๆจะเป็นข้อเท็จจริงหรือข้อนโยบายก็ดี อันเกี่ยวกับงานหน้าที่ของรัฐมนตรี” เมื่อหันมาพิจารณาถึงกระทู้ถามของรัฐสภาไทย มีอยู่ในข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎรพ.ศ. ๒๕๕๑ หมวด ๘ กระทู้ถามส่วนที่ ๑ บททั่วไปตั้งแต่ข้อบังคับข้อ ๑๔๑ ถึงข้อ ๑๕๑ และข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. ๒๕๔๔ ข้อหมวด ๘ การตั้งกระทู้ถาม ข้อ ๑๕๙ ถึง ข้อ ๑๗๓

การควบคุมฝ่ายบริหารของฝ่ายนิติบัญญัติโดยวิธีตั้งกระทู้ถามมีปัญหาดังนี้

๑.โครงสร้างทางฝ่ายนิติบัญญัติ ในส่วนที่เกี่ยวกับการตั้งกระทู้ถามได้แก่ โครงสร้างทางด้านกฎหมาย รัฐธรรมนูญ ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๕๑ ข้อบังคับการประชุมรัฐสภา พ.ศ. ๒๕๔๔ ปัญหาด้านโครงสร้างแยกเป็น ๒ กรณี ลักษณะโครงสร้างที่เป็นทางการ ถูก กำหนดโดยกฎหมาย กฎข้อบังคับและลักษณะโครงสร้างที่ไม่เป็นทางการ ปัญหาในโครงสร้างที่เป็นทางการหน้าที่โดยทั่วไปของส.ส. ที่กำหนดในรัฐธรรมนูญและข้อบังคับการประชุมส.ส. คือการตั้งกระทู้ถามเพื่อควบคุมการบริหารคนของฝ่ายรัฐบาล

การตั้งกระทู้ถามต่อรัฐมนตรี ในคณะรัฐบาลของสมาชิกรัฐสภา อยู่ที่ว่าสมาชิกรัฐสภาสามารถที่จะตั้งกระทู้ถามในเรื่องปัญหาเรื่องใดๆก็ได้ ทั้งในเรื่องที่เกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินหรือเรื่องที่เกี่ยวกับสาธารณะชนทั่วไป (ข้อเท็จจริง) และเรื่องที่เกี่ยวกับนโยบายของรัฐบาลในการบริหารงานประเทศ ซึ่งสมาชิกรัฐสภาไม่เข้าใจ ข้องใจหรือได้รับการร้องเรียนจากประชาชนหรือบุคคลต่างๆเพื่อให้การบริหารงานของรัฐบาลเป็นไปตามเจตนารมณ์และครรลองของกฎหมาย การตั้งกระทู้ถามตามโครงสร้างเป็นทางการรัฐสภา มีขั้นตอนมาก และในแต่ละขั้นตอนยังมีวิธีปฏิบัติที่มีรายละเอียดของข้อบังคับอีกด้วยซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะต้องปฏิบัติให้ถูกต้องครบถ้วนไม่ผิดข้อบังคับ ความผิดพลาดหรือเนื่องจากไม่รู้หรือไม่เข้าใจในระเบียบข้อบังคับ ส.ส.ไม่ควรมีเลย

สรุปปัญหาที่ทำลายระบบรัฐสภาเกิดจาก

(สุรวุฒิ ปัดไธสง “ปัญหาการควบคุมรัฐบาลโดยการตั้งกระทู้ถาม” วารสารรัฐสภา ปีที่ ๓๖ ฉบับที่ ๖ เดือนมิถุนายน ๒๕๓๑ issn ๐๑๒๕-๐๙๕๗ หน้า ๔๗)

๑.ส.ส.ไม่เข้าใจต่อเนื้อหาของปัญหาที่ต้องตั้งกระทู้ถาม

๒.ปัญหาความสลับซับซ้อนหลายขั้นตอนของกระบวนการตั้งกระทู้ถามตามระเบียบข้อบังคับต่างๆ

๓.การยื่นกระทู้แม้จะบอกให้ยื่นต่อสภาแต่ต้องยื่นต่อเจ้าหน้าที่ซึ่งเป็นข้าราชการประจำและต้องชี้ขาดว่ากระทู้ตามที่ยื่นมาถูกต้องตามข้อบังคับการประชุมหรือไม่ ซึ่งเป็นการใช้อำนาจบังคับอำนาจการควบคุมฝ่ายบริหารของฝ่ายนิติบัญญัติ

