กฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่สับสน

4 พฤษภาคม 2562

ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย [1] 

ประเด็นวิพากษ์ท้องถิ่นช่วงนี้ร้อนขึ้นเมื่อมีข่าว(ลือ)ว่าจะมี “การเลือกตั้งสนามเล็ก” หรือ “การเลือกตั้งท้องถิ่น” เพราะได้มีประกาศแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายจัดตั้งและการเลือกตั้งท้องถิ่นฉบับใหม่เมื่อกลางเดือนที่ผ่านมา แต่ทุกอย่างยังไม่มีอะไรแน่นอน ยังเป็นข้อกังขาที่คนท้องถิ่นไม่ค่อยเชื่อกันนัก ข่าวการเลือกตั้งท้องถิ่นว่าจะมีตั้งแต่ปี 2560 [2] จนแล้วจนรอดถึงปี 2562 [3] ก็ยังคงเป็นข่าวลือแบบเดียวกัน แต่ข่าวครั้งนี้ที่แน่นอนขึ้นก็คือ มีการตรากฎหมายเลือกตั้งท้องถิ่นใหม่ขึ้นเท่านั้นเอง การแก้ไขกฎหมายจัดตั้งท้องถิ่นทั้ง 5 ฉบับ [4] ก็เป็นการปริวรรตตามรัฐธรรมนูญ 2560 ไม่มีอะไรแปลกใหม่ แถมกฎหมายเลือกตั้งท้องถิ่นยังมีบทเฉพาะกาลที่บัญญัติเปิดช่องไว้ทำให้วันเลือกตั้งไม่แน่นอนชัดเจน บวกกับสถานการณ์บ้านเมืองเกี่ยวกับ “การเลือกตั้งสนามใหญ่” ที่ยุ่งเหยิงสับสน จึงเป็นสาเหตุประการสำคัญก็คือท้องถิ่นถูกหลอกให้หลงเชื่อ จนหลายคนหมดความศรัทธาเชื่อถือในข่าว

ประเด็นกฎหมายจัดตั้งท้องถิ่นฉบับใหม่

จากความเข้มงวดกวดขันของกฎหมาย อปท. ฉบับใหม่ มีผู้เสนอแนวคิดให้กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นตั้งส่วนราชการใหม่ชื่อ “กองตรวจสอบทวงรายงานและสำนักคลินิก อปท.” เพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบ ปรึกษา เร่งรัด การรายงานข้อมูลต่างๆ ขึ้นให้การปฏิบัติงานรวดเร็วทันใจและถูกต้อง เหมือนดังเช่นการตั้ง “กองการเลือกตั้งท้องถิ่น” ขึ้น ที่ยังไม่รวมภารกิจหน้าที่อีกมากมายของท้องถิ่นที่คนของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นไม่มีบุคลากร นอกจากนี้พบว่า บทบัญญัติในกฎหมายจัดตั้ง อปท.ที่แก้ไขใหม่ล้าหลังเปิดช่องให้ผู้กำกับดูแลใช้อำนาจวินิจฉัยสั่งการถึงที่สุดสั่งปลดผู้บริหารท้องถิ่นได้มากขึ้น [5]ที่เท่ากับว่าเป็นการตัดกระบวนการโต้แย้งอุทธรณ์ของฝ่ายปกครองไปในตัว ในขณะเดียวกันกลุ่มนิติกรท้องถิ่นก็จะร้องขอให้มีการตรวจสอบวินิจฉัยกฎหมาย อปท. ใหม่ว่าจะขัดต่อรัฐธรรมนูญโดยเฉพาะในประเด็นการใช้อำนาจจัดซื้อจัดจ้างของนายก อปท. [6] 

ข้ามชอร์ตไปประมวลกฎหมายท้องถิ่นฉบับหน้า

การรอประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น “ฉบับใหม่” ที่แน่นอนออกจะเป็นปัญหา มองได้สองมุมคือ (1) ประมวลกฎหมายฯต้องรอบคอบรัดกุมมากขึ้น (2) ในมุมกลับการตราประมวลกฎหมายฯหรือกฎหมายอื่นใดฉบับต่อไปจะมีขั้นตอนการประเมินตรวจสอบที่ยากขึ้น เพราะกระบวนการตรากฎหมายจะยากยาว เพราะ อปท. มีลักษณะพิเศษคือ มีกลุ่ม Stakeholders (ผู้มีส่วนได้เสีย) [7] ที่เยอะหลากหลายกลุ่มที่อาจทำให้การรับฟังความคิดเห็นยุ่งยากในขั้นตอน ครั้นจะใช้อำนาจตามกฎหมายยุทธศาสตร์ชาติ หรือ ให้ผู้มีอำนาจตีกรอบการตัดสินใจ หรือการสั่งการที่อาจง่ายลงก็ไม่ได้ เพราะจะไปขัดแย้งกับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาตรา 77 [8] และมาตรา 258 [9] ค. ด้านกฎหมาย ตามแผนการปฏิรูปประเทศด้านกฎหมาย หรือ ร่าง พรบ.หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. ... ที่ดำเนินการร่างและรอการประกาศใช้มาตั้งแต่ปี 2561 และคณะกรรมการกฤษฎีกากำลังจัดสัมมนา พรบ. หลักเกณฑ์ฯ ฉบับนี้อยู่ [10]   

ปัญหาการกระจายอำนาจของ อปท.

