สรุปข้อเสนอแนวคิดการควบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

31 ธันวาคม 2558

สรณะ เทพเนาว์ นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย [1]

ที่ผ่านมามีการกล่าวถึงประเด็นความมีประสิทธิภาพใน “การให้บริการ” (Public Service) ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) หรือที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับสภาปฏิรูปแห่งชาติ (มติไม่ผ่าน) เรียกว่า “องค์กรบริหารท้องถิ่น” หรือ “อบท.” โดยหยิบยกรูปแบบตุ๊กตา อปท. ขึ้นมาคิดกันในหลายรูปแบบ ซึ่งผู้เขียนเคยได้นำเสนอแนวคิดนี้ต่อสื่อมวลชนมาบ้างแล้วตั้งแต่ปี 2557 [2] โดยมีประเด็นถกเถียงกันมาตลอดในเรื่อง “การยุบ อปท.” [3] แยกได้ 3 กรณี คือ (1) การยุบเลิก อปท. โดยการยุบเลิกไม่มีการปกครองรูปแบบองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) (2) การยกฐานะองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เป็นการปกครองรูปแบบ “เทศบาล” ยุบเลิกไม่มีการปกครองรูปแบบ อบต. (3) การควบรวม อปท. (Amalgamation) ที่มีขนาดเล็กเข้าด้วยกันเป็น อปท.ใหม่ที่มีขนาดใหญ่ มีศักยภาพ ประสิทธิภาพมากขึ้น [4]

ขนาดที่เหมาะสมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

การศึกษาการควบรวม หรือการยุบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้มีขนาดที่เหมาะสม (Optimal or Maximize Size) ในการบริหารจัดการบริการสาธารณะ (Public Services) อย่างมีประสิทธิภาพ นั้น มีข้อถกเถียงกันถึงความพอดี ความเหมาะสมต่าง ๆ จากบรรดาผู้เกี่ยวข้องหลายฝ่ายทั้งฝ่ายการเมืองท้องถิ่น ฝ่ายราชการส่วนกลาง และฝ่ายข้าราชการประจำ แต่ก็ไม่ได้ข้อสรุปจากฝ่ายใด ๆ ซึ่งต่างฝ่ายต่างก็ไม่ยอมพูด และเผยรูปแบบ อปท. และความในใจของแต่ละฝ่ายออกมาแต่อย่างใด คงปล่อยให้เป็นคำถามให้คิดกันมาตลอดจนถึงปัจจุบัน จากข้อมูลต่าง ๆ ที่ผ่านมา ผู้เขียนสรุปเป็นข้อเสนอใน “การควบรวม อปท.” ได้ดังนี้

(1) โครงสร้างของ อปท. ควรจะเป็นอย่างไร

มีข้อสรุปว่า การปกครองท้องถิ่นไทยควรมีสองรูปแบบ คือ (1) รูปแบบทั่วไป และ (2) รูปแบบพิเศษ ใช้รูปแบบสภาผู้จัดการ (City Manager) [5] การปกครองรูปแบบพิเศษ ได้แก่ การปกครองเขตพิเศษต่าง ๆ เช่น เขตเศรษฐกิจพิเศษ เขตวัฒนธรรม เขตการท่องเที่ยว เขตชายแดน ฯ เป็นต้น การปกครองรูปแบบทั่วไป 2 ชั้น (2 Tiers) [6] ได้แก่ อบจ. และ เทศบาล

สำหรับ อบจ. ควรเปลี่ยนรูปแบบ เป็นเทศบาลระดับบน (Upper Tier) คือเป็นรูปแบบที่มีพื้นที่ ไม่ทับซ้อน อปท.อื่น แต่มีหน้าที่ที่กว้างขวางทั้งเขต โดยการรวมกับเทศบาลนคร หรือเทศบาลเมืองเป็น “เทศบาลจังหวัด” รูปแบบเทศบาล ในระดับล่าง (Lower Tier) ควรมีหลายรูปแบบ ตามบริบทของพื้นที่ และสภาพ เศรษฐกิจสังคมฯ โดยการแยกเป็น (1) เทศบาลเขตเมือง (2) เทศบาลเขตชนบท (3) เทศบาลพิเศษตามสภาพ เศรษฐกิจสังคม

