๘. เอกสิทธิ์และความคุ้มกันของสมาชิกรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ

กล่าวนำ

ความจริงเรื่องเอกสิทธิ์และคุ้มกันเกิดขึ้นในประเทศอังกฤษ ในศตวรรษที่ ๑๔ และ๑๕ จากแนวคิดนี้ เพื่อต้องการให้สมาชิกสามัญ ซึ่งเป็นตัวแทนของประชาชนปฏิบัติหน้าที่ของตนในสภาผู้แทนราษฎรโดยไม่หวั่นเกรงหรือเกรงกลัวว่าจะถูกผู้ใดนำไปเป็นเหตุฟ้องร้อง กล่าวโทษ ซึ่งในยุคนั้นมีสมาชิกสภาสามัญจำนวนมากถูกจับกุมถูกฟ้องร้องโดยพระมหากษัตริย์เพราะเหตุจากการปฏิบัติหน้าที่ในสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา ตัวอย่างคดีฮักซี่ส์ (Haxey) ในสมัยพระเจ้าริชาร์ดที่ ๒ ข้อเท็จจริงมีอยู่ว่านายฮักซี่ส์ สมาชิกสภาคนหนึ่งได้เสนอกฎหมายเกี่ยวกับการปรับลดค่าใช้จ่ายในสำนักของพระเจ้าริชาร์ด ที่ ๒ ซึ่งในเวลาต่อมานายฮักซี่ส์ ได้ถวายฎีกาต่อพระเจ้าเฮนรี่ ที่ ๔ ว่าตนเองได้รับเอกสิทธิ์

ในประเทศอังกฤษ หลักเรื่องเอกสิทธิ์ได้รับการคุ้มครองเป็นลายลักอักษรใน ปี ค.ศ.๑๖๘๙ มาตรา ๙ ของ Bill of Rights มีข้อความว่า การใช้เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น หรืออภิปรายหรือดำเนินการในรัฐสภา ไม่ควรเป็นเหตุให้ต้องถูกกล่าวหาโทษ หรือถูกต้องเป็นประเด็นสอบถาม ในศาล หรือ ณ สถานที่ใด ๆ นอกรัฐสภา

รัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกา ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร ฉบับแรกของโลกยุคใหม่ ก็มีบทบัญญัติว่าด้วยเอกสิทธิ์ ในหมวด ๑ มาตรา ๖ วรรคหนึ่ง มีข้อความว่า สมาชิกวุฒิสภาและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร มีเอกสิทธิ์ที่จะไม่ถูกไต่สอบสวนในเรื่องที่สมาชิกอภิปราย หรือแสดงความคิดเห็นในสภา

รัฐธรรมนูญของฝรั่งเศส ฉบับปี ๑๙๕๘ มีบทบัญญัติว่าด้วยเอกสิทธิ์ ในมามาตรา ๒๖ มีข้อความว่า สมาชิกรัฐสภาไม่อาจถูกฟ้องร้อง ติดตาม จับกุม คุมขังหรือพิจารณาพิพากษา คดีอันเนื่องมาจากการแสดงความผิดเห็น หรือการออกเสียงลงคะแนนในการปฏิบัติหน้าที่ของตน

รัฐธรรมนูญไทย

มีหลักการดังกล่าวมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๔๗๕ โดยมีบทบัญญัติเรื่องนี้ในมาตรา ๒๔ บัญญัติว่า สมาชิกไม่ต้องรับผิดในถ้อยคำใด ๆ ที่ได้กล่าวหรือแสดงเป็นความเห็น หรือในการออกเสียงลงคะแนนในที่ประชุม ผู้หนึ่งผู้ใดจะว่ากล่าวฟ้องร้อง เพราะเหตุนั้นหาได้ไม่

สำหรับรัฐธรรมนูญ ฉบับปี ๒๕๕๐ มีหลักการเช่นเดียวกันรัฐธรรมนูญ ฉบับปี ๒๕๔๐ โดยรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๕๐ มีบทบัญญัติว่าด้วยเอกสิทธิ์ใน มาตรา ๑๓๐ วรรคหนึ่ง และวรรคสอง ซึ่งแยกเอกสิทธิ์ออกเป็น ๒ ลักษณะ คือเอกสิทธิ์ยังไม่มีการถ่ายทอดวิทยุกระจายเสียง หรือวิทยุโทรทัศน์ และเอกสิทธิที่มีการถ่ายทอดทางวิทยุกระจายเสียง หรือวิทยุโทรทัศน์

ประเด็นพิจารณา

๑. เอกสิทธิในกรณีที่ไม่มีการถ่ายทอดทางวิทยุกระจายเสียงหรือวิทยุโทรทัศน์ รัฐธรรมนูญ ฉบับปี ๒๕๕๐ มาตรา ๑๓๐ วรรคหนึ่ง บัญญัติไว้ว่า ในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎร ที่ประชุมวุฒสภา หรือที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา สมาชิกจะกล่าวถ้อยคำใดในทางแถลงข้อเท็จจริง แสดงความผิดเห็น หรือออกเสียงลงคะแนน ย่อมเป็นเอกสิทธิ์โดยเด็ดขาด ผู้ใดจะนำไปเป็นเหตุฟ้องร้องว่ากล่าวหาสมาชิดคนใดมิได้ และมีหลักเกณฑ์ดังนี้ คือ