ที่ผ่านมานักวิชาการและคนท้องถิ่นส่วนใหญ่เห็นว่า “การกระจายอำนาจที่แท้จริง” (Decentralization) เป็นเพียงวาทกรรม (Discourse) [11] เท่านั้น ไม่ได้เป็นจริงเป็นจังแต่อย่างใด อาทิเช่น (1) การกระจายอำนาจการตัดสินใจให้แก่พนักงานท้องถิ่น หรือ การกระจายอำนาจการตัดสินใจให้ฝ่ายการเมือง (2) ตลอดจนถึงการกระจายอำนาจการมีส่วนร่วมให้แก่ชุมชน เช่น การประชาคมเมืองในโครงการพัฒนาเมืองมีจริงหรือไม่ ระบบประชาสังคม [12] (Civil Society) ใช้ได้จริงในพื้นที่ทุกแห่งของประเทศไทยหรือไม่ ซึ่งรวมถึงกระบวนการต่าง ๆ ตามศัพท์ใหม่ที่เรียกว่า “ประชารัฐ” [13] (Civil State) ด้วย (3) ระบบร่วมคิดร่วมสร้างร่วมทำ ร่วมพัฒนาร่วมใช้ร่วมรับผิดชอบร่วมติดตามประเมินผล ที่เป็นแก่นแท้ของบันไดทางเดินระบบประชาธิปไตยมีจริงหรือไม่ (4) การบริหารมีความเชื่อใจไว้วางใจกันได้เพียงใด ที่ผ่านมาฝ่ายผู้กำกับดูแลขยันออกกฎหมาย ระเบียบมากมายที่สวนทางกับการกระจายอำนาจที่มีบทบัญญัติบังคับบีบรัดเอาไว้ที่บางเรื่องอาจมากกว่าประเทศสังคมนิยมด้วยซ้ำ (5) เมื่อความรู้สึกหวงแหนในความเป็นเจ้าของท้องถิ่นและเจ้าของประเทศ (Sense of belonging) [14] ไม่มีหรือลดน้อยลง เพราะการบริหารของรัฐลงไปไม่ถึงมือชาวบ้าน หรือเข้าไปแล้ว ก็กลับไปสร้างฐานอำนาจให้คนอื่น ให้กลุ่มบุคคลอื่น ทั้งท้องที่และท้องถิ่นไม่มีการตัดสินใจร่วมจริง ๆ การประชาคมหลอก ๆ การล่าลายมือรายชื่อจึงมีอยู่ทั่วไป (6) แกนนำสายข้าราชการส่วนท้องถิ่นใน อปท.โอนอ่อนตามกระแสการต่อรอง ขาดทักษะประสบการณ์จุดยืนที่แท้จริง ส่วนหนึ่งต่างแสวงหาทางการเติบโต จนทำให้ อปท.หัวโตแต่แขนขาหางลีบ (7) ส่วนฝ่ายการเมืองนั้นก็สงวนหวงแหนอำนาจการบริหารงานบุคคลและบทบาทต่าง ๆ เอาไว้อย่างเหนียวแน่นมั่นคง ฯลฯ

ประเด็นการกำกับดูแล อปท.

