นายอำเภอกับการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย

นายอำเภอกับการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย

โดย ร้อยตำรวจตรี สัณฐิติ ธรรมใจ

ตีพิมพ์เผยแพร่ในนิตยสารเทศาภิบาล ปีที่ ๑๑๒ ฉบับที่ ๖ เดือนมิถุนายน พ.ศ. ๒๕๖๐ (หน้า ๒๘ - ๓๕)

๑. บทนำ

                   บทความเรื่องนี้ มีวัตถุประสงค์จะนำเสนอข้อมูลและอีกมุมมองหนึ่งให้นายอำเภอ โดยเฉพาะนายอำเภอที่ได้รับการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งเป็นครั้งแรก ตลอดจนปลัดอำเภอและเจ้าหน้าที่อำเภอที่เป็นผู้ช่วยเหลือนายอำเภอ ในการดำเนินการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยในพื้นที่ อันเป็นอำนาจหน้าที่ในกิจการสาธารณภัยและงานบำบัดทุกข์ บำรุงสุข ให้แก่ประชาชน ที่บัญญัติไว้ในมาตรา ๓๐ แห่งพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. ๒๕๔๕ ทั้งยังมีหน้าที่บำบัดปัดป้องภยันตรายสาธารณะอันมีมาโดยฉุกเฉิน รวมตลอดทั้งการช่วยเหลือบรรเทาทุกข์แก่ผู้ประสบภัยตามมาตรา ๒๗ (๘) ประกอบมาตรา ๘๓ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ และมาตรา ๖๒ วรรคท้าย ของพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. ๒๕๓๔ นอกจากนี้ยังกำหนดหน้าที่ให้นายอำเภอจัดให้มีระบบสัญญาณเตือนภัย มาตรการป้องกันอัคคีภัย และภัยอันเกิดจากอาคารบ้านเรือนทรุดโทรมไว้ในมาตรา ๙๔ มาตรา ๙๖ และมาตรา ๕๕ ประกอบมาตรา ๙๗ แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ อีกด้วย หน้าที่ในการจัดการสาธารณภัยซึ่งต้องเป็นหน้าที่ของนายอำเภอนี้ไม่ได้มีเฉพาะในประเทศไทย ในต่างประเทศอย่างสหรัฐอเมริกา เมื่อเกิดภัยพิบัติใหญ่ที่คาบเกี่ยวมากกว่า ๑ County แล้ว Sheriff หรือนายอำเภอ จะทำหน้าที่เป็นผู้ประสานงานระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวที่ได้รับมอบหมายให้มาทำหน้าที่ช่วยเหลือผู้ประสบภัยในพื้นที่อีกด้วย

                 ปัจจุบัน การปฏิบัติหน้าที่ในภารกิจบำบัดทุกข์ให้แก่ราษฎรในพื้นที่ให้พ้นจากภัยพิบัติหรือสาธารณภัย มีการบูรณาการความร่วมมือกันของหน่วยงานในพื้นที่ เช่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หน่วยกู้ภัยภาคเอกชน หน่วยทหาร และที่สำคัญได้มีหน่วยงานของกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยในส่วนภูมิภาค เข้าไปมีส่วนสนับสนุนการทำงานของนายอำเภอด้วย ดังนั้น นายอำเภอและข้าราชการอำเภอจำเป็นต้องอัพเดทข้อมูลและความรู้เกี่ยวกับการจัดการภัยพิบัติให้รู้เท่าทันภาคส่วนเหล่านี้ นอกจากจะเป็นสิ่งจำเป็นเพื่อให้สื่อสารเป็นภาษาเดียวกันแล้ว ยังจะช่วยสร้างการยอมรับและการให้ความร่วมมือในการร่วมกันจัดการภัยพิบัติในพื้นที่ให้สำเร็จราบรื่นอีกด้วย

                 ในการปฏิบัติงานให้เกิดประสิทธิผล นั้น จะขอนำเสนอเครื่องมือที่นายอำเภอสามารถใช้ในการจัดการสาธารณภัย แนวทางการจัดการสาธารณภัยของนายอำเภอในแต่ละช่วงเวลา ซึ่งสามารถจำแนกเป็น ก่อนเกิดภัย ขณะเกิดภัย และหลังเกิดภัย และหัวข้อสุดท้ายจะเป็นแนวทางในการแก้ไขปัญหากรณีศึกษาที่มักเป็นปัญหาให้นายอำเภอต้องแก้ไข    ซึ่งจะได้กล่าวในรายละเอียดต่อไป

๒. เครื่องมือของนายอำเภอในการจัดการสาธารณภัย 

เมื่ออยู่ในพื้นที่แล้วนายอำเภอจะมีเครื่องมือในการจัดการสาธารณภัย ซึ่งแยกแยะได้ ดังนี้

