ความคาดหวังในการปฏิรูปและการถ่ายโอนภารกิจของ อปท.

4 เมษายน 2563  

: หญ้าแห้งปากคอก [1] 

มีประเด็นที่น่าศึกษาเรื่องการถ่ายโอนภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ในรอบหลายปีที่ผ่านมาว่า ไม่คืบหน้า ไม่มีผลในเชิงรูปธรรม เป็นเพียงข้ออ้างของรัฐว่าได้มีการถ่ายโอนภารกิจตามแผนการกระจายอำนาจแล้วทั้ง 6 ด้าน (ภารกิจ) ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 หมวด 9 ว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่น แต่จากการศึกษาปัญหาอุปสรรคเมื่อปี 2546 [2] เห็นว่าในเนื้อหาของการกระจายอำนาจมิได้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของหลักการปกครองส่วนท้องถิ่น และตามรัฐธรรมนูญ หรือ ตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องแต่อย่างใด อาทิเช่น การถ่ายโอนล้มไม่เป็นท่าก็คือ การถ่ายโอนภารกิจทางหลวงแผ่นดินและทางหลวงชนบทให้แก่ อปท. [3] ลองมาทวนในบางประเด็น

การถ่ายโอนภารกิจให้ท้องถิ่นที่ขาดไม่เกิน

ขอยกตัวอย่าง การถ่ายโอนงานสูบน้ำเข้าแปลงเกษตรของกรมชลประทาน ให้แก่ อปท. หรือ การถ่ายโอนภารกิจใดก็ตาม ที่เป็นงานของหน่วยราชการให้ อปท.รับไปดำเนินการแยกพิจารณาได้ใน 2 ลักษณะ(แบบ) คือ (1) ลักษณะที่เป็นหน้าที่หรือกำหนดให้เป็นหน้าที่ของ อปท.ไว้แล้ว แบบนี้จะใช้ระเบียบของ อปท.เลยก็ได้ (2) ลักษณะที่ไม่ได้กำหนดให้เป็นหน้าที่ของ อปท. หาก อปท.จะรับถ่ายโอนต้องมีระเบียบวิธีปฏิบัติมาพร้อม  เช่น การสูบน้ำเข้าแปลงเกษตรของกลุ่มผู้ใช้น้ำ ซึ่งมีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีเป็นระเบียบกลางให้ถือไว้ปฏิบัติ และระเบียบกรมชลประทาน [4] ผู้ถ่ายโอนที่กำหนดไว้แล้ว ในโครงการสูบน้ำเข้าแปลงเกษตรกร ต้องมีกลุ่มเกษตรกรผู้ใช้น้ำอยู่แล้ว และมีการบริหารจัดการมาก่อนหน้าที่จะถ่ายโอนภารกิจแล้ว เพราะการบริหารจัดการย่อมมีทางเดินของงบประมาณในการจัดการมาก่อนแล้ว เป็นต้น

แต่หากการถ่ายโอนภารกิจที่มีการก่อสร้างเสร็จแล้วแต่ไม่มีการบริหารจัดการมาก่อน แต่ได้ถ่ายโอนภารกิจยกให้ อปท.ในทันที ตรงนี้เป็นปัญหาทางปฏิบัติที่ อปท. ไม่เข้าใจ และไม่ทราบไม่ได้ระมัดระวัง เพราะ อาจเป็นภาระ ให้ อปท.ต้องใช้เงินงบประมาณของ อปท.เองในการบริหารจัดการเพื่อแก้ไขปัญหา หรือการก่อสร้างปรับปรุงเพิ่มเติม รวมทั้งภารกิจการซ่อมบำรุงรักษา ฯลฯ ซึ่งเป็นค่าใช้จ่ายที่มากมายเกินศักภาพของ อปท.ขนาดเล็ก เช่น การถ่ายโอนเหมืองซอย (คอนกรีต) ของกรมชลประทาน เป็นต้น

มีข้อสังเกตการส่งมอบ อาจมีปัญหาว่า ปริมาณงานเนื้องานไม่ครบตามรายการในเอกสารการรับมอบ ชื่อโครงการไม่ตรงสถานที่ ข้อมูลทั่วไปไม่ถูกต้องตรงกับความเป็นจริง เช่น จำนวนรายการในเอกสารที่มีมาก แต่ตรวจไม่พบสิ่งของ หรือ ไม่สามารถแยกแยะตรวจนับได้อย่างแน่ชัด ทำให้มีจำนวนรายการที่มากเกินจริงไปมาก แถมรายการก่อสร้างอาจไม่ตรงตามรูปแบบรายการฯ กับในแบบ ฯลฯ เป็นต้น