ท่ามกลางกระแส “ยุทธศาสตร์ชาติ” ที่กำลังเดินหน้า แต่ในส่วนของท้องถิ่นยังไม่ขับเคลื่อนทั้งที่ท้องถิ่นคือองค์กรสำคัญในการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศตามยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี การไม่ปลดล็อกการกำกับดูแลออกจากกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) และ กระทรวงมหาดไทย (มท.) ทำให้สถานะของ อปท. ด้อยลงด้วยบทบาทที่มากขึ้นของ สถ. ในหลายๆ ด้านทั้งบทบาทการประชาสัมพันธ์สร้างผลงานก็เช่นกัน ที่ทำให้ อปท. มีความรู้สึกทัศนคติเชิงลบ การเข้ามากำกับดูแล อปท. ของราชการส่วนกลางเป็นแบบที่ขาดความมีส่วนร่วมในองค์กร (Organization Commitment) [15] เพื่อเอาผลงานไปขึ้นสู่ตำแหน่งที่สูงขึ้นในฝ่ายข้าราชการพลเรือน (รอง ผวจ. ผวจ. อธิบดี ฯลฯ) เป็นการแสวงประโยชน์ในความก้าวหน้าชีวิตราชการ (Career Path) [16] จาก อปท. โดยแท้ เพราะคน อปท. ไม่ได้ประโยชน์ในประเด็นนี้ ข้าราชการส่วนท้องถิ่นจะโอนไปข้าราชการพลเรือนกลับมีข้อจำกัดมากมาย เป็นการเอื้อประโยชน์แก่ข้าราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค เข้ามากำกับฯ อปท. เพื่อไปเติบโตในตำแหน่งอื่นที่สูงขึ้น ที่ไม่ใช่ตำแหน่งในท้องถิ่น อปท.จึงเสมือนสนาม (ทางผ่าน) ของข้าราชการที่อยากเติบโตก้าวหน้าเท่านั้น ดังนั้น จากข้อจำกัดดังกล่าวความคิดสร้างสรรค์ของคน อปท. ที่อยากปรับเปลี่ยนโครงสร้างให้ดีขึ้นจึงเกิดได้ยาก ยกเว้นในสถานการณ์พิเศษเช่น “วิกฤติการต้มยำกุ้ง” [17] ช่วงปี 2539 - 2543 ที่จะทำให้เกิด อปท.ใหม่ (อบต.) ทั่วไทยได้ “แต่ก็เป็นเพียงตำนานที่ได้เกิด” ไม่ใช่การปรับปรุงเปลี่ยนแปลงแบบยุบรวมควบรวมจากความเห็นชอบของประชาคมแต่อย่างใด เพราะสภาพแต่เดิมของ อปท. มีพื้นที่เป็นอย่างไร ก็เพียงเปลี่ยนใส่ชื่อว่าเป็น “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเติมเข้าไปเท่านั้น” เช่น จากสภาตำบล ก็เปลี่ยนชื่อเป็น “องค์การบริหารส่วนตำบล” จากสุขาภิบาลก็เป็น “เทศบาลตำบล”

ทัศนคติเชิงลบว่าท้องถิ่นเป็นขุมกำลังของมาเฟีย

ข้อกล่าวหาของหน่วยเหนือผู้มีอำนาจรวมฝ่ายความมั่นคงฯที่มีทัศนคติเชิงลบว่า อปท. เป็น “ขุมกำลังของมาเฟีย” แต่ข้อเท็จจริงในบริบทของท้องถิ่นต้องแยกแยะกัน เพราะมิใช่มีแต่ “มาเฟียอำนาจมืด” เท่านั้น แต่ยังมีมาเฟียอื่นอีก คือ “มาเฟียอภิสิทธิชน และมาเฟียระบบราชการ” ที่ต่างครองบ้านครองเมืองตัวจริงมานมนานคู่กับ “มาเฟียอำนาจมืด” เราต้องไม่ลืมว่าที่ผ่านมาในอดีตนั้นประเทศไทยต่างล้วนสร้างสรรค์มาด้วยน้ำมือของพวกเขาเหล่านี้ทั้งสิ้น มาเฟียราชการสังเกตง่ายจากการใช้ตราสัญลักษณ์เครื่องหมายของหน่วยงานราชการ ติดที่หน้ารถ หน้าบ้าน ติดเสื้อ หรืออื่นใดเชิงสัญลักษณ์ เพื่อแสดงอำนาจบารมีเป็นอภิสิทธิ์ชนในตัวก็จะไม่ถูกรื้อ ถูกตรวจค้น เป็นต้น การเปลี่ยนทัศนคติเชิงลบกลับไปเชิงบวกจึงจำเป็น เพื่อการใช้ประโยชน์จากคนสามพวกเหล่านั้นให้ได้ มิใช่การจ้องไปจับผิดอย่างเดียว ข่าวการช่วงชิงพื้นที่ในระบบราชการ ระบบการค้า หรือระบบอื่น ๆ ยังมีอยู่ตลอดมาและสัมพันธ์ใกล้ชิดกันเป็นระบบเชิงอุปถัมภ์ เพียงแต่ไม่มีใครสังเกตหยิบยกมาเขียนมาเล่าถ่ายทอดให้ฟังกัน การใช้ “กฎกติกาอย่างเป็นธรรม” (เทียบหลักนิติธรรม) ในการปฏิบัติงานราชการนั้นเป็นสิ่งจำเป็นยิ่ง จะเกิดประโยชน์สุขแก่ประชาชนในพื้นที่ แต่หากไม่มีความเป็นธรรม ความวุ่นวายไม่สงบก็จะบังเกิดขึ้น ระบบการย้ายข้ามห้วยข้าราชการอื่นมา อปท. เป็นตัวอย่างหนึ่งของความไม่สมเหตุสมผลในตัวที่ไม่ต้องอธิบาย เพราะมีความชัดเจนในตัวแล้ว

