​อำนาจการบริหารบุคคลส่วนท้องถิ่น ตอนที่ 1

  ติดต่อ

  อำนาจการบริหารบุคคลส่วนท้องถิ่น ตอนที่ 1  

2 มีนาคม 2560

ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย [1]

คสช. ยึดอำนาจการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น

เป็นที่วิพากษ์โจษขานข่าวการยึดอำนาจการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่นตามคำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ 8/2560 ลงวันที่ 21 กุมภาพันธ์ 2560 เรื่อง การขับเคลื่อนการปฏิรูปการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น [2] ทั้งในแง่บวกสนับสนุน และแง่ลบท้วงติง คัดค้านบ้าง มีการพาดหัวข่าวว่า “ม.44” แก้ทุจริตท้องถิ่น ตัดวงจรอุปถัมภ์-ริบอำนาจ? [3] ลองมาดูประเด็นปัญหาเดิมอย่างง่าย มีตัวอย่าง 3 กรณีศึกษาปัญหาการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น ดังนี้

กรณีตัวอย่างที่ 1 กรณีตำแหน่งบริหารว่างเนื่องจากการกำหนดขึ้นใหม่

ได้แก่ การปรับขนาดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) และการปรับปรุงตำแหน่งผู้บริหารของ อปท. ซึ่งเกี่ยวข้องกับการสรรหาตำแหน่งในสายงานผู้บริหาร สายอำนวยการ และ รวมถึงผู้อำนวยการสถานศึกษาด้วย ในกรอบอัตรากำลังตามโครงสร้างใหม่ กรณีที่ อปท.มีตำแหน่งบริหารว่างเนื่องจากการกำหนดขึ้นใหม่ ให้ อปท.รายงานตำแหน่งว่างนั้นให้คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นจังหวัดทราบภายใน 7 วัน นับแต่วันที่ตำแหน่งว่าง และให้ อปท.ดำเนินการสรรหาบุคคลเพื่อแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งที่ว่าง ภายใน 60 วัน นับแต่วันที่ตำแหน่งนั้นว่างลง สรุปว่า อปท.ต้องสรรหาตำแหน่งฯ ภายใน 60 วัน ในการเปิดขยายกรอบอัตราสายบริหารเช่นระดับต้น เป็นระดับกลาง ส่วนใหญ่เกิดจากการรองรับ “บุคคลากรภายในที่มีคุณสมบัติในการแต่งตั้ง” ข้อดีก็คือ ทำให้บุคคลากรภายในได้เติบโตก้าวหน้าตามระบบคุณธรรม (Merit System) ข้อเสียก็คือ จะกีดกันผู้ที่มีคุณสมบัติ คนอื่น ๆ ที่มิใช่บุคคลในสายตาของผู้บริหารท้องถิ่น ทำให้ไม่ก่อให้เกิดการแข่งขันเพื่อให้ได้บุคคลที่มีความรู้ความสามารถ ยกตัวอย่างเช่น กรณีองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เมื่อยกระดับปรับขนาด อบต. จากขนาดเล็ก ปลัด อบต. เดิมเป็นระดับ 7 (หรือผู้บริหารระดับต้น) กรอบอัตราตำแหน่งจะขยับปรับเป็นปลัด อบต. ระดับ 8 เป็นผู้บริหารระดับกลาง แม้ว่าในการ “สรรหาตำแหน่งสายงานผู้บริหาร” ตามกรอบอัตราที่กำหนดขึ้นใหม่จะได้มีการประกาศคัดเลือกหรือสอบคัดเลือกเผยแพร่ไปทั่วประเทศก็ตาม แต่ก็ไม่มีบุคคลใดนอกเป้าหมายสายของผู้บริหารท้องถิ่นคนใดกล้ามาสมัครแข่งขัน ด้วยเหตุผลในหลาย ๆ ประการอาทิ ความคุ้นเคยกับผู้บริหารท้องถิ่นคนเดิม และคณะกรรมการคัดเลือก รวมทั้งบรรดาผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการจังหวัดก็มักจะเกรงใจผู้บริหารท้องถิ่นว่าจะเลือกเอาบุคคลคนใดเพื่อให้ “คัดเลือกได้หรือสอบได้” ร้อยละ 90 จึงมักจะสรรหาสายงานบริหารท้องถิ่นได้คนที่ดำรงตำแหน่งอยู่เดิม (รักษาการในตำแหน่งนั้น ๆ) และในการสรรหาก็มักจะใช้ “วิธีคัดเลือก” จากผู้มีคุณสมบัติใน อปท. นั้นก่อน จึงทำให้ยากที่จะได้มีโอกาสกลั่นกรองเพื่อให้ได้คนที่มีความรู้ความสามารถที่แท้จริง ภายหลังคณะกรรมการกลางพนักงานส่วนท้องถิ่น (ก.กลาง) จะได้ตอกย้ำมีการแก้ไขประกาศหลักเกณฑ์ใหม่จากเดิมที่เป็นอำนาจดุลพินิจของผู้บริหารท้องถิ่นว่า จะสรรหาผู้มาดำรงตำแหน่งสายงานผู้บริหารใหม่ว่าจะใช้วิธีการใดก็ได้ใน 3 วิธี คือ (1) รับโอนพนักงานเทศบาลตำแหน่งและระดับเดียวกับตำแหน่งที่ว่าง (2) สอบคัดเลือกหรือการคัดเลือกเพื่อเลื่อนระดับสูงขึ้นแทนตำแหน่งที่ว่าง (3) คัดเลือกเพื่อรับโอนข้าราชการประเภทอื่น หรือพนักงานส่วนท้องถิ่นประเภทอื่นซึ่งดำรงตำแหน่งที่มีลักษณะงานเทียบเคียงได้กับตำแหน่งบริหารที่จะรับโอน แก้ไขหลักเกณฑ์ใหม่ว่า “ในการสรรหาผู้ดำรงตำแหน่งปลัดเทศบาลและผู้อำนวยการฯ ซึ่งเป็นตำแหน่งในระดับที่สูงขึ้นในครั้งแรกนั้น ให้ดำเนินการด้วยวิธีการคัดเลือกเพื่อเลื่อนระดับสูงขึ้น” สรุปว่า ให้ใช้วิธีการสรรหาโดยวิธี “การคัดเลือก” ก่อน หากผู้ที่ดำรงตำแหน่งอยู่เดิมมีคุณสมบัติ [4]