ก. บุคคลที่ได้รับเอกสิทธิ์ โดยหลักคือ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และสมาชิกวุฒิสภา นอกจากนี้ยังมีบุคคลอีกบางกลุ่มที่ได้รับเอกสิทธิ์ด้วย

ข. การกระทำที่ให้ได้รับเอกสิทธิ์ ได้แก่การกล่าวถ้อยคำในทางแถลงข้อเท็จจริง การแสดงความคิดเห็น และการออกเสียงลงคะแนน

การกล่าวถ้อยคำในที่ประชุมสภาที่จะได้รับเอกสิทธิ์ ต้องเป็นการกล่าวโดยถูกต้องตามข้อบังคับการประชุม และได้รับอนุญาตจากประธานสภาด้วย หากกล่าวผิดข้อบังคับการประชุม หรือโดยประธานสภาไม่อนุญาต เช่น สั่งให้หยุดพูดแล้ว แต่สมาชิกผู้นั้นไม่ยอมหยุดพูด เขาย่อมไม่ได้รับเอกสิทธิ์

๒. ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.๒๕๕๑

ในส่วนที่เกี่ยวกับวิธีการและการอภิปราย ในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร หรือวุฒิสภา เช่น

ข้อ ๒๒ “ผู้ใดประสงค์จะกล่าวถ้อยคำต่อที่ประชุม ให้ยกมือขึ้นพ้นศีรษะเมื่อประธานอนุญาตแล้ว จึงยืนขึ้นกล่าวได้ และต้องเป็นการกล่าวกับประธานเท่านั้น” จะไปบอกต่อผู้ถูกอภิปราย หรือถูกพาดพิงไม่ได้ และหากประธานไม่อนุญาตผู้กล่าวในสภาจะลุกขึ้นพูดไม่ได้ แต่ว่าปัจจุบันที่เห็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือวุฒิสภาเวลาที่กล่าวหาพาดพิงถึงสมาชิกผู้อื่น ก็จะมีผู้ยกมือประท้วง และประธานก็จะบอกให้ถอนคำพูดบ้าง หรือถ้าไม่ยอมถอนคำพูดประธานก็จะเชิญออกไปจากห้องประชุมสภา แต่สมาชิกผู้นั้นก็ยังได้รับเอกสิทธิ์คุ้มครองอยู่ ความจริงแล้วหากประธานที่ทำหน้าที่เชิญออกนอกห้องประชุมไป ผู้นั้นไม่ควรได้รับเอกสิทธิ์ เหตุผลเพราะว่าความประพฤติไม่ดี ผิดจรรยาบรรณสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

ข้อ ๓๒ “ในกรณีที่สมาชิกกล่าวถ้อยคำในที่ประชุมที่มีการถ่ายทอดทางวิทยุกระจายเสียงหรือวิทยุโทรทัศน์ อันอาจเป็นเหตุให้บุคคลอื่นซึ่งไม่ใช่รัฐมนตรีหรือสมาชิกได้รับความเสียหายบุคคลนั้นมีสิทธิร้องขอต่อประธานสภาภายในกำหนดเวลาสามเดือนนับแต่วันที่มีการประชุมครั้งนั้น เพื่อให้มีการโฆษณาคำชี้แจง

การยื่นคำร้องต้องทำเป็นหนังสือพร้อมคำชี้แจงประกอบข้อเท็จจริงอย่างชัดเจนและอยู่ในประเด็นที่ผู้ร้องอ้างว่าก่อให้เกิดความเสียหายเท่านั้น”

ข้อ ๖๑ การอภิปรายต้องอยู่ในประเด็น หรือเกี่ยวกับประเด็นที่กำลังปรึกษากันอยู่ ต้องไม่ฟุ่มเฟือย หรือซ้ำกับผู้อื่นและห้ามไม่ให้นำเอกสารใด ๆ มาอ่านให้ที่ประชุมฟังโดยไม่จำเป็น และห้ามไม่ให้นำวัตถุใด ๆ เข้ามาแสดงในที่ประชุม เว้นแต่ประธานจะอนุญาต ซึ่งหากผู้อภิปรายไม่เกี่ยวกับประเด็น พูดซ้ำซาก ไปกระทบสิทธิ์ของบุคคลอื่น หรือนำเอเอกสารมาอ่าน หรือเอกสารที่ไม่เกี่ยวข้องกับประเด็น มาอภิปรายโดยที่ประธานไม่ได้อนุญาตแล้ว สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ผู้อภิปรายนั้น จะไมได้รับเอกสิทธิ์ คุ้มกันเลย