ปัญหาข้อโต้แย้งการยุบรวมควบรวม อปท.ขนาดเล็ก

ในประเด็นที่ถามถึงกันมาก ในเรื่อง “การควบรวม อปท.” [18](Mergers and Acquisition or Amalgamation) ประเด็นการควบรวม อปท. ติดปัญหาใน “สภาพความเป็นเมือง” และก็รู้ทั้งรู้ว่าราชการส่วนกลางและราชการส่วนภูมิภาคไม่สนับสนุนเห็นด้วยในการยุบรวมหรือควบรวม อปท. มาแต่ต้น ฉะนั้น ข้อเสนอการยุบรูปแบบ อบต. ก็จะไปติดฝ่ายปกครองไม่เห็นด้วยเพราะมีผลกระทบต่อจำนวนหมู่บ้าน ซึ่งส่วนใหญ่เป็น “สังคมชนบท” (Rural Area) ที่ห่างจาก “สภาพความเป็นเมือง” (Urban Area)

สืบเนื่องจากธนาคารโลก (World Bank, 2012) รายงานการกระจายอำนาจด้วยการควบรวม อปท. เพื่อลดความซ้ำซ้อนการทำงาน เพิ่มประสิทธิภาพการใช้งบ และแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำ [19] โดยได้จัดทำรายงานเกี่ยวกับเรื่องประสิทธิภาพขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (Local Unit) ไว้นานกว่า 10 ปีแล้วว่า ขนาดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เล็กๆ ทำให้มีปัญหาด้านการจัดบริการสาธารณะที่คุ้มค่าและมีประสิทธิภาพได้ และเสนอแนะให้มีการยุบรวม อปท.ขนาดเล็กที่อยู่ติดกันรวมเข้าด้วยกัน ผู้เขียนเห็นว่ามีความจำเป็น ยกตัวอย่างเช่น บางตำบล เป็นตำบลใหญ่ มีประชากรหนาแน่น 2-3 หมื่นคน หากมี อปท. 2-3 แห่งก็พอจะรับได้ แต่บางตำบลเป็นตำบลเล็กประชากรไม่ถึงหมื่นคน หรือมีน้อยกว่าห้าพันคน ก็ยังแยกเป็น อปท. ที่มีขนาดเล็กในตำบลอีกมากกว่า 1 แห่ง แน่นอนว่าหากมีกระบวนการสอบถามหรือประชาพิจารณ์ความสมัครใจยุบรวมกันเอง จึงเป็นเรื่องยากที่จะยุบรวมกัน อีกทั้งเป็นการสร้างภาระยุ่งยากแก่ฝ่ายปกครองในการดำเนินการสอบถามฯ สุดท้ายเกิดการประจันหน้าทะเลาะกันสองฝ่าย ที่ผ่านมาเอาแค่จะเปลี่ยนชื่อ อปท. ให้ต่างกันก็ยังยุ่ง กรณี อปท.อยู่ในพื้นที่ตำบลเดียวกันที่มีเทศบาลอยู่ในพื้นที่แล้ว แต่ส่วนพื้นที่เดิมที่เหลือ มีการยกฐานะ อบต. เป็นเทศบาลจึงไม่สามารถใช้ชื่อเดิมได้ เป็นต้น การยุบควบรวมก็ติดที่ผลประโยชน์ของแต่ละ อปท. ไม่เท่ากัน ทำให้ฝ่ายที่มีส่วนได้เสียไม่ยินยอม เป็นต้น การรอเงื่อนไขให้บ้านเมืองเจริญขึ้นไปเรื่อย ๆ ให้เท่าเทียมกันเหมือนๆกันแล้วจึงค่อยควบรวมก็คงไม่ได้ หลากหลายชื่อเรียก อปท. น่าสนใจคำว่า “องค์การเทศบาลส่วนตำบล” ที่หมายถึงให้ตำบลทั้งตำบลเป็น อปท. เดียวกัน เพราะมีโครงสร้างของตำบลอยู่แล้ว ยกเว้นเขตพื้นที่เทศบาลเมือง เทศบาลนครให้คงพื้นที่เดิม เนื่องจากเป็น อปท. ที่มีขนาดใหญ่อยู่แล้ว มีศักยภาพในเชิงบริหารที่มีประสิทธิภาพอยู่แล้ว