    ๒.๑ เครื่องมือด้านคน (Man) นายอำเภอมีบุคลากรช่วยเหลือในการจัดการสาธารณภัย ได้แก่

          (๑) เจ้าพนักงาน เจ้าพนักงานตามพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. ๒๕๕๐ จะเป็นผู้ช่วยเหลือนายอำเภอทำหน้าที่จัดการสาธารณภัย ซึ่งบางครั้งการดำเนินการตามคำสั่งนายอำเภอตามกฎหมายฉบับนี้อาจเป็นเหมือนการละเมิดสิทธิผู้หนึ่งผู้ใด เช่น การปิดกั้นพื้นที่ ทำลายทรัพย์สินของบุคคล เป็นต้น นายอำเภอควรแต่งตั้งให้ปลัดอำเภอที่ผ่านการอบรมหลักสูตรปลัดอำเภอซึ่ง ปภ. ให้การรับรอง หรือข้าราชการ ลูกจ้างประจำ พนักงานราชการ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ฯลฯ ที่ผ่านการอบรมหลักสูตรตามที่ ปภ. กำหนด ให้เป็นเจ้าพนักงาน และจัดให้มีการออกบัตรเจ้าพนักงาน หรือให้มีเครื่องแบบปฏิบัติงานให้ไว้เพื่อเตรียมความพร้อมตั้งแต่ยังไม่เกิดภัย โดยให้ดำเนินการตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยหลักเกณฑ์การแต่งตั้งและการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าพนักงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. ๒๕๕๓ และระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยเครื่องแบบ เครื่องหมาย และบัตรประจำตัวเจ้าพนักงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. ๒๕๕๔ ให้ถูกต้อง ทั้งนี้ เพื่อป้องกันไม่ให้เจ้าหน้าที่ข้างต้นต้องถูกฟ้องร้องอันเนื่องมาจากการปฏิบัติหน้าที่จัดการสาธารณภัย

          (๒) อาสาสมัครป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน (อปพร.) อปพร. เป็นกำลังสำคัญในการปฏิบัติการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ที่ต้องดำเนินการตามระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยกิจการอาสาสมัครป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน พ.ศ. ๒๕๕๓ ซึ่งระเบียบดังกล่าวกำหนดให้มีศูนย์ อปพร. อำเภอ ให้นายอำเภอเป็นผู้อำนวยการศูนย์ อปพร. อำเภอ ให้ที่ทำการปกครองอำเภอเป็นศูนย์ อปพร. อำเภอ แต่ระเบียบนี้มีจุดอ่อนตรงที่ไม่ได้กำหนดให้ศูนย์ อปพร. อำเภอมีหน้าที่คัดเลือก อปพร. แต่กำหนดให้หน้าที่ในการคัดเลือก ฝึกอบรม และขึ้นทะเบียนเป็นของศูนย์ อปพร. ท้องถิ่น ดังนั้น เมื่อนายอำเภอจะพัฒนาศูนย์ อปพร. อำเภอ ให้มี อปพร. เพิ่มขึ้น ต้องให้ศูนย์ อปพร. ท้องถิ่น คัดเลือก อปพร. ให้ แล้วให้ อปพร. ทำเรื่องขอย้ายจากศูนย์ อปพร. ท้องถิ่น มาสังกัดศูนย์ อปพร. อำเภอ ตามข้อ ๓๑ ของระเบียบเดียวกันนี้ ปัจจุบัน อปพร. ได้รับเงินเป็นค่าใช้จ่ายเนื่องในการปฏิบัติงานป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแล้ว ตามระเบียบคณะกรรมการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ ว่าด้วยค่าใช้จ่ายของอาสาสมัครในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. ๒๕๖๐

          (๓) มิสเตอร์เตือนภัย มิสเตอร์เตือนภัยเป็นราษฎรอาสาประจำหมู่บ้าน/ชุมชนที่ผ่านการฝึกอบรมและจัดตั้งขึ้นเครือข่ายของ ปภ. ทำหน้าที่ประสานข้อมูลกับหน่วยงานของรัฐและแจ้งเตือนภัยให้กับประชาชนในพื้นที่เสี่ยงภัย นายอำเภอสามารถใช้ประโยชน์จากเครือข่ายมิสเตอร์เตือนภัยในหมู่บ้าน/ชุมชนได้ หากนายอำเภอเห็นว่าหมู่บ้าน/ชุมชนใดมีความเสี่ยงภัยสูง ก็อาจประสานหน่วยงานที่เกี่ยวข้องดำเนินการเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและความตื่นตัวของมิสเตอร์เตือนภัยในพื้นที่ได้ ทั้งนี้ นายอำเภออาจใช้กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ฯลฯ ตลอดจนกรรมการหมู่บ้าน ปฏิบัติหน้าที่มิสเตอร์เตือนภัยอีกหน้าที่หนึ่งด้วยก็ได้

          (๔) ทีมกู้ชีพกู้ภัยตำบล (OTOS : One Tambon One Search and rescue team) อ่านคำย่อว่า โอ-โทส เป็นโครงการ “หนึ่งตำบลหนึ่งทีมกู้ชีพกู้ภัย” ที่กระทรวงมหาดไทย โดย ปภ. จัดให้มีขึ้นเพื่อให้ทุกตำบลมีทีมกู้ชีพกู้ภัยอย่างน้อย ๑ ทีม ซึ่งมักจะจัดตั้งและอยู่ในการกำกับดูแลและสนับสนุนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละพื้นที่ ซึ่งทีมกู้ชีพกู้ภัยนี้จะเป็นส่วนสำคัญในการจัดการสาธารณภัยในพื้นที่ และนายอำเภอก็มีอำนาจสั่งใช้ได้ตามมาตรา ๑๙ วรรคท้าย แห่งพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. ๒๕๕๐