ห้ามผู้อภิปรายแสดงกิริยาแสดงกิริยา หรือใช้วาจาไม่สุภาพ ใส่ร้าย หรือเสียดสีบุคคลใด และห้ามกล่าวถึงพระมหากษัตริย์ หรือออำชื่อสมาชิกหรือบุคคลใดโดยไม่จำเป็น

ข้อ ๖๒ ถ้าประธานเห็นว่าผู้ใดใช้เวลาในการอภิปรายมากพอสมควรแล้ว ประธาน จะสั่งให้ผู้นั้นหยุดอภิปรายถ้าผู้อภิปรายไม่หยุดหรือถูกเพื่อนสมาชิกที่อยู่ทีในที่ประชุมประท้วงแล้ว ประธานก็จะเชิญผู้นั้นออกจากห้องประชุมไป โดยไม่มีการได้รับเอกสิทธิ์ในกรณีที่ไม่หยุดอภิปราย ซึ่งเป็นคนละเรื่องกับการได้รับเอกสิทธิ์ ในการจับกุม คุมขัง

ข้อ ๖๓ ถ้าสมาชิกผู้ใดต้องการที่จะประท้วงว่ามีการฝ่าฝืนข้อบังคับ ให้ยืนขั้นและยกมือขึ้นพ้นศีรษะ โดยประธานต้องให้โอกาสนั้นชี้แจง แล้วให้ประธานวินิจฉัยว่าได้มีการฝ่าฝืนตามที่มีผู้ประท้วง หรือไม่ ซึ่งคำวินิจฉัยของประธานถือเป็นเด็ดขาด หากการประท้วงเป็นผลก็จะทำให้ผู้อภิปรายหยุดการอภิปราย ถ้าการประท้วงไม่เป็นผล ผู้นั้นก็จะได้อภิปรายต่อไป

ให้นำความในวรรคหนึ่ง มาใช้บังคับโดยอนุโลมแก่ผู้ถูกอภิปรายพาดพิงถึงเรื่องส่วนตัว หรือเรื่องอื่นใดอันเป็นที่เสียหายแก่ผู้นั้น

ข้อ ๖๔ เมื่อผู้ประท้วงตามข้อ ๖๓ ผู้อภิปรายอาจถอนคำพูดของตน หรือตามคำวินิจฉัยของประธานได้

ถ้าผู้อภิปรายออกไปห้องประชุมสภาโดยไม่ถอนคำพูดของตนตามคำวินิจฉัยของประธาน ให้ประธานบันทึกการไม่ปฏิบัติตามคำวินิจฉัยไว้ในรายงานการประชุม

๓. สถานที่ที่จะได้รับเอกสิทธิ์ ได้แก่ ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรที่ประชุมวุฒิสภา และที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา

เอกสิทธิ์จะให้ความคุ้มครองเฉพาะการกล่าวถ้อยคำ ในที่ประชุม เท่านั้น หากเป็นการกล่าวในที่ที่ ไม่ใช่ห้องประชุม แม้จะอยู่ในบริเวณรัฐสภา เช่น อยู่ในห้องแถลงข่าวห้องโถง หรือ ห้องอาหาร หรือบริเวณจอดรถของรัฐสภา ฯ กรณีอย่างนี้จะไม่ได้รับเอกสิทธิ์คุ้มกัน

นอกจากนี้แม้เป็นการกล่าวในห้องประชุม หากไม่ได้กล่าว ในขณะที่มีการประชุมสภา ฯ ตัวอย่างเช่น กล่าวก่อน หรือหลังการประชุม หรือขณะพักการประชุม หรือซุบซิบกันเองในหมู่สมาชิกด้วยกัน กรณีนี้จะไม่ได้รับเอกสิทธิ์

๔. ผลของเอกสิทธิ์ เป็นเอกสิทธิ์เด็ดขาด (absolute) ผู้ใดจะนำไปเป็นฟ้องร้อง ว่ากล่าวสมาชิกผู้นั้น ในทางใดมิได้ ซึ่งหมายถึงในทางอาญา เช่น ในประมวลกฎหมายอาญา มาตรา๑๓๖ , ๓๒๖ , ๓๒๗ , ๓๒๙ และในทางแพ่ง เช่น ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา ๒๔๐ , ๔๒๑ และ มาตรา ๔๒๓ ดังนั้นการคุ้มสมาชิกในสภาย่อมเป็นเอกสิทธิ์ โดยเด็ดขาดในการกล่าวถ้อยคำแถลงข้อเท็จจริง แสดงความคิดเห็น และออกเสียงลงคะแนน ได้อย่างอิสระผู้ใดจะนำไปฟ้องร้องมิได้ ซึ่งการคุ้มครองนี้ จะคุ้มครองสมาชิกจากรัฐสภาจากการดำเนินคดีทุกกรณี ทั้งทางแพ่ง และทางอาญา

๕. การคุ้มครองนี้ จำกัดเฉพาะ การกล่าวถ้อยคำ การแถลงข้อเท็จจริง การแสดงความคิดเห็นและการออกเสียงลงคะแนน ซึ่งเป็นการปฏิบัติหน้าที่ในที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรที่ประชุม วุฒิสภา และที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา เท่านั้น มีรวมถึงการที่สมาชิกกระทำความผิดในกรณีอื่น เช่น ทำร้ายร่างกายผู้อื่น