ยกตัวอย่างพื้นที่ในหมู่บ้านเดียวกันฟากหนึ่งเป็นเขตเทศบาล อีกฟากหนึ่งเป็นเขต อบต .ซึ่งเป็นเทศบาลตำบลและ อบต.ขนาดเล็กด้วยกันทั้งคู่ มีพื้นที่น้อย แต่เจ้าหน้าที่บุคลากรหัวหน้าส่วนฯชั้นพิเศษ (ซีแปดเต็ม) เต็มสำนักงานฯ การปรับเปลี่ยนยุบรวมโครงสร้างการบริหารงานบุคคลของฝ่ายประจำ ต้องมีตำแหน่งหรือเงินประจำตำแหน่งรองรับเหมือนเดิม แต่ในฝายการเมืองนั้น การยุบรวมคือตำแหน่งหายไป นี่เป็นจุดที่ยินยอมลงตัวกัน ถือเป็นความสูญเสียด้านงบประมาณและล้มเหลวในการศึกษาและดูงานต่างประเทศ เช่น ญี่ปุ่นเพื่อนำมาปรับใช้ทั้งหน่วยงานกำกับดูแลฯ และ อปท. ก็ยังเหมือนเดิม ไม่คืบหน้า เสียเวลา ความมุ่งหมายให้ท้องถิ่นเข้มแข็งและมีศักยภาพในการจัดบริการสาธารณะแทบไม่คิดกันเลย ในทางกลับกันพบว่า มีการเพิ่มอำนาจการควบคุม ลดอิสระในการพัฒนาตนเองของท้องถิ่นลง โดยมุ่งหมายให้ อปท. เป็นสาขาหนึ่งในการบริหารของส่วนกลางหรือภูมิภาค นอกจากนี้ “สูตรสำเร็จ” ไม่สามารถนำมาใช้ในบริบทของแต่ละท้องถิ่นที่แตกต่างกัน การที่นำเอานวัตกรรมหรือผลงานที่ดี ของบางท้องถิ่นไปบังคับใช้กับทุก อปท. เป็นการสวนทางใน “เอกลักษณ์ของแต่ละท้องถิ่น” ที่เรียกว่า “ท้องถิ่นนิยม” ไปเลย ถือเป็นผลงานชิ้นเอกของส่วนกลางฝ่ายกำกับดูแล แทนที่จะปล่อยให้แต่ละ อปท.คิดค้นการบริการสาธารณะของตนเองในแต่ละพื้นที่ให้เหมาะสมสอดคล้องในแต่ละพื้นที่ไป สวนทางในแนวคิดที่ให้ชาวบ้านต้องเห็นว่าท้องถิ่นต้องใหญ่กว่าส่วนกลางส่วนภูมิภาค

ประเด็นต่างๆที่กล่าวข้างต้น จำได้ว่าผู้เขียนได้เขียนซ้ำวกวนมานานกว่า 5 ปีตั้งแต่ปี 2557 และผู้เขียนก็ยังคงยืนยันในข้อเขียนเดิมจนกว่าประเด็นปัญหาต่าง ๆจะได้รับการแก้ไขให้ดีกว่าหรือเอาแค่เพียงคน อปท.ส่วนใหญ่รับได้ก็ยังดี

[1]Phachern Thammasarangkoon & Watcharin Unarine, Municipality Officer ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ 66 ฉบับที่ 35 วันเสาร์ที่ 18 - วันศุกร์ที่ 24 พฤษภาคม 2562, บทความพิเศษ หน้า 9 & สยามรัฐออนไลน์,  การเมืองท้องถิ่น, 18 พฤษภาคม 2562, https://siamrath.co.th/n/80028

[2]ท้องถิ่นเตรียมเฮ ! กกต.กางปฏิทินเปิดสนามเลือกตั้ง'อบจ. กทม.'มิ.ย.นี้, 9 มกราคม 2561, https://www.naewna.com/politic/313311?fbclid=IwAR1g8zrWwy-Jjs3zjP2EuSFXpt-l9aEKso7P3odOCaEDLQAfiPHUmGQ87Xo  

[3]คสช.กำหนดวันกาบัตรก่อนมีคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ 18 สิงหาคม 2562 เลือกตั้งท้องถิ่น-ผู้ว่าฯกทม. กรุงเทพธุรกิจการเมือง 23 เมษายน 2562, https://www.senate.go.th/asset...

[4]กฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวม 5 ฉบับ ตามหนังสือกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ด่วนที่สุด ที่ มท 0804.5/ว 1633 ลงวันที่ 23 เมษายน 2562  

[5]ชี้ พ.ร.บ.จัดตั้ง อปท.ล้าหลัง เปิดช่องผู้ว่าฯใช้อำนาจถึงที่สุดสั่ง ปลดนายก อบจ.ได้, 24 เมษายน 2562, https://www.matichon.co.th/region/news_1463913  

[6]นิติกรท้องถิ่นร้อง พ.ร.บ.จัดตั้ง อปท.ฉบับใหม่ ส่อขัดรัฐธรรมนูญจากการใช้อำนาจจัดซื้อจัดจ้าง, 28 เมษายน 2562, https://www.prachachat.net/general/news-320265  

[7]สรุป ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย คือ ผู้ที่ได้รับผลกระทบโดยได้รับประโยชน์หรือเสียประโยชน์จากการดำเนินกิจกรรมขององค์กร

ดู ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหมายถึง บุคคล ชุมชน หรือองค์การที่ให้ความสนใจต่อผลการดำเนินการและกิจกรรมขององค์การ แผนงาน ซึ่งผลการดำเนินงานขององค์การและแผนงานนั้นสามารถส่งผลบวกและผลลบต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย โดยตัวอย่างของผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ได้แก่ ลูกค้า ผู้ส่งมอบ ผู้ถือหุ้น ผู้แทนจำหน่าย ชุมชน หน่วยงานภาครัฐ ตัวแทนผู้บริโภค สื่อสารมวลชน หรือองค์การมูลนิธิที่ไม่แสวงหาผลกำไร (NGOs), อ้างอิง : Stakeholder Analysis, การวิเคราะห์ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย, for Quality November 2009 หน้า 40, http://www.tpa.or.th/publisher/pdfFileDownloadS/FQ145_p40-43.pdf 