กรณีตัวอย่างที่ 2 ในกรณีที่ตำแหน่งสายงานผู้บริหารว่างลง

เช่น เกษียณอายุ ลาออก ถูกไล่ออก ปลดออก ตาย ย้ายไปดำรงตำแหน่งว่างที่อื่น หรือว่างด้วยเหตุอื่นใด ในกรณีนี้ก็เช่นเดียวกับกรณีที่ 1 คือ ให้ อปท.รายงานตำแหน่งว่างนั้นให้คณะกรรมการพนักงานส่วนท้องถิ่นจังหวัดทราบภายใน 7 วัน นับแต่วันที่ตำแหน่งว่าง และให้ อปท.ดำเนินการสรรหาบุคคลเพื่อแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งที่ว่าง ภายใน 60 วัน นับแต่วันที่ตำแหน่งนั้นว่างลง สรุปว่า อปท.ต้องสรรหาตำแหน่งฯ ภายใน 60 วัน เช่นกัน

ผู้บริหารท้องถิ่นก็ตรวจสอบว่าบุคลากรภายใน อปท.ผู้ใดมีคุณสมบัติที่จะแต่งตั้งได้หรือไม่ หากตำแหน่งว่างลงเกินกว่า 60 วัน จะใช้วิธีรับโอนได้