ในกรณีมีการถ่ายทอดทางวิทยุกระจายเสียง หรือวิทยุโทรทัศน์ แล้วถ้อยคำที่กล่าวในที่ประชุมไปปรากฏนอกบริเวณสภา และการกล่าวถ้อยคำนั้นมีลักษะนั้นเป็นความผิดทางอาญา

ส่วนเอกสิทธิ์ในกรณีที่มีการถ่ายทอดทางวิทยุกระจายเสียง หรือวิทยุโทรทัศน์ ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๓๐ วรรคสอง บัญญัติว่า เอกสิทธิ์ไม่คุ้มครองสมาชิกผู้กล่าวถ้อยคำในการประชุมที่มีการถ่ายทอดทางวิทยุกระจายเสียงหรือวิทยุโทรทัศน์ หากถ้อยคำที่กล่าวในที่ประชุมไป ปรากฏนอกบริเวณสภา และการกล่าวถ้อยคำนั้นมีลักษณะเป็นความผิดทางอาญา หรือละเมิดสิทธิ์ในทางแพ่ง ต่อบุคคลอื่น ซึ่งมิใช่รัฐมนตรีหรือสมาชิกแห่งสภานั้น

เอกสิทธิ์ในกรณีที่มีการถ่ายทอดแตกต่างจากเอกสิทธิ์ ในกรณีที่ไม่มีการถ่ายทอด หมายความว่า หากผู้ได้รับความเสียหายเป็นบุคคลอื่นที่ไม่ใช่รัฐมนตรี หรือสมาชิกแห่งสภานั้น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภาผู้กล่าวถ้อยคำที่ก่อให้เกิดความเสียหายจะไม่ได้รับเอกสิทธิ์ แต่หากว่าผู้ได้รับความเสียหายเป็นรัฐมนตรี และสมาชิกสภาแห่งนั้น ผู้กล่าวถ้อยคำย่อมได้รับเอกสิทธิ์

ตัวอย่าง เช่น ในการประชุมสภาผู้แทนราษฎร เพื่อพิจาณาญัตติเกี่ยวกับความไม่ชอบมาพากลในการประมูลงานก่อสร้างของกระทรวงหนึ่ง ซึ่งไม่มีการถ่ายทอดทั้งทางวิทยุกระจาย เสียงและวิทยุโทรทัศน์ นายแดง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคฝ่ายค้านกล่าวในที่ประชุม โดยไม่ได้อนุญาตจากประธานสภาผู้แทนราษฎรว่า ตนมีหลักฐานว่า นายดำ รัฐมนตรีรับเงินจาก บริษัทที่ชนะการประมูลงานก่อสร้างในกระทรวงแห่งนั้น โดยนายดำ ให้นางเขียว ภริยานายดำ เดินทางไปรับเงินด้วยตนเองที่ฮ่องกง ต่อมานายดำและนางเขียวเป็นโจทก์ฟ้องนายแดง เป็นคดีอาญา ข้อหา หมิ่นประมาท และฟ้องนายแดงเป็นคดีแพ่ง เรียกค่าเสียหาย เพาะเหตุทำให้เกิดความเสียหายแก่ชื่อเสียงของตน

กรณีนี้จะเห็นได้ว่า ไม่มีการถ่อยทอดสดทางวิทยุกระจายเสียงและวิทยุโทรทัศน์ เมื่อนายแดง กล่าวถ้อยคำในทางแถลงข้อเท็จจริงดังกล่าว โดยได้รับอนุญาตจากประธานสภาผู้แทนราษฎร และเป็นเรื่องในวาระที่กำลังประชุมกัน จึงเป็นการกล่าวโดยถูกต้อง ต้องตามข้อบังคับ นายแดง ย่อมได้รับเอกสิทธิ์เด็ดขาด ทั้งนายดำ และนางเขียวจะฟ้องนายแดง เป็น คดีอาญาเป็นคดีอาญาข้อหาหมิ่นประมาทไม่ได้ หรือจะฟ้องนายแดงเป็นคดีแพ่งเรียกค่าเสียหายเพราะเหตุทำให้เกิดความเสียหายแก่ชื่อเสียงของตนไม่ได้

คดีที่มีการอ้างเอกสิทธิ์และความคุ้มกันของสมาชิกรัฐสภา ความคุ้มกันของสมาชิกรัฐสภา ( immunity ) หมายถึง ความคุ้มกันที่รัฐธรรมนูญให้แก่สมาชิกรัฐสภาที่จะไปประชุมรัฐสภาตามหน้าที่โดยไม่ถูกจับ คุมขัง หรือดำเนินคดีใด ๆ ในลักษณะที่จะขัดขวางต่อการมาประชุมเมื่อพ้นเวลาที่จะต้องไปประชุมแล้ว ความคุ้มกันจะหมดไป