[8]มาตรา 77

รัฐพึงจัดให้มีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็น และยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่หมดความจำเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพโดยไม่ชักช้าเพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชน และดำเนินการให้ประชาชนเข้าถึงตัวบทกฎหมายต่าง ๆ ได้โดยสะดวกและสามารถเข้าใจกฎหมายได้ง่ายเพื่อปฏิบัติตามกฎหมายได้อย่างถูกต้อง

ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องวิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมทั้งเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์นั้นต่อประชาชน และนำมาประกอบการพิจารณาในกระบวนการตรากฎหมายทุกขั้นตอน เมื่อกฎหมายมีผลใช้บังคับแล้ว รัฐพึงจัดให้มีการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายทุกรอบระยะเวลาที่กำหนดโดยรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้องประกอบด้วยเพื่อพัฒนากฎหมายทุกฉบับให้สอดคล้องและเหมาะสมกับบริบทต่าง ๆ ที่เปลี่ยนแปลงไป

รัฐพึงใช้ระบบอนุญาตและระบบคณะกรรมการในกฎหมายเฉพาะกรณีที่จำเป็นพึงกำหนดหลักเกณฑ์การใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐและระยะเวลาในการดำเนินการตามขั้นตอนต่าง ๆ ที่บัญญัติไว้ในกฎหมายให้ชัดเจน และพึงกำหนดโทษอาญาเฉพาะความผิดร้ายแรง

[9]มาตรา 258

ค. ด้านกฎหมาย

(1) มีกลไกให้ดำเนินการปรับปรุงกฎหมาย กฎ ระเบียบ หรือข้อบังคับต่าง ๆ ที่ใช้บังคับอยู่ก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ให้สอดคล้องกับหลักการตามมาตรา 77 และพัฒนาให้สอดคล้องกับหลักสากล โดยให้มีการใช้ระบบอนุญาตและระบบการดำเนินการโดยคณะกรรมการเพียงเท่าที่จำเป็นเพื่อให้การทำงานเกิดความคล่องตัว โดยมีผู้รับผิดชอบที่ชัดเจน และไม่สร้างภาระแก่ประชาชนเกินความจำเป็น เพิ่มความสามารถในการแข่งขันของประเทศ และป้องกันการทุจริตและประพฤติมิชอบ

(2) ปฏิรูประบบการเรียนการสอนและการศึกษาอบรมวิชากฎหมายเพื่อพัฒนาผู้ประกอบวิชาชีพกฎหมายให้เป็นผู้มีความรอบรู้ มีนิติทัศนะ และยึดมั่นในคุณธรรมและจริยธรรมของนักกฎหมาย

(3) พัฒนาระบบฐานข้อมูลกฎหมายของรัฐโดยใช้เทคโนโลยีต่าง ๆ เพื่อให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลกฎหมายได้สะดวก และสามารถเข้าใจเนื้อหาสาระของกฎหมายได้ง่าย

(4) จัดให้มีกลไกช่วยเหลือประชาชนในการจัดทำและเสนอร่างกฎหมาย  

[10]การสัมมนาเรื่อง ร่างพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมาย และการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. ... กับการปฏิรูปประเทศด้านกฎหมาย เมื่อวันพุธที่ 8 สิงหาคม 2561 ณ โรงแรมแมนดาริน กรุงเทพฯ, https://www.ryt9.com/s/cabt/2910436

& การสัมมนาเรื่อง การเตรียมความพร้อมในการปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย เมื่อวันพฤหัสบดีที่ 28 มีนาคม 2562 ณ ห้องวอเตอร์เกท บอลรูม โรงแรมอมารี ประตูน้ำ, http://web.krisdika.go.th/data/outsitedata/cosok/file/29-3-62-2.pdf

& เปิดตัวแล้ว!!!!  ร่างกฎหมายตาม ม.77 ของรัฐธรรมนูญ 2560 : Thai Law Reform Commission, ร่างพระราชบัญญัติหลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. .... , 16 พฤษภาคม 2561, https://drive.google.com/drive/folders/1AhJO-cJlJsi1H4PLvTD9zTfBclNydpLx  

& พ.ร.บ.หลักเกณฑ์ร่างกฎหมาย ดันอันดับยาก-ง่ายธุรกิจไทย, กรุงเทพธุรกิจ, 9 เมษายน 2562, http://www.bangkokbiznews.com/news/detail/832019