นอกจากนี้ ยังมีงบพัฒนาที่แต่เดิมมักผ่านไปทางอำเภอ เช่น โครงการขุดลอกแหล่งน้ำ ก่อสร้างถนนคอนกรีต ทางระบายน้ำ สะพาน ฯลฯ แต่โครงการผ่านไปทางกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ฯ ผ่านเงินบัญชีของ “คณะกรรมการกองทุนหมู่บ้าน” (กทบ.) [5]ตรงนี้เพราะ กทบ. ในตอนหลังเป็นนิติบุคคล ที่สามารถออกใบเสร็จรับเงินได้ แต่อำเภอมิได้เป็นนิติบุคคลที่ไม่สามารถออกใบเสร็จรับเงินในนามของอำเภอได้ แทนที่จะผ่านโดยตรงแก่ อปท. กลับอ้างผ่าน “ชุมชน” (ประชาคม) ใช้เวทีประชาคมชาวบ้าน ก็เขียนโครงการได้เลย ฉะนั้น โครงการหรือผลงานจึงทับซ้อนกับโครงการของ อปท. ได้ เพราะ อยู่ในพื้นที่เดียวกัน ในบางครั้งงบประมาณทับซ้อนกันจริง ต้องย้ายโครงการ หาพื้นที่ใหม่ดำเนินการ เรียกว่าหลีกหนีโครงการกันและกันให้วุ่น แบบด่วน ๆ เร่งรีบ ผลงานมักได้น้อย เป็นการโชว์ออฟเอาหน้าผลงานแบบงานอีเว้นต์สมัยนี้ที่ทำพอแล้ว พอผ่าน ในประโยชน์ใช้สอยไม่คุ้มค่าหรือประเมินไม่ได้ (ไม่มีค่า) เป็นต้น

ย้อนอดีตทิศทางการกระจายอำนาจ [6]

ผู้เขียนเคยเขียนวิพากษ์ทัศนะความคิดเห็นต่อทิศทางการกระจายอำนาจหลายครั้งนานแล้ว เห็นว่ามีประเด็นวนเวียนหัวข้อสำคัญเพียงไม่กี่ประเด็นอาทิเช่น [7](1) ทิศทางการกระจายอำนาจ (2) เรื่องการปกครองท้องถิ่นพิเศษ (3) การลดบทบาทส่วนกลาง และ (4) การยุบภูมิภาคหรือลดบทบาท ขอเล่าของเก่าในภาพรวมทิศทางปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นไทย นั้น พบว่า

(1) ปัญหาการปกครองส่วนท้องถิ่น ก็คือปัญหาเดิม ๆ ที่ยังไม่ได้รับการแก้ไข โดยเฉพาะ “การปฏิรูปท้องถิ่นอยู่บนพื้นฐานของความไม่ไว้วางใจซึ่งกันและกัน” ของกลุ่มผู้มีส่วนได้เสียทั้งปวง ปัญหาพอจำแนกได้ดังนี้ (1.1) รูปแบบและจำนวนของ อปท. มีมากเกินไปถึงกว่าเจ็ดพันแห่ง (1.2) ความอิสระด้านการคลัง และปัญหารายได้ของ อปท. มีจำกัด และน้อยเกินไป (1.3) การกระจายอำนาจ และการซ้ำซ้อนด้านอำนาจหน้าที่ระหว่าง อปท. (1.4) ปัญหาการกำกับดูแล (1.5) ปัญหาการบริหารงานบุคคล (1.6) ปัญหาการมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองตนเอง (1.7) ปัญหาการทุจริตภายใน อปท.

(2) ปัญหาท้องถิ่นนับแต่ ปี 2540 – 2550 ได้รับการแก้ไขปัญหาโดยรัฐธรรมนูญ 2550 มีบทบัญญัติไขปัญหาในระดับที่ดี แต่ร่างกฎหมายที่ต้องอนุวัติตามรัฐธรรมนูญไม่มีการตราเป็นกฎหมาย จนล่วงพ้นมาสู่ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ก็ยังเช่นเดิม โดยเฉพาะกฎหมายที่สำคัญมาก คือ ร่างประมวลกฎหมายท้องถิ่น และ กฎหมายการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ไม่มีความคืบหน้ามาตลอด 3 ปีที่ผ่านมา