รัฐธรรมนูญ ฉบับปัจจุบันคือ ฉบับ ๒๕๕๐ มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการคุ้มครองของสมาชิกรัฐสภา มาตรา ๑๓๑ แยกพิจารณาได้ดังนี้ คือ

๑. ความคุ้มกันที่จะไม่ถูกจับกุม คุมขัง หรือหมายเรียกตัวไปสอบสวนในฐานะที่เป็นผู้ต้องหาในคดีอาญาระหว่างสมัยประชุม รัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๓๑ วรรคหนึ่ง และวรรคสอง บัญญัติว่า ในระหว่างสมัยประชุมห้ามมิให้จับกุม คุมขัง หรือหมายเรียกตัวสมาชิกสภาผู้แทน หรือสมาชิกวุฒิสภาไปทำการสอบสวน ในฐานะที่สมาชิกผู้นั้นเป็นผู้ต้องหาในคดีอาญา เว้นแต่ในกรณีที่ได้รับอนุญาตจากสภาที่ผู้นั้นเป็นสมาชิก หรือจับในขณะกระทำผิด

๒. ในกรณีที่มีการจับกุมตัวสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือสมาชิกวุฒิสภา ในขณะกระทำความผิด ให้รายงานไปยังประธานแห่งสภาที่ผู้นั้นเป็นสมาชิกโดยพลัน ประธานแห่งสภาที่ผู้นั้นเป็นสมาชิกอาจสั่งให้ปล่อยผู้ถูกจับได้

สาระสำคัญใน มาตรา ๑๓๑

๑. ลักษณะของการคุ้มกัน คือห้ามจับกุม คุมขัง หรือหมายเรียกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือวุฒิสภาไปทำการสอบสวน ในฐานะที่สมาชิกผู้นั้นเป็นผู้ต้องหาในคดีอาญา

๒. บุคคลที่ได้รับการคุ้มครอง คือ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา ไม่ขยายไปถึงบุคคลภายนอก จึงแตกต่างไปจากเอกสิทธิ์ที่ขยายความคุ้มครองไปยังบุคคลอื่น คือรัฐมนตรี หรือกรรมาธิการ รวมทั้งผู้พิมพ์ ผู้โฆษณารายงานการประชุม ตลอดจนผู้ถ่ายทอดการประชุมด้วย ช่วงที่ได้รับการคุ้มครอง คือระหว่างสมัยการประชุมเท่านั้น

ในกรณีที่มีการฟ้องสมาชิกรัฐสภาในคดีอาญาไม่ว่าจะฟ้องใน หรือนอกสมัยการประชุม ศาลจะพิจารณาคดีระหว่างสมัยประชุมมิได้ ( ฟ้องร้องได้ แต่จะพิจารณาคดีไม่ได้ )

การคุ้มกันจะคุ้มครองเฉพาะคดีอาญาเท่านั้นไม่ว่าจะเกี่ยวข้องกับการ ปฏิบัติหน้าที่สมาชิกรัฐสภาหรือไม่ แต่จะไม่ให้คุ้มครองในคดีแพ่ง

การคุ้มครองดังกล่าวเป็นการคุ้มครองชั่วคราวในระหว่างสมัยประชุมเท่านั้น เมื่อพ้นสมัยการประชุมการคุ้มครองจะหมดไปด้วย ต่างจากเอกสิทธิ์ ซึ่งคุ้มครองถาวร และเด็ดขาด เช่น สมาชิกสภาผู้ราษฎรพรรคเพื่อไทย ที่ถูกกล่าวว่าเป็นผู้ก่อการร้าย ๒ คน แต่ก็ไม่ถูกควบคุม เพราะว่ารับเอกสิทธิ์คุ้มครอง เหตุผลเพราะเป็น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร

๙. การประท้วงการประชุม

จากการสุ่มตรวจรายงานการประชุมของรัฐสภา(ประชุมร่วม) พบข้อมูลเกี่ยวกับการประท้วงการประชุมอยู่เสมอ เนื่องจากสมาชิกหรือประธานสภาฯกระทำผิดข้อบังคับฯ หรือดำเนินการบกพร่อง ไม่ถูกต้อง ฯลฯ เป็นต้น

ในการประชุมของรัฐสภา ครั้งที่ ๙ (สมัยสามัญทั่วไป) วันพฤหัสบดีที่ ๑๔ พฤษภาคม ๒๕๕๒ ณ ตึกรัฐสภา พบตัวอย่างข้อมูลการประท้วงจากรายงานการประชุม น.๖ – น.๔๘ (จากทั้งหมด ๒๕๔ หน้า) ดังนี้

๑. นายประสิทธิ์ ชัยวิรัตนะ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ชัยภูมิ) :ท่านประธานครับ ผมขอประท้วงท่านประธาน มีการอภิปรายเสียดสี ใส่ร้าย น.๖

๒. นายขยัน วิพรหมชัย สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ลำพูน) : ท่านประธานครับ