          (๕) เครือข่ายต่าง ๆ ทั้งภาครัฐและเอกชน เช่น กู้ภัยภาคเอกชน บริษัทเอกชนที่ขายสินค้าที่มีส่วนให้เกิดภัย นักการเมือง การช่วยเหลือจากทหาร ทีมกู้ชีพกู้ภัยจากส่วนกลางอย่าง ทีมค้นหาและกู้ภัยในเขตเมือง (USAR Teams) ตลอดจนการตรวจเยี่ยมของผู้บังคับบัญชาทุกระดับ เป็นต้น เนื่องด้วยเรื่องสาธารณภัย เป็นเรื่องส่วนรวมอย่างหนึ่งที่หน่วยงานต่าง ๆ รวมทั้งผู้คนในสังคมต่างให้ความสนใจและประสงค์จะมีส่วนร่วม เพราะเมื่อดำเนินการได้ผลในทางปฏิบัติแล้วจะเกิดประโยชน์ต่อสังคมส่วนรวม นายอำเภอสามารถใช้ภาวะผู้นำในการดึงศักยภาพของกลุ่มเหล่านี้ให้เป็นประโยชน์ แล้วสร้างเครือข่ายเหล่านี้ให้เป็นระบบ เช่น ฝึกอบรมหน่วยกู้ภัยเอกชนที่มักไปถึงที่เกิดเหตุก่อนภาครัฐให้รู้วิธีเคลื่อนย้ายผู้บาดเจ็บที่ถูกต้อง และไม่ทำลายพยานหลักฐานในที่เกิดเหตุ การจัดแบ่งหน้าที่และเขตรับผิดชอบของหน่วยงานที่เข้าไปช่วยเหลือให้ชัดเจนไม่ซ้ำซ้อนกัน เป็นต้น   

    ๒.๒ เครื่องมือด้านเงิน (Money) พอจะแบ่งประเภทให้เข้าใจง่าย ดังนี้

          (๑) งบปกติ คือ งบประมาณที่ใช้ในการจัดการสาธารณภัยในพื้นที่ นอกจากจะมีงบประมาณจากส่วนราชการตาม Function ในงบประมาณรายจ่ายประจำปีแล้ว ยังมีงบประมาณจากจังหวัดและกลุ่มจังหวัดตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยการบริหารงานจังหวัดและกลุ่มจังหวัดแบบบูรณาการ พ.ศ. ๒๕๕๑ ซึ่งนายอำเภออาจได้รับมอบอำนาจให้ใช้เงินในส่วนนี้

          (๒) งบท้องถิ่น คือ งบประมาณของท้องถิ่นที่ท้องถิ่นมีหน้าที่ต้องใช้จ่ายเพื่อจัดการสาธารณภัยในเขตพื้นที่ของตน ตามกฎหมายจัดตั้งของท้องถิ่นแต่ละประเภท ซึ่งนายอำเภอมีบทบาทในการกำกับดูแลให้การใช้เงินให้เป็นไปตามระเบียบกฎหมายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น อาทิ ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยวิธีการงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ๒๕๔๑ และที่แก้ไขเพิ่มเติม เป็นต้น

          (๓) เงินทดรองราชการ ตามระเบียบกระทรวงการคลัง ว่าด้วยเงินทดรองราชการเพื่อช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉิน พ.ศ. ๒๕๕๖ และที่แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๙ เป็นเงินที่นายอำเภอจะเข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องมากที่สุดเมื่อเกิดสาธารณภัย จะใช้ได้ก็ต่อเมื่องบท้องถิ่นไม่มีแล้ว และเป็นเงินที่มักเกิดปัญหามากที่สุด เช่น การทุจริต การใช้และการเบิกจ่ายไม่เป็นไปตามระเบียบ เป็นต้น นายอำเภอควรใช้งบนี้อย่างระมัดระวังอ่านระเบียบนี้ให้เข้าใจอย่างถ่องแท้ก่อนเกิดสาธารณภัย เมื่อเกิดภัยแล้วจะเตรียมตัวไม่ทัน เพราะเป็นการดำเนินการที่ต้องการความรวดเร็ว แต่อย่างไรก็ตาม ไม่ควรกลัวเกินไปจนไม่อาจใช้เงินนี้ช่วยเหลือประชาชนได้อย่างทันท่วงที

          (๔) งบกลางของรัฐบาล มักจะใช้ในกรณีเกิดภัยขนาดใหญ่ งบประมาณที่กล่าวมาข้างต้นไม่เพียงพอ รัฐบาลจึงต้องนำงบกลางออกมาใช้จัดการสาธารณภัย นายอำเภออาจมีบทบาทในการเป็นผู้รับมอบอำนาจให้ใช้จ่ายเงิน

          (๕) เงินบริจาค เมื่อเกิดสาธารณภัย อาจมีผู้นำเงินมาบริจาคทั้งที่บริจาคให้นายอำเภอเองหรือบริจาคผ่านมาทางรัฐบาล ส่วนกลาง และจังหวัด การใช้จ่ายเงินบริจาคให้ดำเนินการตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการบริจาคและการให้ความช่วยเหลือผู้ประสบสาธารณภัย พ.ศ. ๒๕๔๒ เป็นหลัก  

    ๒.๓ เครื่องมือด้านวัสดุอุปกรณ์ (Material)