(3) การศึกษาและงานวิจัยเกี่ยวกับการปกครองส่วนท้องถิ่นมีจำนวนมาก แต่ไม่ได้รับนำไปปฏิบัติ

รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 แก้ไขปัญหาท้องถิ่นได้ดีแล้ว

ขอยกตัวอย่างปัญหาท้องถิ่นที่ได้รับการแก้ไขปัญหาโดยการเปรียบเทียบกับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ที่ถือได้ว่าเป็นการแก้ไขปัญหาท้องถิ่นได้ “ในระดับที่ดี” แล้วลองนึกย้อนมาเทียบกับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 ได้แก่ (1) ปัญหาเรื่องโครงสร้าง คือ แยกหน้าที่ฝ่ายบริหารและฝ่ายสภา (มาตรา 285) (2) ปัญหาอำนาจหน้าที่ (2.1) คณะกรรมการกระจายอำนาจไตรภาคี (มาตรา 283) (2.2) กำหนดอำนาจหน้าที่ท้องถิ่นไว้ในรัฐธรรมนูญ (มาตรา 289, 290) (3) ปัญหารายได้ (มาตรา 283) คือ (3.1) กำหนดเกณฑ์จัดสรรสัดส่วนภาษี ทบทวนทุก 5 ปี รายงานต่อรัฐสภา 3.2) ให้มีกฎหมายกลางรวมรายได้ท้องถิ่นทุกประเภท (4) ปัญหาการบริหารงานบุคคล (มาตรา 288) คือ ให้องค์กรกลางบริหารงานบุคคลองค์กรเดียว (ไตรภาคี) กำหนดให้มีองค์กรพิทักษ์ระบบคุณธรรม (5) ปัญหาการมีส่วนร่วมของประชาชน (มาตรา 286) (6) ปัญหาจำนวนและรูปแบบ อปท. (มาตรา 76)

กฎหมายท้องถิ่นที่ต้องอนุวัติตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560

ขอตบท้ายด้วยร่างกฎหมายที่ต้องอนุวัติตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ซึ่งตกทอดมาถึงรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 (หมวด 14 มาตรา 249-254) ที่ต้องตราเป็นกฎหมายหลายฉบับ อาทิเช่น (1) ร่างประมวลกฎหมายปกครองท้องถิ่น เช่น กำหนดรูปแบบและการควบรวม อปท. แก้ไขปัญหาการกำกับดูแล และบทบาทกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ฯ (2) ร่างพระราชบัญญัติรายได้ท้องถิ่น (3) ร่างพระราชบัญญัติการมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองท้องถิ่น (4) ร่างพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการส่วนท้องถิ่น (5) ร่างพระราชบัญญัติจังหวัดจัดการตนเอง (หรือปกครองตนเอง) (6) ร่างพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนในการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (7) ร่างพระราชบัญญัติการรวมกลุ่มของข้าราชการส่วนท้องถิ่นเป็นสหภาพ [8] (กำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการรวมกลุ่มข้าราชการส่วนท้องถิ่น)  เป็นต้น

แนวโน้มการปฏิรูปท้องถิ่นที่ฝันได้แต่ไม่เป็นจริง

แต่ผลสุดท้ายบทสรุปการปฏิรูปท้องถิ่นก็ยังอยู่ในวิถีทางที่กำหนดจากส่วนกลาง ขอแยกเป็น 3 กลุ่มตามระดับของการคาดหวัง

กลุ่มที่ 1 ข้อเสนอในปัญหาทีต้องได้รับการแก้ไขให้ดีขึ้นแน่นอน เช่น (1) การบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (2) การกระจายรายได้ ความอิสระทางด้านการคลัง การปฏิรูปภาษีท้องถิ่น ได้แก่ (2.1) ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (แก้ไขปัญหาการกำกับดูแล) (2.2) การมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองตนเอง (2.3) การกระจายอำนาจ และแบ่งสรรอำนาจหน้าที่ระหว่าง อปท.