ขออนุญาตประท้วงครับ ท่านผู้กำลังอภิปรายครับ พูดเสียดสีไม่สุภาพ น.๑๘

๓. นายวรงค์ เดชกิจวิกรม สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (พิษณุโลก) ให้ประธานช่วยควบคุมกำหนดระยะเวลาที่ตกลงกันไว้ น.๒๙

๔. นายสถาพร มณีรัตน์ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ลำพูน) ประท้วง ตามข้อบังคับการประชุม ข้อ ๑๙ กำหนดไว้ว่า เมื่อพ้นกำหนดการประชุม ๓๐ นาที จำนวนสมาชิกยังไม่ครบองค์ประชุม ประธานจะสั่งให้เลื่อนการประชุมไปก็ได้ สงสัยว่าองค์ประชุมครบหรือยัง ให้ท่านประธานวินิจฉัย น.๓๐

๕. นายสุนัย จุลพงศธร สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (แบบสัดส่วน) ประท้วง การเสนอที่ท่านประธานให้มีการพิจารณารวมกัน ๔ ญัตติ โดยให้รัฐมนตรีทำการแถลงเลย ๔ ท่าน ทั้ง ๔ ญัตติญัตติไม่ชอบด้วยข้อบังคับ ข้อ ๔๗ เพราะเป็นการเสนอญัตติซ้อนญัตติ โดยให้รัฐมนตรีทำการแถลง ตาม รธน.๕๐ มาตรา ๑๗๗ น.๓๕

๖. นายวรงค์ เดชกิจวิกรม สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (พิษณุโลก) ประธานทำถูกตามข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๕๑ ข้อ ๔๗ (๔) เราไม่ได้ใช้ข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. ๒๕๕๑ ข้อ ๔๗ (๒) เนื่องจากว่าข้อ ๔๗ (๒) นั้นจะต้องเป็นเรื่องทำนองเดียวกัน เนื่องจากว่าขณะนี้เรากำลังพิจารณาอยู่ในกรอบ มาตรา ๑๙๐ ซึ่งกรอบมาตรา ๑๙๐ ของรัฐธรรมนูญเป็นกรอบใหญ่แล้วก็มีประเด็นอยู่หลายประเด็นที่เกิดขึ้นที่เกี่ยวข้อง ดังนั้นข้อ ๔๗ (๔) ก็เปิดให้พวกเราได้มาพิจารณารวม น.๓๗

๗. นายภูมิพัฒน์ พชรทรัพย์ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (แบบสัดส่วน) : ไม่ครับ เมื่อท่านประธานได้วินิจฉัยแล้วก็ถือว่าเป็นที่สิ้นสุดนะครับ น.๔๕

๘. นายสมคิด บาลไธสง สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (หนองคาย) : ผมอยากจะขอเดินตรวจว่ากดให้กันไหมนะครับ ได้ไหม น.๔๘

๑๐. การพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณ พ.ศ.๒๕๕๔

ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณ พ.ศ.๒๕๕๔ สภาผู้แทนราษฎรได้ลงมติรับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติ (ครม.เป็นผู้เสนอ) เมื่อ ๒๖ - ๒๗ พฤษภาคม ๒๕๕๓ และตั้งกรรมาธิการวิสามัญเพื่อพิจารณา จำนวน ๖๓ คน

จากการประชุมสภาผู้แทนราษฎร เมื่อ ๒๕ สิงหาคม ๒๕๕๓ เพื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี พ.ศ.๒๕๕๔ ได้ผ่านการพิจารณาทั้งสามวาระแล้ว ด้วยคะแนน ๒๕๓ ต่อ ๑๗๘ งดออกเสียง ๑๔ ขณะนี้กำลังอยู่ในขั้นการพิจารณาของวุฒิสภา ตาม รธน.๕๐ ม.๑๖๘ ซึ่งได้นัดประชุมในวันที่ ๖ กันยายน ๒๕๕๓ นี้

มีข้อสังเกตเกี่ยวกับการตั้งงบประมาณโดยรวมเห็นว่ายังไม่สอดคล้องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม ฉบับที่ ๑๐ (พ.ศ.๒๕๕๐-๒๕๕๔) เพราะยังไม่สามารถแก้ไขปัญหาความเดือดร้อนของประชาชนได้อย่างตรงจุด กอปรกับมีความเป็นไปได้ที่จะมีการกำหนดนโยบาย โครงการที่ส่อเค้าเกิดปัญหาการทุจริต (นักวิชาการเคยประมาณว่าการทุจริตโครงการในรอบ ๑๐ ปีที่ผ่านมาของงบลงทุนของรัฐบาลมีประมาณ ๓๐% คิดเป็นเงินประมาณ ๙ แสนล้านบาท) และความไม่คุ้มค่าต่องบประมาณในอนาคต งบประมาณหน่วยความมั่นคงยังคงสูง เมื่อเปรียบเทียบกับงบประมาณด้านอื่น ๆ จำนวนงบประมาณมหาศาลที่ตั้งไว้ ๒.๐๗ ล้านล้านบาท(ค่าใช้จ่ายส่วนราชการ ๒,๐๓๙,๖๕๓,๙๓๗,๖๐๐ บาท และ เพื่อชดใช้เงินคงคลัง ๓๐,๓๔๖,๐๖๒,๔๐๐ บาท) ถือว่ามากที่สุดเป็นประวัติการณ์ เป็นการตั้งงบแบบขาดดุล ๔.๒ แสนล้านบาท ในขณะเดียวกันมีหนี้สาธารณะอยู่รวม ๔.๕ ล้านล้านบาท ฉะนั้น การพิจารณางบประมาณจึงจำเป็นต้องพิจารณาด้วยความรอบคอบ คำนึงถึงความจำเป็นเร่งด่วน ความคุ้มค่าของงบประมาณ ซึ่งสวนทางกับนโยบาย “ประชานิยม” ที่ลดแลกแจกแถมเอาใจประชาชน ซึ่งไม่ตรงปัญหาที่แท้จริง สวนทางกับการแก้ไขปัญหาแบบยั่งยืน