ซึ่งวิธีการรับโอนนี้ทำให้เกิดปัญหากับบุคคลากรท้องถิ่นมาก เพราะเป็นอำนาจผู้บริหารที่จะเลือกรับโอน(ย้าย) จากใครก็ได้ “ตามดุลพินิจ” และชอบใจ อาจจะมีผู้โต้แย้งว่า การรับโอน(ย้าย)ก็ต้องดูคุณสมบัติด้วย แต่ข้อเท็จจริง ยกตัวอย่างเช่น อปท.แห่งหนึ่งที่อยู่ในเขตเมืองใหญ่ มีตำแหน่งสายงานผู้บริหาร (ปลัดระดับ 8) ว่าง ปรากฏว่ามีบุคคลากรท้องถิ่นติดต่อขอรับการโอน(ย้าย) ในตำแหน่งปลัดเทศบาลระดับ 8 อย่างมากมาย ทำอย่างไรตนจึงจะได้รับการพิจารณา เพราะการรับโอนขึ้นอยู่กับดุลพินิจของผู้บริหารท้องถิ่น จึงทำให้มีระบบวิ่งเต้น หรือต่างตอบแทน หรือ ระบบฝากหรือระบบเครือญาติ หรือระบบอุปถัมภ์ในทุกรูปแบบ ยิ่งตำแหน่งยิ่งเนิ่นนานนับวันก็ยิ่งเกิดปัญหา ความไม่โปร่งใสนำไปสู่ความเกรงใจ ในการปฏิบัติหน้าที่ นำไปสู่การทุจริต สมยอมกัน ทั้งฝ่ายข้าราชการประจำและฝ่ายนักการเมืองท้องถิ่น ซึ่งต่างฝ่ายต่างอาจมีคำพูดต่างตอบแทนกันคำหนึ่งว่า “เมื่อคุณจะมาอยู่กับผม คุณขอผม ตอนนี้ผมจะขอคุณบ้างนะ” จึงเป็น “ความเสี่ยง” อย่างหนึ่งของข้าราชการส่วนท้องถิ่นในตำแหน่งนั้น ๆ เพราะเมื่ออาสารับใช้แล้ว ก็แล้วแต่ผู้ใช้ (เจ้านาย) จะสั่งใช้ ตำแหน่งสายบริหารที่ว่างยิ่งว่างนาน อปท.บางแห่งเรียกได้ว่า “ประมูลตำแหน่ง” กันเลย

ซึ่งนี่เป็นกรณี “การรับโอนย้าย” แต่ในกรณีที่ 2 นี้ ยังมีกรณีอีกกรณีหนึ่ง ก็คือ “การคัดเลือกเพื่อเลื่อนระดับสูงขึ้น ยกตัวอย่างเช่น ตำแหน่งเดิม ปลัดเทศบาล ระดับ 9 ว่าง ปลัดเทศบาลระดับ 8 ที่มีคุณสมบัติที่จะเข้ารับการ “คัดเลือก” มีอยู่อย่างมากมาย ทำอย่างไรตนจึงจะได้รับการพิจารณาให้เข้าสู่ “ระบบการคัดเลือก” ได้ ก็ทำให้มีระบบวิ่งเต้นการวิ่งเต้น หรือระบบอุปถัมภ์เหมือนกัน และในกรณีนี้หากสามารถวิ่งเต้นเข้าสู่ระบบการคัดเลือกได้ และได้รับการแต่งตั้ง ข้าราชการฝ่ายประจำก็จะมีลักษณะการบริหารงานหรือการทำงานใน “ลักษณะต่างตอบแทน” เช่นเดียวกับที่กล่าวข้างต้น

ในกรณีที่ อปท.มิได้ดำเนินการสรรหาฯ โดยไม่มีเหตุผลอันสมควร และไม่สามารถสรรหาผู้มาดำรงตำแหน่งได้ ภายใน 150 วัน ผู้บริหารท้องถิ่นอาจมีความผิดได้ แต่ในทางปฏิบัติ ผู้กำกับดูแล (นายอำเภอ หรือ ผู้ว่าราชการจังหวัด) ก็ไม่ได้มีการดำเนินการความผิดต่อผู้บริหารท้องถิ่นแต่อย่างใด