          วัสดุอุปกรณ์ เครื่องมือเครื่องใช้ ยานพาหนะในการจัดการสาธารณภัยในพื้นที่ ส่วนใหญ่อยู่ที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เมื่อเกิดสาธารณภัยนายอำเภอสามารถเรียกใช้ได้มาตรา ๒๑ วรรคท้าย (๒) (๓) ของพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. ๒๕๕๐ ส่วนถุงยังชีพและสิ่งของเพื่อใช้แจกจ่ายผู้ประสบภัย นั้น นอกจากนายอำเภอจะขอความร่วมมือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้จัดหาได้แล้ว ยังสามารถขอไปยังจังหวัด และศูนย์ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยเขต ซึ่งมีสิ่งของสำรองจ่ายเตรียมไว้ตามจำนวนที่กำหนดไว้ ตามข้อกำหนดกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ว่าด้วยวิธีปฏิบัติเกี่ยวกับสิ่งของสำรองจ่ายช่วยเหลือผู้ประสบสาธารณภัย พ.ศ. ๒๕๔๗ ให้ส่งสิ่งของสำรองจ่ายชนิดต่าง ๆ มาแจกจ่ายให้ราษฎรผู้ประสบภัยได้ นอกจากนี้ยังมีสิ่งของเพื่อบรรเทาทุกข์จากองค์กรสาธารณกุศลต่าง ๆ อีกมากมาย เช่น สภากาชาดไทย มูลนิธิ และองค์กรเอกชน เป็นต้น    

    ๒.๔ เครื่องมือด้านการจัดการ (Management) สามารถแยกประเภทได้เป็น ดังนี้

          ๒.๔.๑ เครื่องมือด้านกฎหมายและระเบียบแบบแผน นายอำเภอมีเครื่องมือทางกฎหมายที่ใช้จัดการสาธารณภัยมากมาย เนื่องจากข้อจำกัดของพื้นที่การนำเสนอ ในที่นี้จึงขอยกมาเท่าที่สำคัญ คือ

                   (๑) พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. ๒๕๕๐ เป็นกฎหมายหลักที่ครอบคลุมการจัดการสาธารณภัยในพื้นที่ทุกขั้นตอน ทั้งยังเป็นกฎหมายแม่บทในการวางแนวทางการจัดการสาธารณภัยด้านต่าง ๆ อีกด้วย ซึ่งมาตรา ๑๙ แห่งกฎหมายฉบับนี้ได้บัญญัติให้นายอำเภอ เป็นผู้อำนวยการอำเภอ รับผิดชอบและปฏิบัติหน้าที่ในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยในเขตอำเภอ โดยมีอำนาจสั่งการหน่วยงานของรัฐและองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นในเขตอำเภอ ให้ดำเนินการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ซึ่งจะได้กล่าวในรายละเอียดต่อไป

                    (๒) แผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย การจัดการสาธารณภัยตามพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. ๒๕๕๐ กำหนดให้ต้องมีแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยซึ่งเป็นระเบียบขั้นตอน (Procedure) ในการจัดการสาธารณภัย ว่ามีวิธีดำเนินการอย่างไร กำหนดหน้าที่ของแต่ละภาคส่วนในการร่วมกันจัดการสาธารณภัย ทั้งก่อนเกิดภัย ขณะเกิดภัย และหลังเกิดภัย การจัดองค์กรจัดการภัย หลักเกณฑ์ในการยกระดับขนาดของภัยแต่ละระดับ การใช้เงินในการจัดการภัย ตลอดจนมาตรการการให้ความช่วยเหลือผู้ประสบภัย ซึ่งแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจะมี ๒ ระดับ ที่นายอำเภอจำเป็นจะต้องศึกษา คือ ระดับชาติ ซึ่งปัจจุบันใช้แผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๘ และระดับจังหวัด คือ แผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยจังหวัดซึ่งสอดคล้องกับสภาพแห่งท้องที่จังหวัดนั้น

                   (๓) กฎหมายอื่น ๆ นอกจากนี้ยังมีกฎหมายอื่นที่บัญญัติอำนาจหน้าที่ของหน่วยงานต่าง ๆ อีกมากมายในการเข้ามาจัดการสาธารณภัยในพื้นที่ที่นายอำเภอจำเป็นต้องรู้เพื่อประโยชน์ในการอำนวยการหรือประสานงานตามแต่กรณี เช่น พระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ ซึ่งมีความคลอบคลุมการปฏิบัติงานใช้แก้ไขปัญหาได้ทุกเรื่อง กฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภทจะกำหนดหน้าที่ให้ท้องถิ่นมีหน้าที่จัดการสาธารณภัย พระราชบัญญัติจัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม มาตรา ๘ (๓) บัญญัติให้อำนาจหน้าที่กระทรวงกลาโหมในการป้องกันและแก้ไขปัญหาจากภัยพิบัติ และการช่วยเหลือประชาชนด้วย และล่าสุดความจำเป็นในการพัฒนาความก้าวหน้าไปสู่ไทยแลนด์ ๔.๐ พระราชบัญญัติพลังงานนิวเคลียร์เพื่อสันติ พ.ศ. ๒๕๕๙ มาตรา ๑๐๑ บัญญัติอำนาจหน้าที่ให้นายอำเภอในฐานะผู้อำนวยการอำเภอตามกฎหมายว่าด้วยการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยเข้าระงับเหตุฉุกเฉินทางนิวเคลียร์และรังสีที่สร้างความเสียหายขยายขอบเขตเป็นความเสียหายสาธารณะ เป็นต้น