ดังนั้น หากรัฐบาลไม่สามารถบริหารประเทศโดยพยายามมุ่งเน้น “ความมีวินัยทางการคลัง” และ ความจริงใจต่อการแก้ไขปัญหาให้กับประชาชนอย่างแท้จริง ปราศจากการแอบแฝง นัยทางการเมือง ก็จะส่งผลให้ประเทศชาติต้องผูกติดกับปัญหาหนี้สาธารณะต่อไป

ในการพิจารณากฎหมายของสภานิติบัญญัติที่ผ่านมา ประเทศไทยต้องประสบกับปัญหาทางการเมืองและสังคมที่เรื้อรังมาโดยตลอด จนส่งผลต่อเสถียรภาพทางการเมืองและความไม่ชอบธรรมในสังคมไทย อย่างน้อยก็มีผลจากภารกิจของฝ่ายนิติบัญญัติ คือการพัฒนากฎหมายที่เสนอผ่านการพิจารณา กฎหมายบางฉบับต้องค้างการพิจารณา ล่าช้า หรือตกไป มีหลายฉบับที่ผ่านการพิจารณาจนประกาศใช้บังคับเป็นประโยชน์ต่อประเทศชาติ

ปัญหาด้านการเมืองและสังคม อันมีสาเหตุมาจากความขัดแย้งต่าง ๆ ในสังคม รวมทั้งความเหลื่อมล้ำของสังคม อาทิ การขัดแย้งด้านแนวคิดของกลุ่มเสื้อแดง เสื้อเหลือง การชุมนุมต่อต้านทักษิณ การชุมนุมต่อต้านรัฐบาล การปฏิวัติรัฐประหารปี ๒๕๔๙ ที่ผ่านมา การยุบพรรคการเมืองต่าง ๆ การดำเนินคดีแก่นักการเมือง การสลายการชุมนุมสี่แยกราชประสงค์เมื่อเมษายน ๒๕๕๓ ฯลฯ เป็นต้น ล้วนส่งผลกระทบต่อความมีเสถียรภาพของการทำหน้าที่สภานิติบัญญัติ จึงจำเป็นต้องมีการปรองดองกัน เพื่อแสวงหาจุดร่วมในการพัฒนาบ้านเมืองไปสู่ความสงบสุขต่อไป

๑๑. การควบคุมจริยธรรมสมาชิกรัฐสภา

ตามรธน.ม.๒๗๙ บัญญัติว่า

“มาตรฐานทางจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ข้าราชการ หรือ

เจ้าหน้าที่ของรัฐแต่ละประเภท ให้เป็นไปตามประมวลจริยธรรมที่กำหนดขึ้น

มาตรฐานทางจริยธรรมตามวรรคหนึ่ง จะต้องมีกลไกและระบบในการดำเนินงานเพื่อให้การบังคับใช้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ รวมทั้งกำหนดขั้นตอนการลงโทษตามความร้ายแรงแห่งการกระทำ…”

บทบัญญัติดังกล่าวบังคับให้ทุกหน่วยงาน ทุกองค์กรราชการ ต้องจัดทำประมวลจริยธรรมตามรัฐธรรมนูญ โดยมีผู้ตรวจการแผ่นดินเป็นผู้คอยติดตามตรวจสอบ

สส. มี ข้อบังคับว่าด้วยประมวลจริยธรรมของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและกรรมาธิการ พ.ศ.๒๕๔๒ ลงวันที่ ๖ สิงหาคม ๒๕๔๒ ลงนามโดยนายวันมูหะมัดนอร์ มะทา ประธานสภาฯ

สว. มี ข้อบังคับว่าด้วยประมวลจริยธรรมของสมาชิกวุฒิสภาและกรรมาธิการ พ.ศ.๒๕๕๓ ลงวันที่ ๙ เมษายน ๒๕๕๓ ลงนามโดยนายประสพสุข บุญเดช ประธานวุฒิสภา