กรณีตัวอย่างที่ 3 กรณีตำแหน่งบริหารว่างเนื่องจากการกำหนดขึ้นใหม่ เพราะผู้บริหารท้องถิ่นเปิดกรอบตำแหน่งสายงานผู้บริหารใหม่ได้

ตำแหน่งบริหารว่างในกรณีนี้ จะเป็นตำแหน่งอื่นในระดับที่รองจากปลัด และผู้อำนวยการกอง ได้แก่ ตำแหน่ง รองปลัด อปท. หรือ หัวหน้าฝ่าย ลักษณะปัญหาการบริหารงานบุคคล หรือกระบวนการสรรหาหรือการเลือกผู้ที่จะมาดำรงตำแหน่งดังกล่าว ก็จะเป็นเช่นเดียวกับกรณีที่ 1

ยกตัวอย่างเช่น อปท. ก ไม่มีโครงสร้างการแบ่งส่วนราชการและการกำหนดตำแหน่งฝ่ายอำนวยการ นายก อปท. จึงขอกำหนดกรอบอัตราตำแหน่ง หัวหน้าฝ่ายอำนวยการ ซึ่งเป็นการเปิดกรอบอัตราโครงสร้างขึ้นใหม่ได้ จึงทำให้มีตำแหน่งว่าง เนื่องจากเป็นการกำหนดตำแหน่งขึ้นใหม่ การสรรหาบุคคลในตำแหน่งใหม่ที่ว่าง จึงทำให้มีการประมูลราคาตำแหน่ง เพื่อความก้าวหน้ากัน แม้ในบางกรณีจะมีข้อจำกัดในระยะเวลาการดำรงตำแหน่งด้วยที่เรียกว่า “ขอเกิด แต่ไม่ขออยู่” หมายความว่ามีการต่อรอง เวียนเทียนการเข้าสู่ตำแหน่งว่า ขอเข้าสู่ตำแหน่งก่อนสักระยะหนึ่งแล้วก็จะขอโอนย้ายออกไป เพื่อเปิดโอกาสให้บุคคลอื่นได้หมุนเวียนหรือที่เรียกว่า “เวียนเทียนกัน” เข้าสู่ตำแหน่งนี้อีกครั้ง หรือ หลาย ๆ ครั้ง กรณีเช่นนี้ก็มี เป็นต้น

คำสั่ง หน.คสช. ตามมาตรา 44 ฉบับนี้แก้ไขปัญหาใน 3 ประเด็นข้างต้น

3 ประเด็นดังกล่าวนี้ แทบจะมีให้เห็นจนชินชาชินตาเป็นปกติทั่วไปของท้องถิ่น มาดูว่ามีบุคคลใดได้รับประโยชน์ หรือข้อดีของมาตรา 44 นี้บ้าง ก็คือ บรรดาข้าราชการส่วนท้องถิ่นทั่ว ๆ ไป จะมีระบบความก้าวหน้าโดยยึดหลักความรู้ความสามารถ ลดระบบการใช้ดุลพินิจของผู้บริหารท้องถิ่นลง อีกทั้งลดการทุจริตคอรัปชั่น หรือการแสวงประโยชน์ร่วมกัน หรือ การหากินร่วมกันในระหว่างข้าราชการส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง หรือกับบรรดานักการเมืองท้องถิ่น หรือทั้งสองอย่าง คือทั้งข้าราชการส่วนท้องถิ่นและนักการเมืองท้องถิ่น ที่เป็นลักษณะสมยอม ต่างตอบแทน เป็นต้น ซึ่งเหล่านี้เป็นไปในลักษณะเกื้อกูล สมยอมกันทั้งสิ้น โดยไม่ต้องไปคำนึงถึงความรู้ความสามารถกันเลย กล่าวโดยสรุป ระบบอุปถัมภ์ (Spoil System or Patronage System) หายไปหรือลดน้อยลงกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบันนั่นเอง