เนื่องจาก อบจ. ตามรูปแบบและโครงสร้างเดิม ไม่มีพื้นที่ และ มีปัญหาการแบ่งมอบภารกิจ จึงเห็นควรจัดออกแบบโครงสร้างใหม่ โดยให้คงไว้เป็น อปท. ระดับบน ส่วนระดับล่าง (Lower Tier) ควรมีรูปแบบเดียวคือ เทศบาล (Municipality) เท่านั้น เพราะเป็นรูปแบบสากลที่ใช้กันทั่วโลกในรูปโครงสร้าง สภาและผู้บริหาร (City Mayor) [7]

(2) ประเด็นเหตุผลความจำเป็นที่ต้องควบรวม อปท. มีเพียงใด

ประเทศไทยมีจำนวนประชากร 65 ล้านคน [8] มีปัญหาจำนวน อปท. ที่มากมายจำนวน 7,853 แห่ง [9]ซึ่งถือว่ามีจำนวน อปท. ที่มาก เห็นว่า ขนาดของ อปท. ย่อมมีผลต่อการบริหารงานที่มีประสิทธิภาพ แม้จะมีความได้เปรียบในเรื่องการให้บริการของ อปท. ขนาดเล็ก แต่หาก ไม่มีงบประมาณที่พอเพียง เพราะงบประมาณไปใช้จ่ายเป็นค่าประจำไปหมดแล้ว ย่อมส่งผลกระทบต่อภารกิจในการพัฒนาได้

(3) เมื่อมีความจำเป็นที่จะต้องจัดขนาดของ อปท. ให้เหมาะสม ต้องพิจารณาจากหลักเกณฑ์ใดบ้าง

เมื่อพิจารณาถึงยอดประชากร ปรากฏว่ามีการศึกษาไว้แล้ว และได้บัญญัติไว้ในกฎหมายแล้วคือ ยอดประชากรต่อ อปท. ที่ 2,000 คน [10] ส่วนการจะปรับจำนวนประชากรให้สูงขึ้นไปอีก เพื่อลดจำนวนหน่วย อปท. ให้น้อยลง อยู่ที่ประมาณ 3,000 หน่วย (ลดลงประมาณร้อยละ 61) จากการคิดคำนวณโดยประมาณ จำนวนฐานประชากรจึงอยู่ที่ 5,000 – 10,000 คนต่อ อปท.

สำหรับลักษณะภูมิศาสตร์อื่น หรือ “ภูมิสังคม” คือรูปภาพทางกายภาพของภูมิศาสตร์มาบวกด้วยขนาดของประชากร ต้องนำมาพิจารณาประกอบการกำหนดขนาดที่เหมาะสม (Optimal Size or Maximize Size) ของ อปท. ด้วย เพราะ ขนาด หรือเงื่อนไขทางภูมิศาสตร์มีความแตกต่างกัน มีความได้เปรียบเสียเปรียบ ต้องนำมาประกอบการคิดพิจารณาด้วยว่า เป็นพื้นที่เขตเมือง หรือพื้นที่เขตชนบท เช่น อปท. พื้นที่ขนาดเล็ก เป็นชุมชนเมือง แต่ ประชากรหนาแน่น กับ อีก อปท. หนึ่ง มีพื้นที่มาก แต่เป็นพื้นที่การเกษตร ประชากรน้อย เป็นต้น

สรุปถือเป็นเกณฑ์หลัก ดังนี้ (1) เกณฑ์ว่าด้วยจำนวนประชากร 5,000 – 10,000 คน (2) เกณฑ์ว่าด้วยขนาดพื้นที่ที่เหมาะสม 7.5 ตารางกิโลเมตรขึ้นไปสำหรับเขตเมือง และ 20 ตารางกิโลเมตรขึ้นไปสำหรับเขตชนบท (3) เกณฑ์ว่าด้วยงบประมาณ 50 ล้านบาทขึ้นไป