          ๒.๔.๒ แนวคิดและวิธีการการจัดการสาธารณภัย

                  วิธีการจัดการสาธารณภัยโดยเฉพาะการจัดการตามแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๘ มีแนวคิดมาจากแนวทางที่เรียกว่าระบบบัญชาการเหตุการณ์ (Incident Command System : ICS) เป็นวิธีการจัดการภาวะฉุกเฉินของสำนักจัดการภาวะฉุกเฉินส่วนกลางของสหรัฐ (Federal Emergency Management Agency : FEMA) พัฒนาขึ้นมาเพื่อแก้ไขปัญหาการสื่อสารที่ไม่ตรงกันในปฏิบัติการดับไฟป่าขนาดใหญ่ในสหรัฐอเมริกา เป็นการจัดองค์กรในการทำการร่วมกันของหน่วยงานต่าง ๆ ที่เข้ามาร่วมระงับสาธารณภัย มีจุดเด่นที่มีการใช้รูปแบบการสื่อสารกลางที่เข้าใจตรงกันทุกหน่วยงาน มีเอกภาพในการจัดการ โครงสร้างองค์กรมีลักษณะยืดหยุ่น ปรับใช้ให้เหมาะสมกับทุกสถานการณ์ ซึ่งผู้ปฏิบัติงานด้านภาวะฉุกเฉินปัจจุบันต่างยอมรับว่าเป็นระบบจัดการภาวะฉุกเฉินที่ใช้ได้ดี จึงนำแนวคิดนี้ไปบรรจุไว้ในบทที่ ๕ การจัดการในภาวะฉุกเฉิน ของแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๘ ให้นายอำเภอใช้เป็นเครื่องมือในการจัดการสาธารณภัยในพื้นที่

๓. แนวทางการจัดการสาธารณภัยของนายอำเภอ ในหัวข้อนี้จะกล่าวถึงแนวทางในการจัดการสาธารณภัยของนายอำเภอในแต่ละช่วงเวลาของภัย โดยสังเขป ดังนี้

    ๓.๑ ก่อนเกิดภัย ให้ดำเนินการ ดังนี้

          (๑) ทำแผนที่เสี่ยงภัย เมื่อนายอำเภอเริ่มปฏิบัติหน้าที่แล้วควรเริ่มศึกษาข้อมูลในพื้นที่ว่าในอำเภอนั้นหมู่บ้านใด ตำบลใดมีความเสี่ยงภัยอะไรบ้าง โดยอาจทำแผ่นที่เสี่ยงภัย ตามวงจรของภัยแต่ละปี เช่น เริ่มจากต้นปีงบประมาณจะมีภัยหนาว ต่อมาจะมีภัยแล้ง พายุฤดูร้อน ช่วงต้นปี พ.ศ. ต่อด้วยฤดูฝนจะมีอุทกภัย วาตภัย ดินโคลนถล่ม เป็นต้น ให้นำข้อมูลการประกาศเขตให้ความช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉินย้อนหลัง ๕ ปี มาพิจารณา ว่ามีหมู่บ้านใดเสี่ยงภัยอะไรบ้าง

          (๒) ลดความเสี่ยงภัย เมื่อได้หมู่บ้านเสี่ยงภัยแล้ว ให้ทำการลดความเสี่ยงภัยด้วยใช้ทรัพยากรที่กล่าวมาข้างต้นจัดการกับความเสี่ยงภัย โดยอาจแสวงหาความร่วมมือจากราษฎรในหมู่บ้านโดยชี้ให้เห็นหน้าที่ของปวงชนชาวไทยตามมาตรา ๕๐ (๒) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ที่ต้องให้ความร่วมมือในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ใช้ชาวบ้านในชุมชนเข้ามามีส่วนร่วมในการวางแผน ตัดสินใจ กำหนดแนวทางในการจัดการความเสี่ยงภัยด้วยตนเอง อันเป็นแนวทางการจัดการความเสี่ยงจากสาธารณภัยโดยอาศัยชุมชนเป็นฐาน (Community Based Disaster Risk Management : CBDRM) ก็ได้ สิ่งสำคัญที่นายอำเภอควรทำในพื้นที่เสี่ยงภัย คือ ต้องจัดให้มีระบบการเตือนภัยให้มีประสิทธิภาพ ต้องมีการสื่อสารระหว่างภาครัฐและชาวบ้านอย่างสม่ำเสมอ ทั้งการจัดให้มีการเฝ้าระวังติดตามสถานการณ์ การแจ้งเตือนล่วงหน้า (Early Warning) ทันทีที่มีแนวโน้มว่าจะเกิดภัย ตลอดจนการแจ้งเตือนภัย (Warning) เมื่อยืนยันข้อมูลแล้วว่ามีโอกาสเกิดภัยมากกว่าร้อยละ ๖๐ และเตรียมพร้อมสำหรับการอพยพเมื่อเกิดภัยอย่างไรก็ตาม เมื่อคาดว่าจะเกิดภัยในระยะเวลาอันใกล้ นายอำเภออาจเสนอให้ผู้ว่าราชการจังหวัดใช้เงินทดรองราชการตามข้อ ๒.๒ (๓) เพื่อป้องกันหรือยับยั้งภัยพิบัติภายในวงเงินไม่เกิน ๑๐ ล้านบาท ก็ได้