ผู้รับประโยชน์ในที่นี้ก็คือ “บรรดาข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่มีความรู้ความสามารถ” ซึ่งข้าราชการเหล่านี้อาจจะสามารถเติบโตก้าวหน้าได้บรรจุแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งที่สูงขึ้น บรรดา “ข้าราชการช้างเผือก” ที่อยู่ในท้องที่ห่างไกล ในเขตพื้นที่ชายแดน ทุรกันดาร ป่าเขา ทะเล อาทิพื้นที่ อำเภออุ้มผาง ท่าสองยาง เวียงแหง อมก๋อย สบเมย บ่อเกลือ โขงเจียม ระโนด เกาะลันตา ก็มีสิทธิ์ได้สมัครคัดเลือกหรือสอบในตำแหน่งที่สูงขึ้นได้ เช่น ในตำแหน่ง ปลัด อปท. ระดับ 9 หรือ 10 ในกรณีที่ อปท.ขนาดใหญ่มีตำแหน่งว่างลง อาทิ เทศบาลนครแม่สอด เทศบาลนครนครราชสีมา เทศบาลนครเชียงใหม่ เทศบาลนครหาดใหญ่ เพราะ หากไปตามระบบเดิม บรรดาข้าราชการช้างเผือกเหล่านี้แทบจะไม่มีโอกาสเข้าสู่ “ระบบการแข่งขันที่เป็นธรรม” ได้เลย แม้จะมีความรู้ความสามารถมากเพียงใด ตามระบบเดิมก็ไม่สามารถเติบโตก้าวหน้าในชีวิตราชการได้เลย

สำหรับผู้ที่เสียผลประโยชน์ หรือได้รับผลกระทบในเชิงสูญเสียนี้ ที่ทำให้มีระบบการแข่งขันเกิดขึ้น ก็คือผู้บริหารท้องถิ่นนั่นเอง ทำให้ไม่สามารถใช้อำนาจดุลพินิจ รับหรือไม่รับโอนย้าย หรือรับให้ใครเข้าสู่ระบบการคัดเลือกแบบเป็นพิธีเหมือนดังเช่นที่ผ่านมา เพราะระบบแบบเดิมที่มาจากการเลือกเองย่อมจะเกิดบุญคุณความเกรงใจกันได้ แต่หากเป็นการสอบคัดเลือกเข้าสู่ตำแหน่งได้ เพราะเป็นผู้ที่มีความรู้ความสามารถ ก็จะลดความเกรงใจกันมากขึ้น โอกาสที่สมยอมเป็นทาสรับใช้หรือกระทำในสิ่งที่ไม่ถูกต้อง หรือทำการปกป้องการกระทำที่ไม่ถูกต้องของฝ่ายการเมือง ก็จะลดปัญหานี้ลง

นอกจากนี้ผู้ที่เสียผลประโยชน์อีกพวกก็คือ ข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่เป็นเจ้าถิ่นเดิมรับราชการอยู่แห่งนั้นมานาน มีความสนิทชิดเชื้อกับผู้บริหารท้องถิ่น หรือนักการเมืองในพื้นที่ เมื่อมีตำแหน่งว่าง หากเป็นระบบใหม่บรรดาข้าราชการเหล่านี้ก็ต้องเข้าสอบแข่งขันในระบบอย่างเป็นธรรม มิใช่การสอบคัดเลือกแบบเป็นพิธีการ เพราะโดยคณะกรรมการสอบคัดเลือกที่เป็นกลางต่อทุกฝ่าย โอกาสในการต่อสู้แข่งขันก็จะยากขึ้น เพราะต้องพิสูจน์ความรู้ความสามารถของผู้สมัคร ตามระบบเดิมมีกลไกที่ทำให้ข้าราชการเจ้าถิ่นที่มีภูมิหลังของระบบอุปถัมภ์เดิมอยู่มาก ระบบเดิมมักเป็นไปเพื่อได้คนเดิมๆ เลื่อนไหลมากกว่าตามระบบใหม่ ฉะนั้น จึงหวังว่า ใน อปท. ขนาดใหญ่ที่มีข้าราชการเจ้าถิ่นเดิมอยู่ อาจหวังตำแหน่งที่สูงขึ้นอาจเป็นเรื่องยาก