ปํญหาที่เกิดก็คือ สมาชิกสภาไม่รู้จักบทบาทของตนเอง เป็นเรื่องของสำนึกความรับผิดชอบ บทบัญญัติของประมวลจริยธรรมส่วนใหญ่จะเป็นเรื่องของความประพฤติหรือพฤติกรรมที่นำมาซึ่งผลประโยชน์ทับซ้อน หรือ “การขัดกันระหว่างผลประโยชน์ส่วนตัวกับผลประโยชน์ส่วนรวม” (Interest of Conflict)

สำหรับมาตรการในการลงโทษนั้น มีการระบุไว้ด้วยในประมวลจริยธรรม คือ

ตามข้อบังคับประมวลจริยธรรมของวุฒิสภา ข้อ ๓๘ “ในกรณีที่วุฒิสภาเห็นว่ามีหลักฐานและข้อเท็จจริงอันควรเชื่อได้ว่า สมาชิกหรือกรรมาธิการผู้ใดฝ่าฝืนข้อบังคับ ให้วุฒิสภามีมติว่ากล่าวตักเตือน หรือตำหนิ หรือประณามให้เป็นที่ประจักษ์...”

ข้อ ๔๐ “ในกรณีที่วุฒิสภามีมติ โดยมีหลักฐานและข้อเท็จจริงอันควรเชื่อได้ว่า สมาชิกผู้ใดกระทำการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมอย่างร้ายแรง ตามมาตรา ๒๗๐ ของรัฐธรรมนูญ ให้ประธานวุฒิสภาส่งเรื่องให้ผู้ตรวจการแผ่นดิน...”

ตามข้อบังคับประมวลจริยธรรมของ สส. ข้อ ๓๒ (ข้อสุดท้าย) “ในกรณีที่คณะกรรมการจริยธรรมสภาผู้แทนราษฎรมีคำวินิจฉัยว่า สมาชิกหรือกรรมาธิการผู้ใดฝ่าฝืนข้อบังคับว่าด้วยประมวลจริยธรรมข้อใด คระกรรมการมีอำนาจที่จะลงโทษสมาชิกหรือกรรมาธิการผู้นั้น โดยการตำหนิหรือประณามให้เป็นที่ประจักษ์และรายงานต่อสภาผู้แทนราษฎรเพื่อทราบ”

เห็นถึงความเหมือนกันของข้อบังคับประมวลจริยธรรมทั้งสองฉบับคือ มี “การตำหนิหรือประณามให้เป็นที่ประจักษ์” แต่สำหรับข้อบังคับของวุฒิสภา มีมาตรการส่งเรื่องให้ผู้ตรวจการแผ่นดินด้วย ทั้งนี้เนื่องจาก ข้อบังคับของวุฒิสภาเป็นฉบับใหม่ที่ออกตาม รธน. ๕๐

๑๒. หมวดว่าด้วย การรักษาระเบียบและความเรียบร้อย

ข้อบังคับการประชุมทั้งสามสภามีบทบัญญัติว่าด้วยการรักษาระเบียบและความเรียบร้อย ซึ่งหมายถึงการรักษาระเบียบการประชุม โดยเฉพาะกรณีให้บุคคลภายนอกเข้ามาฟังการประชุม ไม่ว่าการแต่งกาย เครื่องแบบ การรบกวนการประชุม เป็นต้น

โดยเฉพาะการควบคุมการประชุม มิให้เกิดความไม่สงบ ดังเช่นต่างประเทศเกิดอยู่เนือง ๆ เช่น รัฐสภาไต้หวัน รัฐสภาเกาหลีใต้ เป็นต้น แต่สำหรับประเทศไทยยังไม่ปรากฏจนถึงขั้น “สภาอลเวง” คือ การเกิดเหตุวุ่นวายขึ้นในสภา แต่มีปรากฏว่า ประธานสภาเชิญสมาชิกให้ออกนอกห้องประชุมเมื่อมีการดื้อดึง ไม่เชื่อฟัง ฝ่าฝืน

๑๓. หมวดว่าด้วยคณะกรรมาธิการสามัญประจำสภา

ทั้งสภาผู้แทนราษฎร และ วุฒิสภา ต่างก็มีคณะกรรมาธิการสามัญประจำสภา คือ สส.มี ๓๕ ชุด สว.มี ๒๒ ชุด ซึ่งถือว่ามีจำนวนมาก และ บางกรณีมีการซ้ำซ้อนกันในภารกิจ ต้องมีการประชุมร่วมในคณะกรรมาธิการที่ซ้ำซ้อนนั้น ๆ

มีปัญหาสถานะทางกฎหมายและสภาพบังคับของข้อบังคับฯ ทำให้อำนาจของกรรมาธิการที่จะสั่งข้าราชการ เพื่อการสอบสวน ขอข้อมูล รวมถึงการไต่สวนต่าง ๆ ว่า มักจะไม่ได้รับความร่วมมือจากหน่วยงานราชการ หรือองค์กรภายนอกเพราะ ไม่มีบทคุ้มครองและการลงโทษ เนื่องจากข้อบังคับการประชุมสภาเป็นเพียงระเบียบภายในของหน่วยงานรัฐสภา ยังไม่ถือเป็นกฎหมาย