กลุ่มที่ 2 ข้อเสนอที่สับสนไร้ทิศทางในรูปแบบและจำนวนของ อปท. เช่น (1) ข้อเสนอให้มีเทศบาลจังหวัด เทศบาลอำเภอ (2) ข้อเสนอให้ควบรวม อปท. เพื่อลดจำนวน อปท. (3) กระทรวงปกครองท้องถิ่น หรือ สำนักงานคณะกรรมการนโยบายปกครองท้องถิ่น

กลุ่มที่ 3 ข้อเสนอที่คาดว่าจะไม่ได้รับตอบรับแน่นอน เช่น (1) การยุบองค์การบริหารส่วนจังหวัด (2) การปกครองท้องถิ่นรูปแบบ “จังหวัดจัดการตนเอง” [9] (3) ข้อเสนอให้ยุบเลิกการราชการบริหารส่วนภูมิภาค

มาถึงจุดนี้ เมื่อเจอสถานการณ์วิกฤติโรคไวรัสโควิด-19 แน่นอนว่าการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นคงยืดอายุไปอีกระยะแน่นอน โดยเฉพาะ “การเลือกตั้งท้องถิ่น” ที่คนท้องถิ่นต่างเรียกร้องเฝ้ารอมานานมาก 6-8 ปี ก็ต้องชะลอไปสักพักก่อน โดยไม่ต้องมีเหตุผลอื่นใดมารองรับ “โรคเลื่อน”

[1]Phachern Thammasarangkoon & Watcharin Unarine & Narongrit Phetrit, Municipality Officer ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น), หนังสือพิมพ์สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ 67 ฉบับที่ 29 วันเสาร์ที่ 4 - วันศุกร์ที่ 10 เมษายน 2563, บทความพิเศษ หน้า 9,  สยามรัฐออนไลน์, 4 เมษายน 2563, https://siamrath.co.th/n/144252   

[2]ผศ.ภาณุ ธรรมสุวรรณ, การติดตามผลการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น ปีงบประมาณ 2546, คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยทักษิณ, http://kpi3.uds.co.th/addpdf/ทดสอบการใส่ข้อมูลในโฮส-b/?edmc=1497

พื้นที่ 7 จังหวัดภาคใต้ตอนบนคือ ระนอง ชุมพร สุราษฎร์ธานี นครศรีธรรมราช กระบี่ พังงา และภูเก็ต จำนวน 158 ภารกิจ จากทั้งหมด 245 ภารกิจ (ข้อมูล 27 มิถุนายน 2546) และเพิ่มเป็น 164 ภารกิจเมื่อเดือนพฤศจิกายน 2546 ใน 6 ด้าน (1) ด้านโครงสร้างพื้นฐาน (2) ด้านส่งเสริมคุณภาพชีวิต (3) ด้านการจัดระเบียบชุมชนสังคมและการรักษาความสงบเรียบร้อย (4)ด้านการวางแผน การส่งเสริมการลงทุน พาณิชยกรรมและการท่องเที่ยว (5) ด้านบริหารจัดการและการอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดล้อม (6) ด้านศิลปวัฒนธรรม จารีตประเพณีและภูมิปัญญาท้องถิ่น

[3]หนังสือสำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ นร 0107/ว 1645 ลงวันที่ 19 กุมภาพันธ์ 2563 เรื่อง การแก้ไขปัญหาการถ่ายโอนทางหลวงแผ่นดินและทางหลวงชนบทให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น, http://www.kklocal.go.th/order/download/?id=8362&file=files/com_order/2020-03_f082fb019c32f58.pdf&name=การแก้ไขปัญหาการถ่ายโอนทางหลวงแผ่นดินฯ.pdf

ตามหนังสือจังหวัดขอนแก่น ที่ ขก 0023.3/ว 5794 ลงวันที่ 4 มีนาคม 2563

[4]ระเบียบกรมชลประทาน ว่าด้วยการถ่ายโอนภารกิจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2550 ลงวันที่ 27 มีนาคม 2550, http://water.rid.go.th/hwm/imp/Datas/paper06.pdf  

[5]พระราชบัญญัติกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติพ.ศ. 2547, http://web.krisdika.go.th/data/law/law2/%A1116/%A1116-20-2547-a0001.pdf

& ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยคณะกรรมการกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ พ.ศ. 2544, ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 118 ตอนพิเศษ 30 ง วันที่ 30 มีนาคม 2544 หน้า 6-12, http://www.villagefund.or.th/uploads/gallery/image_big_5a83c1ae3cdad.pdf

& ระเบียบคณะกรรมการกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ ฉบับที่ 10 ว่าด้วย การรับจดทะเบียนเป็นนิติบุคคลของกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมือง พ.ศ. 2549, ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 123 ตอนพิเศษ 59 ง วันที่ 10 พฤษภาคม 2549 หน้า 47-51, http://www.villagefund.or.th/uploads/gallery/image_big_5a83c03173dd2.pdf

& ระเบียบคณะกรรมการกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ ว่าด้วยการจัดตั้งและบริหารกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติ พ.ศ. 2551, ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 125 ตอนพิเศษ 38 ง  วันที่ 22 กุมภาพันธ์ 2551 หน้า 1-23, http://www.villagefund.or.th/uploads/gallery/image_big_5c624e04ec40d.pdf

& ระเบียบคณะกรรมการกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองแห่งชาติว่าด้วยการบริหารโครงการเสริมสร้างความเข้มแข็งของเศรษฐกิจฐานรากเพื่อการพัฒนาอย่างยั่งยืน พ.ศ. 2563, ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 137 ตอนพิเศษ 27 ง วันที่ 3 กุมภาพันธ์ 2563 หน้า 1-10, http://www.villagefund.or.th/uploads/gallery/image_big_5e4e3477a9820.pdf

[6]อ้างจาก ณรงค์ฤทธิ์ เพชรฤทธิ์, “หลักกฎหมายปกครองวันละเรื่อง", 3 กันยายน 2557 
ดู Phachern Thammasarangkoon, ภาพรวมทิศทางปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นไทย 2557, 31 ตุลาคม 2557, https://www.gotoknow.org/posts/579541  

[7]ผู้เขียนสรุปภาพรวมสำคัญ ดู Phachern Thammasarangkoon,ทัศนะความคิดเห็นบางประการต่อทิศทางการกระจายอำนาจ ตอนที่ 2, Phachern Thammasarangkoon, 17 มกราคม 2558, https://www.gotoknow.org/posts/584100

[8]ดู จุฬารัตน์ ยะปะนัน, ร่างพระราชกฤษฎีกา กำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการรวมกลุ่มข้าราชการพลเรือนสามัญ พ.ศ. ...., สำนักกฎหมาย ข้อมูล ณ วันที่ 5 พฤศจิกายน 2552, จุลนิติ ม.ค. - ก.พ. 2553, https://www.senate.go.th/assets/portals/93/fileups/272/files/S%E0%B9%88ub_Jun/5interest/interest23.pdf

& ร่างพระราชบัญญัติกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการรวมกลุ่มข้าราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. .... (นายถวิล ไพรสณฑ์ กับคณะ เป็นผู้เสนอ), การประชุมสภาผู้แทนราษฎร ชุดที่ 23 ปีที่ 4 (สมัยสามัญทั่วไป), เอกสารแนบระเบียบวาระ  รัฐสภา,  หนังสือลงวันที่ 30 มิถุนายน 2553, นายกรัฐมนตรี (นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ) รับรองลงวันที่ 26 เมษายน 2554, https://library2.parliament.go.th/giventake/content_hr/hr23/d050454-123.pdf

& สุรพงษ์ มาลี, บทวิเคราะห์ประกอบการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ...., สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน, สิงหาคม 2554, http://kpi.ac.th/media/pdf/M10_173.pdf

ระบุยังไม่มีบทบัญญัติที่ให้การรับรองสิทธิและเสรีภาพในการรวมกลุ่มของข้าราชการส่วนท้องถิ่น

& ท้องถิ่นจุดพลุ!!แยกอปท.พ้นมหาดไทย(รายงานพิเศษ), 10 กันยายน 2559, http://www.opt-news.com/news/1405

เคยมีร่างกฎหมายการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นอีกฉบับหนึ่ง ที่เสนอโดย คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.)ในเรื่อง การรวมกลุ่มจัดตั้งเป็นสหภาพ ของข้าราชการส่วนท้องถิ่น

[9]ศรัณย์ จิระพงษ์สุวรรณ, จังหวัดจัดการตนเอง, ฐานข้อมูลการเมืองการปกครองสถาบันพระปกเกล้า, http://wiki.kpi.ac.th/index.php?title=จังหวัดจัดการตนเอง  & ศรันยา สีมา, จังหวัดจัดการตนเอง : แนวคิดในการปฏิรูปการปกครองส่วนท้องถิ่น, สำนักวิชาการ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2558, https://library2.parliament.go.th/ebook/content-issue/2558/hi2558-042.pdf & จับตา รบ.-สภา ไฟเขียวร่างกฎหมาย จังหวัดจัดการตนเอง, 5 กุมภาพันธ์ 2563, https://www.matichon.co.th/politics/politics-in-depth/news_1945981