(4) มีหลักเกณฑ์ยกเว้นในการควบรวม อปท. หรือไม่อย่างไร

ปัญหาการควบรวมเนื่องจากไม่เข้าหลักเกณฑ์ หรือ เข้าหลักเกณฑ์ข้อยกเว้น ทำให้มีการยุบรวม หรือควบรวมไม่ได้ ด้วยเหตุผลความจำเป็นพิเศษ เป็นสิ่งสำคัญที่ต้องนำมาพิจารณา เช่น พื้นที่ป่าเขา ทุรกันดาร ห่างไกล เป็นเกาะ ฯลฯ ที่มีลักษณะพิเศษอื่นใด ถือเป็นกรณียกเว้น ให้เป็นการปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ

(5) ข้อดีของการควบควบ อปท. [11]

ข้อดีของการควบรวม เช่น (1) เพราะ อปท.ขนาดเล็กไม่สามารถเลี้ยงตัวเองได้ ทำให้ภารกิจไม่ซ้ำซ้อนกัน สิ้นเปลืองค่าใช้จ่ายในการจ้างบุคลากร เป็นการประหยัดงบประมาณลง (2) เพื่อให้เกิดการใช้งบประมาณของรัฐเป็นไปตามระเบียบและกฎหมายมิให้เกิดการทับซ้อนกัน และให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อราชการ ป้องกันการการทุจริตต่างๆ

ข้อดีของการเปลี่ยนสถานะ อบต. เป็นเทศบาล ก็คือ (1) รูปแบบเทศบาลเป็นการปกครองท้องถิ่นที่เป็นรูปแบบสากล (2) เพื่อให้ อบต. เปลี่ยนฐานะรูปแบบเป็น เทศบาล ซึ่งจะเป็นรูปแบบที่เหมือนกันทั่วประเทศ มีโครงสร้างที่เหมือนกันหมด (3) เมื่อยกฐานะเป็นเทศบาลตำบลแล้วจะมีภาระตามกฎหมายเพิ่มเติมขึ้นจากเดิม (4) เป็นส่วนราชการที่มีความรับผิดชอบในพื้นที่ขนาดเล็กเกินไป สิ้นเปลืองงบประมาณภารกิจความรับผิดชอบมีน้อย

จากข้อเสนอใน 5 ประการข้างต้น บรรดาผู้เกี่ยวข้องทั้งหลาย ได้แก่ (1) ส่วนราชการที่มีหน้าที่ในการกำกับดูแล อปท. (2) รัฐบาล (3) สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) (4) สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) [12] (5) คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) [13] และ (6) คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (สนช.) จะต้องรีบดำเนินการเพื่อให้ได้ข้อสรุปในเรื่อง “การยุบ-รวม-เลิก อปท.” [14] อย่างน้อยที่สุดในประเด็นสำคัญตามที่ผู้เขียนได้ตั้งข้อสังเกตไว้คงจะมีคำตอบให้ชาว อปท. ทั้งหลายได้หายสงสัยกันเสียที

---

[1] Ong-art saibutra & Phachern Thammasarangkoon, Municipality Officer & สรณะ เทพเนาว์ นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 31 ธันวาคม 2558 ปีที่ 66 ฉบับที่ 22893 หน้า 10, การเมืองท้องถิ่น & หนังสือพิมพ์สยามรัฐสัปดาหวิจารณ์ ปีที่ 63 ฉบับที่ 16 วันศุกร์ที่ 1 – วันพฤหัสบดีที่ 7 มกราคม 2559, หน้า 80, ‎เจาะประเด็นร้อน อปท. & สรุปจากเอกสารการศึกษาส่วนบุคคล หลักสูตรการพัฒนาการเมืองและการเลือกตั้งระดับสูง (พตส.) รุ่นที่ 6 ประจำปี 2557 สำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) เรื่อง "ยุทธศาสตร์การปฏิรูปองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ศึกษาเฉพาะกรณี การควบรวมองค์กรบริหารท้องถิ่น ภายใต้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่" จัดทำโดย นายสรณะ เทพเนาว์ รหัส 69