๔.ประธานสภาต้องมาจากผู้ที่มีความเป็นกลางเพราะ กระทบฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ ถ้าประธานเป็นสมาชิกของพรรคการเมืองฝ่ายบริหารจะบรรจุกระทู้ถามถึงปัญหาการบริหารที่มีอันตรายหรือเป็นกระทู้ที่อาจเปิดเผยความจริงถึงขั้นความล้มเหลวของฝ่ายบริหาร จนถึงขนาดนำไปสู่การอภิปรายไม่ไว้วางใจ ประธานสภาอาจต่อรองกับเจ้าของกระทู้ได้

๕.ขั้นตอนที่มีการส่งกระทู้ถามรัฐมนตรี ที่เกี่ยวข้อง ประธานมิได้ระบุหรือกำหนดลงไปเลยว่าจะให้รัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องตอบกลับมาเมื่อใด ทำให้มีการหน่วงเหนี่ยวการตอบออกไปให้นานที่สุด

๖.การประชุมครั้งหนึ่งๆให้บรรจุกระทู้ถามไม่เกินห้ากระทู้ แต่หากกรณีเร่งด่วน ประธานสภาจะบรรจุกระทู้ถามเกินห้ากระทู้ได้ ประกอบสมัยประชุมก็สั้น กับการประชุมก็น้อยประชุมกันจริงๆก็มีการเริ่มช้า ในการประชุมช่วงแรกๆสำหรับผู้ที่ไม่ได้ถามก็ไม่มีความสนใจเข้าร่วมประชุม ทำให้สมาชิกไม่ครบองค์ประชุม ผลทำให้การตอบกระทู้ช้า ทำให้สภาเสียหาย

๗.ข้อบังคับการประชุมและรัฐธรรมนูญให้อำนาจรัฐมนตรีไว้มากที่ไม่ตอบข้อกระทู้ถาม

๘.กรณีมีการตอบกระทู้ตามเรื่องที่ถามก็เป็นเรื่องที่ช้าล่าสมัยไปเสียแล้ว

๙.ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎรพ.ศ. ๒๕๕๑ ข้อ ๑๔๒ การตั้งกระทู้ถาม ให้ผู้ตั้งกระทู้ถามมีอิสระจากมติพรรคการเมือง หลักการนี้เป็นอุปสรรคต่อการเมืองในระบอบรัฐสภาเนื่องจากในรัฐสภา พรรคการเมืองและแนวคิดร่วมกันของสมาชิกพรรคการเมืองจะต้องเป็นใหญ่ การที่ให้สมาชิกของพรรคการเมืองเป็นใหญ่กว่าพรรคการเมืองทำให้ทำลายแนวคิดของพรรคการเมือง

๑๐.ลักษณะโครงสร้างที่ไม่เป็นทางการ ถูกกำหนดโดยความสัมพันธ์ด้านต่างๆ โดยเฉพาะความสัมพันธ์ด้านส่วนตัว ของส.ส.เอง เป็นพื้นฐานหรือเงื่อนไขของการร่วมมือของส.ส.กับรัฐมนตรีในอันที่จะไม่ตั้งคำถาม ปัญหาสำคัญ เฉพาะอาจเกิดการอภิปรายไม่ไว้วางใจได้ ความสัมพันธ์เกิดจากความสัมพันธ์ส่วนตัว ความใกล้ชิด ความเป็นพวกเดียวกัน

๑๑.ในข้อบังคับฯไม่มีบทลงโทษใด ๆ สำหรับการตอบที่ล่าช้า ข้อเท็จจริงที่ผ่านมาก็คือ ไม่มีกระทู้ถามใดที่ขอให้ตอบในราชกิจจานุเบกษา สามารถตอบได้ทันภายใน ๓๐ วัน ตาม ขสส. ข้อ ๑๖๑ ว.๑ นอกจากนั้น ยังพบว่ามักมีกระทู้ถามที่ค้างตอบเป็นจำนวนมาก ซึ่งหมายความว่า การกระตุ้นเตือนการทำงานของรัฐมนตรี หรือ การวัดความรู้(วัดกึ๋น)ของรัฐมนตรีโดยการตั้งกระทู้ถาม เป็นไปอย่างไม่มีประสิทธิภาพ อันจะส่งผลให้การควบคุมการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งทำให้ปัญหาความเดือดร้อนของประชาชนจากสาเหตุต่าง ๆ ที่เป็นกระทู้ที่ค้างตอบ ไม่ได้รับการแก้ไข

จากการรวบรวมกระทู้ และญัตติ ของ สส. และ สว. ล่าสุด ย้อนหลังจากปัจจุบัน(๒ กันยายน ๒๕๕๓)ไปจนถึงประมาณ เดือน ตุลาคม ๒๕๕๒ พบว่า มี กระทู้ และ ญัตติที่น่าสนใจ โดยเฉพาะ ปัญหาความเดือดร้อนในปัจจุบันมากมาย