          (๓) ฝึกซ้อมแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย สิ่งที่มักจะเกิดขึ้นในทางปฏิบัติเป็นประจำ คือ แผนที่วางไว้อย่างดี แต่เมื่อเกิดเหตุฉุกเฉินมักไม่มีการจัดการตามแผน เกิดความวุ่นวาย ดังนั้น สิ่งสำคัญที่สุดในการพยายามดำเนินการให้เป็นไปตามแผนเมื่อเกิดเหตุการณ์ นั่นคือ นายอำเภอควรสนับสนุน กระตุ้นให้มีการฝึกซ้อมแผนอย่างสม่ำเสมอ ให้แต่ละหน่วยงานมีความพร้อมและรู้หน้าที่ตนเมื่อเกิดเหตุจริง ทั้งนี้การฝึกซ้อมแผนมีหลายรูปแบบ ตั้งแต่การฝึกเชิงอภิปราย ซึ่งมีการฝึกแบบประชุมเชิงปฏิบัติการ (Workshop) และการฝึกบนโต๊ะ (Table Top Exercise) ไปจนถึงการฝึกเชิงปฏิบัติการ ซึ่งมีทั้งการฝึกปฏิบัติ (Drill) การฝึกเฉพาะหน้าที่ (Functional Exercise) และการฝึกเต็มรูปแบบ (Full Scale Exercise) อย่างไรก็ตาม หากเป็นสาธารณภัยที่เกี่ยวกับความมั่นคง เช่น การก่อการร้าย การจลาจล เป็นต้น การปฏิบัติจะต้องเป็นไปตามยุทธศาสตร์การเตรียมความพร้อมแห่งชาติ ของสภาความมั่นคงแห่งชาติด้วย

          (๔) การเตรียมศูนย์อพยพ นายอำเภอควรสำรวจพื้นที่อำเภอเพื่อจัดเตรียมสถานที่ไว้สำหรับการจัดตั้งศูนย์อพยพเมื่อเกิดภัยไว้ด้วย อาจเป็นโรงเรียน วัด หรือที่ใดที่เหมาะสมและปลอดภัย ทั้งนี้ ควรศึกษาเพิ่มเติมในรายละเอียดเกี่ยวกับการจัดการศูนย์อพยพหรือศูนย์พักพิงชั่วคราวตามมาตรฐานขององค์การสหประชาชาติด้วย ซึ่งอย่างน้อยจะต้องมี ระบบไฟฟ้า ระบบน้ำ ระบบอาหาร ระบบสุขาภิบาล ระบบดูแลสุขภาพและการป้องกันโรค ระบบความปลอดภัย ระบบสื่อสาร ระบบขนส่ง และระบบจัดการ เช่น สุขาไม่ควรอยู่ห่างเกิน ๕๐ เมตร และให้มีจำนวนอย่างน้อย ๑ ห้อง ต่อผู้อพยพ ๒๐ คน เป็นต้น

    ๓.๒ ขณะเกิดภัย

          เมื่อเกิดภัยพิบัติขึ้นแล้วให้นายอำเภอพิจารณาขนาดของภัย หากเป็นสาธารณภัยขนาดเล็กท้องถิ่นจัดการเองได้ ก็ควรให้ท้องถิ่นดำเนินการ ให้ผู้บริหารท้องถิ่นเป็นผู้บัญชาการเหตุการณ์ หากเป็นภัยที่ร้ายแรงขึ้น ท้องถิ่นไม่สามารถจัดการได้เพียงลำพัง อาจต้องอาศัยความช่วยเหลือจากท้องถิ่นอื่น ให้นายอำเภอเข้าไปบัญชาการเหตุการณ์ หากเป็นภัยได้ร้ายแรงขึ้นเกินกำลังของนายอำเภอจะจัดการ ให้รายงานผู้ว่าราชการจังหวัดหรือผู้อำนวยการจังหวัดยกระดับให้เป็นสาธารณภัยขนาดกลาง แล้วให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้บัญชาการเหตุการณ์ มีนายอำเภอเป็นผู้สนับสนุนผู้ว่าราชการจังหวัด ทั้งนี้เมื่อภัยร้ายแรงขึ้นจะมีการยกระดับขึ้นเป็นสาธารณภัยขนาดใหญ่ มีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยเป็นผู้บัญชาการ และภัยระดับสูงสุดจะเป็นสาธารณภัยร้ายแรงอย่างยิ่ง มีนายกรัฐมนตรีหรือรองนายกรัฐมนตรีที่นายกรัฐมนตรีมอบหมายเป็นผู้สั่งการ ทั้งนี้ แนวทางการจัดการภัยควรเป็นไปตามที่ได้ฝึกซ้อมแผนไว้ และให้ยึดแนวทางดำเนินการตามบทที่ ๕ การจัดการในภาวะฉุกเฉิน ของแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๘ ซึ่งเป็นการใช้เครื่องมือทางกฎหมายประกอบกับการจัดการภัยตามระบบบัญชาการเหตุการณ์ (Incident Command System : ICS)