[11]วาทกรรม(Discourse) คือรูปแบบของความคิด หรือกรอบความคิด เกี่ยวกับเรื่องใดเรื่องหนึ่ง ที่มีลักษณะเป็นสถาบันและมีการสืบทอด “ซึ่งแสดงออกผ่านทางการพูดและเขียนอย่างจริงจัง/ประโยคหรือนิยามที่ใช้บ่อยๆ” เพื่อที่จะคงไว้ซึ่งลักษณะของวาทกรรม และการปรับเปลี่ยนลักษณะของวาทกรรมนั้น ๆ, อ้างอิง : วิกิพีเดีย  

ดู ไททัศน์ มาลา,  การปกครองท้องถิ่นไทยในระยะเปลี่ยนผ่าน THAILAND LOCAL GOVERNMENT IN TRANSITIONAL PERIOD, วารสารวไลยอลงกรณ์ปริทัศน์ ปีที่ 1 ฉบับที่ 2 กรกฎาคม-ธันวาคม 2554, http://acad.vru.ac.th/Journal/03_1-2.pdf   

[12]หลากคำถามเรื่องประชาสังคม (1) : ปัญหาของแนวคิด, ธร ปีติดล, Thorn Pitidol, Politics Social Movement, 27 เมษายน 2562, https://www.the101.world/arguments-of-civil-society-1/  

แนวคิดประชาสังคมเวอร์ชันปัจจุบันมีลักษณะสำคัญสองประการของประชาสังคม ประการแรกคือการเป็นอิสระจากรัฐ ซึ่งในหลายครั้งก็จะถูกเติมแง่มุมให้รวมถึงความเป็นอิสระจากตลาดไปด้วย และประการที่สองก็คือคุณค่ากับประชาธิปไตย

[13]ชุมศักดิ์ นรารัตน์วงศ์, จุดเปลี่ยน “ภาคประชาสังคม”, เกาะติดวิกฤติไฟใต้, สยามรัฐออนไลน์, 13 เมษายน 2561, https://siamrath.co.th/n/34107

แลร์รี่ ไดมอนด์ อธิบายแนวคิดประชาสังคม ว่า คืออาณาบริเวณ (realm) ที่มีการจัดตั้งขึ้นของชีวิตทางสังคมที่มีลักษณะเป็นอาสาสมัคร มีการเติบโตอย่างเป็นอิสระจากรัฐ และอยู่ภายใต้กติการ่วมกันของสังคม คำว่าประชาสังคมจึงแตกต่างจากคำว่า “สังคม” (society) เพราะเป็นพื้นที่ของพลเมืองที่จะร่วมกันกระทำการบางอย่างในพื้นที่สาธารณะ (public sphere) โดยมีประชาสังคมเป็นพื้นที่ตรงกลาง (intermediary entity) ระหว่างพื้นที่ของเอกชนและภาครัฐ รวมถึงเป็นพื้นที่เชื่อมระหว่างประชาชนกับภาคธุรกิจเอกชนและภาครัฐ ด้วยเหตุนี้ประชาสังคมจึงไม่ได้เป็นเพียงความพยายามในการจำกัดอำนาจรัฐ แต่อาจเป็นพื้นที่สำหรับให้ความชอบธรรมแก่รัฐก็ได้ หากภาครัฐนั้นได้กระทำการอยู่บนพื้นฐานของ “หลักนิติธรรม” และเป็นที่ยอมรับของสังคมโดยรวม

& คู่มือการดำเนินงานประชารัฐ, กลุ่มประสานงานการพัฒนาเศรษฐกิจฐานรากและประชารัฐ กรมการพัฒนาชุมชน, 2559, www.cdd.go.th/wp-content/uploads/sites/110/2017/05/คู่มือการดำเนินงาน.docx 

“ประชารัฐ”คือ ภาครัฐ ภาคเอกชน ภาคประชาชน ช่วยกันแก้ปัญหา และคิดหาทางสร้างอนาคตให้ประเทศไทย ผ่านโครงสร้างการขับเคลื่อนเศรษฐกิจของประเทศที่มุ่งมั่นลดความเหลื่อมล้ำ พัฒนาคุณภาพคน และเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขัน

แนวคิดประชารัฐ เป็นการเอาจุดเด่นของแต่ละภาคส่วนมารวมกัน 5 ภาคส่วน

(1) ภาคราชการ จุดเด่น คือ มีคนมากกระจายอยู่เต็มพื้นที่ มีองค์ความรู้ มีงบประมาณและบทบาทหน้าที่ตามลักษณะงานที่รับผิดชอบ