[2] สรณะ เทพเนาว์, การควบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (Amalgamation), 20 กันยายน 2557, http://www.gotoknow.org/posts/576472 ดูในหนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 11 กันยายน 2557, การเมืองท้องถิ่น บทความพิเศษ หน้า 10 & สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ 62 ฉบับที่ 1 วันที่ 19-25 กันยายน 2557 หน้า 80

[3] สรณะ เทพเนาว์, ผ่าทางตันการปฏิรูปท้องถิ่นเรื่องการควบรวม อบท., 9 เมษายน 2558, http://www.gotoknow.org/posts/588683 ดูใน สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 9 เมษายน 2558, บทความพิเศษ หน้า 10 และ สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ 62 ฉบับที่ 30 วันศุกร์ที่ 10 - วันพฤหัสบดีที่ 16 เมษายน 2558 หน้า 80, ดูใน “รายงานของคณะกรรมาธิการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น สภาปฏิรูปแห่งชาติ เรื่องแนวทางการปฏิรูปการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่น”, ฝ่ายเลขานุการคณะกรรมาธิการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น สำนักกรรมาธิการ 2 สำนักเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรปฏิบัติหน้าที่สำนักงานเลขาธิการสภาปฏิรูปแห่งชาติ, เสนอ สปช. วันที่ 8 เมษายน 2558, หน้า 6 ข้อเสนอเรื่องการควบรวม

[4] สรณะ เทพเนาว์, รวมทัศนะความคิดเห็นเรื่อง การยุบเลิก อปท., กุมภาพันธ์ 2558, http://www.gotoknow.org/posts/586151

[5] ในสหรัฐอเมริกา คือ รูปแบบสภา – ผู้จัดการ (Council – Manager) รูปแบบนี้เป็นการแยกการจัดทำนโยบายและการบริหารจัดการในซิตี้ออกจากกัน การจัดทำนโยบายจะเป็นหน้าที่ของสภาซึ่งมาจากการเลือกตั้ง ส่วนการบริหารจัดการได้มอบหมายให้ผู้บริหารมืออาชีพที่แต่งตั้งขึ้นโดยสภาซิตี้ที่เรียกว่าผู้จัดการ, ดู บทที่ 9 สหรัฐอเมริกา, สำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย : คปก. (Law Reform Commission), http://www.lawreform.go.th/lawreform/images/th/content/en/396/6504.doc

[6] อปท. 2 ชั้น (2 Tiers system) คือ อบจ. ในระดับบน (Upper Tier) เทศบาล ในระดับล่าง (Lower Tier)

[7] ในสหรัฐอเมริกา คือ รูปแบบนายกเทศมนตรี – สภา (Mayor - Council) ซิตี้ขนาดใหญ่ในอเมริกาส่วนใหญ่ใช้โครงสร้างรูปแบบนี้, ดู บทที่ 9 สหรัฐอเมริกา, อ้างแล้ว.

[8] กรมการปกครองประกาศเมื่อวันที่ 5 มีนาคม 2558 ประเทศไทยมีจำนวนประชากร ไม่รวมประชากรต่างด้าวแฝง ณ วันที่ 31 ธันวาคม 2557 จำนวน 65,124,716 คน แยกเป็นชาย 31,999,008 คน หญิง 33,125,708 คน

[9] กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น, ข้อมูลจำนวนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น, ข้อมูล ณ วันที่ 10 กรกฎาคม 2555, ส่วนวิจัยและพัฒนาระบบ รูปแบบและโครงสร้าง, สำนักพัฒนาระบบ รูปแบบและโครงสร้าง, www.dla.go.th/work/abt/