สิ่งที่บุคลากรข้าราชการส่วนท้องถิ่นวิตกเป็นห่วงมากก็คือ “การหนีเสือปะจระเข้” ดังที่ปรากฏคือเกิดระบบการเล่นพรรคเล่นพวก หรือ เกิดระบบอุปถัมภ์แบบเดิมอีก ที่อาจจะเลยร้ายมากกว่าเดิม เหมือนดังเช่น ข่าวการสอบเข้าโรงเรียนนายอำเภอ หรือสอบการสายบริหารของข้าราชการส่วนภูมิภาค ดังที่ปรากฏ แต่ถึงอย่างไรก็ตาม เมื่อเป็นความพยายามจะเปลี่ยนแปลงเพื่อไปสู่สิ่งที่ดี ก็น่าจะลองดูก่อน ว่าจะสามารถแก้ไขปัญหาระบบอุปถัมภ์เดิม หรือจะย้ายจาก “ระบบอุปถัมภ์ของนักการเมือง” มาเป็น “ระบบอุปถัมภ์ของข้าราชการ” เหมือนอย่างเดิมที่เคยพยามหนีออกมาแล้วครั้งหนึ่ง



[1] Phachern Thammasarangkoon, & Ong-art saibutra, Municipality Officer ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 2 มีนาคม 2560 ปีที่ 67 ฉบับที่ 23320 หน้า 10, การเมืองท้องถิ่น : บทความพิเศษ & หนังสือพิมพ์สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ 64 ฉบับที่ 25 วันศุกร์ที่ 3 – วันพฤหัสบดีที่ 8 มีนาคม 2560, หน้า 66

[2] คำสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 134 ตอนพิเศษ 54 ง วันที่ 21 กุมภาพันธ์ หน้า 109-110, http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2560/E/...

[3] “ม.44” แก้ทุจริตท้องถิ่นตัดวงจรอุปถัมภ์-ริบอำนาจ?, bmanews : 24 กุมภาพันธ์ 2560, http://110.170.184.194/bmanews/viewDetail.aspx?ID=...

[4] ดู ประกาศคณะกรรมการมาตรฐานการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น เรื่อง กำหนดมาตรฐานกลางการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น ลงวันที่ ประกาศ ณ วันที่ 25 มิถุนายน 2544, ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 118 ตอนพิเศษ 62 ง ลงวันที่ 2 กรกฎาคม 2544, http://kmcenter.rid.go.th/kcresearch/standard_out/...

& ตามข้อ 21 แห่งประกาศคณะกรรมการกลาง เรื่อง มาตรฐานทั่วไปเกี่ยวกับโครงสร้างส่วนราชการและระดับตำแหน่งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น(องค์การบริหารส่วนจังหวัด,เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล) พ.ศ. 2558 ลงวันที่ 28 ธันวาคม 2558 ส่งตามหนังสือสำนักงาน ก.กลาง ที่ มท 0809.2/ว136 ลงวันที่ 29 ธันวาคม 2558 เรื่อง หลักเกณฑ์เกี่ยวกับโครงสร้างส่วนราชการและระดับตำแหน่งของข้าราชการและพนักงานส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2558

บันทึกนี้เขียนที่ GotoKnow โดย 

หมายเลขบันทึก: 624849, เขียน: , สัญญาอนุญาต: ครีเอทีฟคอมมอนส์แบบ แสดงที่มา-ไม่ใช้เพื่อการค้า-ไม่ดัดแปลง, อ่าน: คลิก

คำสำคัญ (Tags) #การบริหารบุคคลส่วนท้องถิ่น#คสช. ยึดอำนาจการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น#กรณีศึกษาปัญหาการบริหารงานบุคคลท้องถิ่น#ระบบอุปถัมภ์ของนักการเมือง หรือ ระบบอุปถัมภ์ของข้าราชการ

บันทึกล่าสุด 

ความเห็น (0)