(2) ภาคเอกชน จุดเด่น คือ ทันสมัย บริหารจัดการเก่ง มีทุนที่คล่องตัว

(3) ภาคประชาชน จุดเด่น คือ มีฝีมือ มีความสามารถผลิตสินค้า รักบ้านเกิด

(4) ภาควิชาการ จุดเด่น คือ มีองค์ความรู้ เทคโนโลยี การค้นคว้าวิจัยเพื่อต่อยอด

(5) ภาคประชาสังคม จุดเด่น คือ ทำงานเชิงลึก เกาะติด มีเครือข่ายมาก

[14]Sense of belonging หมายถึง จิตใต้สำนึกที่รู้สึกว่างานที่ตนกำลังทำอยู่นั้นตนมีส่วนร่วมเป็นเจ้าของ ทางสายกลางได้ชี้ไว้อย่างชัดเจนว่าทุกสิ่งทุกอย่างควรจะเห็นได้สองด้านหาใช่เรื่องด้านเดียวไม่ เพราะฉะนั้น sense of belonging หรือความรู้สึกมีส่วนร่วมเป็นเจ้าของแต่หาใช่ตัวกูของกูไม่, อ้างอิง : ศาสตราจารย์ ระพี สาคริก, 12 กันยายน 2556

[15]“ความมีส่วนร่วมในองค์กร” หรือ "ความผูกพันองค์การ” (organizational commitment) ได้จำแนกตามมุมมองของนักวิชาการได้ 2 ประเภท คือ ความผูกพันองค์การในความหมายการผูกพันที่เกิดจากความรู้สึกผูกพันยึดติดกับองค์การ เป็นความต้องการ (want to) ที่จะผูกพัน และความผูกพันองค์การในความหมายของการผูกพันอยู่กับองค์การ ที่ไม่ใช่ความรู้สึกต้องการผูกพัน แต่มาจากเหตุผลอื่น จึงเป็นความจำเป็น (need to) ต้องผูกพัน, อ้างจาก : Public Administration PHD, 26 มกราคม 2561, http://anuruckwatanathawornwong.blogspot.com/2018/01/organizational-commitment.html 

[16]ทางก้าวหน้าในสายอาชีพ (Career Path)หมายถึง “เส้นทางความก้าวหน้าในการปฏิบัติราชการที่จะไปสู่ตำแหน่งสำคัญของส่วนราชการ โดยมีการกำหนดและแสดงให้เห็นถึงเส้นทางการสั่งสมประสบการณ์และผลงานในแต่ละตำแหน่งที่ครองมาก่อนการเลื่อนไปดำรงตำแหน่งสำคัญ ซึ่งอาจจะเลื่อนจากตำแหน่งระดับล่างสู่ตำแหน่งที่สูงขึ้น หรือการย้ายตำแหน่งในระนาบเดียวกัน”,  

อ้างอิง : การวางแผนทางก้าวหน้าในสายอาชีพ Career Path,  สำนักวิจัยและพัฒนาระบบงานบุคคล สำนักงาน ก.พ., พฤศจิกายน 2556, https://www.ocsc.go.th/sites/default/files/document/career-path-planning-rev25561209.pdf  

[17]วิกฤตการณ์การเงินในเอเชีย พ.ศ. 2540 (ปี 1997) หรือเรียกทั่วไปในประเทศไทยว่า “วิกฤตต้มยำกุ้ง”  (Tom Yum Kung Crisis) เป็นช่วงวิกฤตการณ์ทางการเงินซึ่งส่งผลกระทบถึงหลายประเทศในทวีปเอเชียเริ่มตั้งแต่เดือนกรกฎาคม พ.ศ. 2540 ก่อให้เกิดความกลัวว่าจะเกิดการล่มสลายทางเศรษฐกิจทั่วโลกเนื่องจากการแพร่ระบาดทางการเงิน, อ้างอิง : วิกิพีเดีย  

[18]ศิริพงษ์ มาณะศรี, การปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น : การกระจายอำนาจกับการควบรวมกิจการ, Local Governance Reform : Decentralization with Merger, ThaiJO, CRRU 2018, พ.ศ. 2561, https://www.tci-thaijo.org/index.php/crrugds_ejournal/article/download/152410/111236/ 

[19]โดยกล่าว่า “ในปีงบประมาณ 2554 พบว่า 18% เป็นค่าใช้จ่ายในการบริหารงาน เพิ่มขึ้นจาก 11% ในปีงบประมาณ 2552 ดังนั้น ธนาคารโลกจึงเสนอให้ควรมีการควบรวม อปท. เข้าด้วยกัน เพื่อลดต้นทุนในการบริหารจัดการที่เกิดขึ้น รวมถึงสามารถนำงบประมาณส่วนนี้มาจัดทำการบริการสาธารณะ ซึ่งรัฐบาลอาจจำเป็นต้องหามาตรการจูงใจเพื่อให้เกิดการควบรวมโดยสมัครใจ โดยดำเนินการให้เป็นมาตรฐานเดียวกันทั่วประเทศ ซึ่งการจัดตั้งองค์กรรูปแบบนี้จะสามารถลดค่าใช้จ่ายในการบริหารจัดการ ขณะเดียวกันก็จะทำให้เกิดการทำงานร่วมกันของ อปท.ด้วย”, ศิริพงษ์ มาณะศรี, 2561, อ้างแล้ว