          ในขั้นตอนการจัดการภัยขนาดเล็กที่นายอำเภอในฐานะผู้อำนวยการอำเภอเป็นผู้บัญชาการเหตุการณ์ นายอำเภอมีอำนาจดำเนินการตามพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. ๒๕๕๐ หลายประการ ที่สำคัญ ได้แก่ สั่งการหน่วยงานของรัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในเขตอำเภอ สั่งข้าราชการพลเรือน พนักงานส่วนท้องถิ่น เจ้าหน้าที่หน่วยงานของรัฐ เจ้าพนักงาน อาสาสมัคร รวมถึงบุคคลใด ๆ ในเขตอำเภอได้ สั่งใช้อาคาร สถานที่ วัสดุอุปกรณ์ เครื่องมือเครื่องใช้ และยานพาหนะทั้งของรัฐและเอกชนในเขตอำเภอได้ สั่งใช้เครื่องมือสื่อสารทั้งของรัฐและเอกชนได้ทุกระบบ สั่งห้ามเข้าหรือออกพื้นที่ สั่งดัดแปลง ทำลาย หรือเคลื่อนย้ายสิ่งก่อสร้าง วัสดุ หรือทรัพย์สินที่เป็นอุปสรรคแก่การบำบัดปัดป้องภยันตรายได้ มีอำนาจในการจัดให้มีศูนย์อพยพชั่วคราว จัดการจราจร ปิดกั้นพื้นที่ ประกาศห้ามเข้าพื้นที่ สั่งอพยพ ช่วยเหลือผู้ประสบภัย ช่วยขนย้ายทรัพย์สิน ตลอดจนมีอำนาจมอบหมายภารกิจให้องค์การสาธารณกุศลและบุคคลที่เข้ามาช่วยเหลือการปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ได้ ทั้งนี้การดำเนินการของนายอำเภอข้างต้นหากทำตามหน้าที่และพอสมควรแก่เหตุและไม่ได้ประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง ย่อมได้รับการนิรโทษกรรมให้พ้นผิดและความรับผิดทั้งปวง ในการนี้ให้นายอำเภอรายงานไปยังจังหวัดเพื่อประกาศเขตให้ความช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉิน          

    ๓.๓ หลังเกิดภัย

          ภายหลังเกิดภัย นายอำเภอควรเร่งให้มีการสำรวจความเสียหาย แล้วเร่งจัดให้มีการสงเคราะห์ฟื้นฟูผู้ประสบภัย โดยสิ่งสำคัญในช่วงนี้ คือ การใช้ความช่วยเหลือผู้ประสบภัยตามระเบียบกระทรวงการคลัง ว่าด้วยเงินทดรองราชการเพื่อช่วยเหลือผู้ประสบภัยพิบัติกรณีฉุกเฉิน พ.ศ. ๒๕๕๖ และที่แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๙ นอกจากนี้ อาจมีการใช้เงินบริจาคในการฟื้นฟูผู้ประสบภัยก็ให้ดำเนินการตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการบริจาคและการให้ความช่วยเหลือผู้ประสบสาธารณภัย พ.ศ. ๒๕๔๒ โดยที่การช่วยเหลือควรดำเนินการด้วยความรวดเร็ว และเป็นธรรมเพื่อป้องกันปัญหาการร้องเรียน และการฟื้นฟูควรดำเนินการภายใต้หลักการการบูรณะให้กลับมาดีกว่าเดิม หรือ Build Back Better and Safer   

๔. กรณีศึกษาที่น่าสนใจ มีกรณีศึกษาที่เป็นปัญหาการจัดการสาธารณภัยและน่าสนใจ ดังนี้

    (๑) กรณีไม้หวงห้ามโค่นล้มทับบ้านเรือนราษฎร

          เมื่อไม่นานมานี้เกิดวาตภัยในพื้นที่จังหวัดกาฬสินธุ์ ไม้พะยูงโค่นล้มทับบ้านเรือนราษฎรเสียหายและจะเป็นอันตรายต่อผู้อาศัยในบ้าน ไม้พะยูงเป็นไม้หวงห้ามประเภท ก. ตามมาตรา ๗ แห่งพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. ๒๔๘๔ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติฉบับที่ ๑๐๖/๒๕๕๗ การทำไม้พะยูงโดยไม่ได้รับอนุญาตจากพนักงานเจ้าหน้าที่ และมีไม้พะยูงยังไม่ได้แปรรูปไว้ในครอบครอง เป็นการฝ่าฝืนพระราชบัญญัติเดียวกันนี้ ชาวบ้านจึงไม่กล้าตัดเพราะเกรงว่าจะผิดกฎหมาย จึงปล่อยเวลาให้ล่วงเลยเป็นเวลานานจนสร้างความเดือดร้อนให้กับเจ้าของบ้าน