[10] พรบ. สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2542

มาตรา 41 จัตวา องค์การบริหารส่วนตำบลใดมีจำนวนประชากรทั้งหมดไม่ถึงสองพันคน ทั้งเป็นเหตุทำให้ไม่สามารถที่จะดำเนินการบริหารงานพื้นที่นั้นให้มีประสิทธิภาพในลักษณะขององค์การบริหารส่วนตำบลได้ ให้กระทรวงมหาดไทยประกาศยุบองค์การบริหารส่วนตำบลดังกล่าว โดยให้รวมพื้นที่เข้ากับองค์การบริหารส่วนตำบลอื่นที่มีเขตติดต่อกันภายในเขตอำเภอเดียวกัน หรือให้ตราพระราชกฤษฎีกายุบองค์การบริหารส่วนตำบลดังกล่าว โดยให้รวมพื้นที่เข้ากับหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นที่มีเขตติดต่อกันภายในเขตอำเภอเดียวกันตามเจตนารมณ์ของประชาชนในเขตตำบลนั้น ทั้งนี้ ภายในเก้าสิบวันนับแต่วันที่มีเหตุดังกล่าว

ให้นำมาตรา 41 และมาตรา 42 วรรคสองและวรรคสามมาใช้บังคับกับการยุบและรวมองค์การบริหารส่วนตำบล หรือการยุบและรวมองค์การบริหารส่วนตำบลกับหน่วยการบริหารราชการส่วนท้องถิ่น แล้วแต่กรณี ตามวรรคหนึ่งโดยอนุโลม

[11] ดู สรณะ เทพเนาว์, รวมทัศนะความคิดเห็นเรื่อง การยุบเลิก อปท., อ้างแล้ว

& ธนาคารโลกเสนอ มี economy of scale โดยขนาด อปท. ที่เหมาะสมทั่วไปจะต้องมีประชากรในพื้นที่ประมาณ 10,000 คน ดูใน ธนาคารโลกสำนักงานประจำประเทศไทย, ประเทศไทย: ความท้าทายและทางเลือกในปี 2555 และอนาคต, การเพิ่มประสิทธิภาพการให้บริการสาธารณะ ผ่านการสร้างความเข้มแข็งให้กับโครงสร้างความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลและท้องถิ่น รวมถึงนโยบายรายจ่ายของรัฐ, มกราคม 2555, http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2012/06/07/000333038_20120607014231/Rendered/PDF/685510THAI0Box369270B00PUBLIC0.pdf

& Public Disclosure Authorized 67486 Overview Paper : Improving Service Delivery In Thailand – A Public Finance Management Review @2012 The World Bank, http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2012/06/20/000333038_20120620014639/Rendered/PDF/674860ESW0P1180019006020120RB0EDITS.pdf

& Thailand - Challenges and options for 2012 and beyond : improving service delivery through strengthening central-local government relations and expenditure policy (English), full report, http://documents.worldbank.org/curated/en/2012/01/16261217/thailand-challenges-options-2012-beyond-improving-service-delivery-through-strengthening-central-local-government-relations-expenditure-policy

[12] ประกาศสํานักนายกรัฐมนตรี เรื่อง แต่งตั้งสมาชิกสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ ประกาศ ณ วันที่ 5 ตุลาคม พุทธศักราช 2558, ราชกิจจานุเบกษา หน้า 3-9 เล่ม 132 ตอนพิเศษ 239 ง วันที่ 5 ตุลาคม 2558, http://ilaw.or.th/node/3870

[13] ประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ เรื่อง แต่งตั้งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ประกาศ ณ วันที่ 5 ตุลาคม พุทธศักราช 2558, ราชกิจจานุเบกษา หน้า 1-2 เล่ม 132 ตอนพิเศษ 239 ง วันที่ 5 ตุลาคม 2558, http://library2.parliament.go.th/giventake/content_ncpo/ncpo-annouce051058.pdf

[14] กมธ.ด้านท้องถิ่น แจงวาระปฏิรูปเร่งด่วน 5 เรื่อง, กรุงเทพธุรกิจออนไลน์, 21 ธันวาคม 2558, http://www.bangkokbiznews.com/news/detail/679502 & ดู แผนการปฏิรูปของคณะกรรมาธิการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศด้านการปกครองท้องถิ่น สภาขับเคลื่อนการปฏิรูป, เอกสารโดย สำนักกรรมาธิการ 2 สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร ปฏิบัติหน้าที่สำนักงานเลขาธิการสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ, ธันวาคม 2558