          กรณีนี้กรมป่าไม้ได้มีหนังสือแจ้งเวียนแนวทางปฏิบัติตามหนังสือกรมป่าไม้ ด่วนที่สุด ที่ ทส ๐๖๐๒.๒/๑๑๖๘๕ ลงวันที่ ๒๙ มิถุนายน ๒๕๖๐ ว่า หากพบว่าไม้หวงห้ามประเภท ก. ที่ขึ้นอยู่ในที่ดินกรรมสิทธิ์หรือสิทธิครอบครองหรือที่ดินของรัฐ และอยู่ในลักษณะที่อาจเป็นอันตรายต่อชีวิตหรือทรัพย์สินของประชาชน หรือได้โค่นล้มทับบ้านเรือนหรือทรัพย์สินของประชาชน หรือกีดขวางทางสัญจร ให้เจ้าหน้าที่ทำบันทึกการตรวจสอบพร้อมพยานหลักฐาน แล้วไปลงประจำวันไว้ที่สถานีตำรวจแห่งพื้นที่ที่ไม้ขึ้นอยู่ และดำเนินการเพื่อป้องกันมิให้เกิดความเสียหายหรือเพื่อบรรเทาความเสียหาย โดยกระทำการอย่างใดอย่างหนึ่งเพื่อเคลื่อนย้ายไม้ออกไปเก็บรักษาในที่ปลอดภัย แล้วให้แนะนำเจ้าของไปขออนุญาตทำไม้ต่อไป

          กรณีดังกล่าวเมื่อพิจารณาในอำนาจหน้าที่ของนายอำเภอซึ่งต้องบำบัดทุกข์ให้แก่ราษฎรแล้ว เห็นว่านายอำเภอในฐานะผู้อำนวยการอำเภอมีอำนาจสั่งการให้เจ้าพนักงานไปตัดไม้ที่เป็นทรัพย์สินของราษฎรและได้โค่นล้มทับบ้านเรือนราษฎร ให้ออกจากบ้านเรือนราษฎรเพื่อบำบัดปัดป้องภยันตรายดังกล่าวได้ตามมาตรา ๒๕ แห่งพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. ๒๕๕๐ ทั้งนี้การสั่งการของนายอำเภอและการตัดไม้ของเจ้าพนักงานไม่ต้องรับผิดตามพระราชบัญญัติป่าไม้ พ.ศ. ๒๔๘๔ เพราะเป็นการปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ พอสมควรแก่เหตุ ได้รับนิรโทษกรรมตามมาตรา ๔๓ แห่งพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. ๒๕๕๐ คือ ให้พ้นจากความผิดและความรับผิดทั้งปวง หลังจากตัดไม้ออกจากบ้านแล้ว ให้นายอำเภอแนะนำให้เจ้าของไปขออนุญาตทำไม้ตามกฎหมายป่าไม้ต่อไป

    (๒) กรณีอาคารชำรุดทรุดโทรมเสี่ยงต่อการเกิดอันตรายต่อราษฎร

          หากนายอำเภอพบว่าอาคารในพื้นที่ที่ราษฎรเข้าใช้อยู่ชำรุดทรุดโทรมเสี่ยงต่อการเกิดสาธารณภัยได้ง่าย นายอำเภอสามารถใช้อำนาจตามมาตรา ๔๐ แห่งพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. ๒๕๕๐ แจ้งให้พนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยการนั้นทราบเพื่อทำการตรวจสอบตามอำนาจหน้าที่ ซึ่งอาจเป็นเจ้าพนักงานท้องถิ่นตามกฎหมายควบคุมอาคารก็ได้ หากเป็นโรงเรือนที่รุกล้ำลำน้ำก็อาจแจ้งเจ้าท่าตามกฎหมายว่าด้วยการเดินเรือในน่านน้ำไทยให้ตรวจสอบก็ได้

          อย่างไรก็ตามหากนายอำเภอพิจารณาแล้วเห็นว่าไม่อาจรอพนักงานเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยการนั้นได้    ก็อาจใช้อำนาจตามมาตรา ๕๕ ประกอบมาตรา ๘๓ วรรคท้าย แห่งพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พระพุทธศักราช ๒๔๕๗ สั่งให้เจ้าของหรือผู้ครอบครองอาคารนั้นซ่อมแซมให้ดีและพ้นจากความเสี่ยงต่อการเกิดสาธารณภัย หากไม่ดำเนินการ ให้นายอำเภออาศัยอำนาจตามตามมาตรา ๙๗ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันนี้ สั่งรื้ออาคารนั้นได้ และเรียกเอาค่ารื้อจากเจ้าของอาคาร

          เนื่องจากข้อจำกัดด้านเนื้อที่ของบทความครั้งนี้ จึงไม่อาจนำกรณีศึกษาอื่น ๆ เกี่ยวกับงานด้านการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยอีกมากมายมานำเสนอได้ เช่น ปัญหาแนวทางปฏิบัติการใช้เงินทดรองราชการ เป็นต้น อย่างไรก็ตาม หากมีโอกาสจะรวบรวมปัญหาการปฏิบัติเหล่านี้มานำเสนอในครั้งต่อไป

อ้างอิง

กลุ่มประสานงานและจัดการที่อยู่อาศัยชั่วคราว (CCCM Cluster) ด้วยการประสานงานของสำนักงานข้าหลวงใหญ่ผู้ลี้ภัยสหประชาชาติ (UNHCR) และองค์กรระหว่างประเทศเพื่อการโยกย้ายถิ่นฐาน (IOM). (๒๕๕๓). แนวทางการบริหารจัดการศูนย์พักพิงชั่วคราว. มปท.

Adams, Thomas F.. (1980). Introduction to the Administration of Criminal Justice (2nd ed.) . Englewood Cliffs, NJ : Prentice-Hall.

Cole, George F. (1995). The American System of Criminal Justice (7th ed.). Belmont, CA: Wadsworth.