การควบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (Amalgamation)


การควบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (Amalgamation)

การควบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (Amalgamation)[1]

20 กันยายน 2557

แนวคิดเรื่องการลดจำนวนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นลงเพื่อให้เหลือจำนวนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่พอดี เหมาะสมกับการบริหารจัดการ ปัจจุบันถือว่าเป็นแนวโน้มที่เป็นปรากฏการณ์ทั่วไปของโลก ไม่ว่าประเทศนั้น จะปกครองในรูปแบบรัฐเดี่ยว หรือรัฐรวมก็ตาม

ข้อเสนอเกี่ยวกับการ “ควบรวมหรือการยุบรวมหน่วยการปกครองท้องถิ่นเข้าด้วยกัน" เพื่อให้มีจำนวนและรูปแบบน้อยลง เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปัจจุบันของไทยมีจำนวนมาก และหลายรูปแบบ จำนวน ๗,๘๕๓ แห่ง แยกเป็นเทศบาลและเมืองพัทยา ๒,๔๓๗ แห่ง องค์การบริหารส่วนตำบล ๕,๓๓๙ แห่ง องค์การบริหารส่วนจังหวัด ๗๖ แห่ง กรุงเทพมหานคร ๑ แห่ง จากจำนวน ๘๗๘ อำเภอ ๗๖ จังหวัด [2]

(๑) การปกครองท้องถิ่นของไทยควรคงระบบแบบสองชั้น (Two tier system) เพื่อให้องค์กรปกครองท้องถิ่นขนาดใหญ่หรือระดับบน (Upper tier) ได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด ให้รับผิดชอบดำเนินกิจการขนาดใหญ่กับพื้นที่กว้างและเป็นงานที่เกินขีดความสามารถของท้องถิ่นขนาดเล็ก และองค์กรปกครองท้องถิ่นขนาดเล็ก (lower tier) ได้แก่ เทศบาล ให้ดูแลแก้ไขเฉพาะที่เกิดขึ้นในพื้นที่

(๒) องค์การบริหารส่วนจังหวัดสมควรมีรูปแบบอยู่เช่นเดิม แต่ปรับภารกิจอำนาจหน้าที่ให้เหมาะสม

(๓) ยกฐานะองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เป็นเทศบาลให้หมด โดยทำเป็นประกาศของกระทรวงมหาดไทย เพราะ รูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ควรเป็นรูปแบบเดียวกันทั่วประเทศ คือ รูปแบบสภาและผู้บริหาร แต่รูปแบบ อบต. เป็นรูปแบบที่แตกต่างออกไป โดยการเปลี่ยนแปลงรูปแบบท้องถิ่น อบต.ทั้งหมด เป็นเทศบาลตำบล เพื่อความเป็นธรรมในการกระจายอำนาจ งบประมาณ ได้อย่างเท่าเทียมเสมอภาคและเป็นธรรม รวมถึงศักดิ์ศรีความเป็นข้าราชการส่วนท้องถิ่นมีความเป็นปึกแผ่นเดียวกัน

(๔) กำหนดขนาดขององค์กรปกครองท้องถิ่นให้ใกล้เคียงกันและเหมาะสม โดยการยุบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็กเข้าด้วยกัน หรือ “การควบรวม"(Amalgamation) โดยอยู่บนฐานของการพิจารณาในเชิงของการคลัง ศักยภาพขององค์กร และการใช้จ่ายงบประมาณของท้องถิ่นไปอย่างมีเหตุผลในทางเศรษฐกิจ (Economic rationality) มากกว่าจะใช้เหตุผลทางการเมืองของท้องถิ่นเอง [3]

(๕) การควบรวม อปท. เป็นเทศบาลตามขนาด ๓ ระดับ (เทศบาลตำบล เทศบาลเมือง เทศบาลนคร) โดยใช้ฐานข้อมูลตำบลเป็นเกณฑ์ โดยคำนึงถึงจำนวนประชากรต่อหน่วยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประมาณ ๕,๐๐๐ คน ดังนี้

(๕.๑) กรณีตำบลใดมี อปท. หลายหน่วย หาก อปท.ใดมีประชากรไม่เกินกว่า ๕,๐๐๐ คน ให้ควบรวมกับอีก อปท.หนึ่งในตำบลนั้น

(๕.๒) กรณีตำบลใดมี อปท.แห่งเดียว แต่ประชากรไม่ถึง ๕,๐๐๐ คน ให้ควบรวมกับ อปท.ในตำบลข้างเคียง

(๕.๓) กรณีอื่น มีจำนวนประชากรตามหลักเกณฑ์ แต่มีเหตุผลพิเศษอื่น ๆ เช่น สภาพพื้นที่กว้างขวาง ห่างไกล ทุรกันดาร ฯลฯ หรือเขตพื้นที่ไม่ติดต่อต่อเนื่องกัน ให้ควบรวม อปท.ในตำบลข้างเคียงได้

การควบรวม อปท. วิธีนี้คาดว่าจะลดจำนวน อปท. ลงไม่น้อยกว่า ๒,๓๐๐ แห่ง ก็จะเหลือ อปท.เพียง ๕,๔๐๐ กว่าแห่งโดยประมาณ ซึ่งจำนวน อปท.นี้ก็ยังถือว่ายังมีจำนวนที่มากจำนวนอยู่ (ยอดจำนวนไม่แน่นอน เนื่องจากสภาพของ อปท.แต่ละแห่งแตกต่างกันไปตามสภาพพื้นที่ ขึ้นอยู่กับหลักเกณฑ์ (๓))

หมายเหตุ การควบรวม อปท. โดยใช้ฐานข้อมูลประชากรเป็นเกณฑ์ อาจศึกษาวิจัยถึงจำนวนฐานประชากรที่เหมาะสม เช่น (๑) จำนวนไม่น้อยกว่า๕,๐๐๐ คน หรือ (๒) จำนวนไม่น้อยกว่า๑๐,๐๐๐ คน หรือ (๓) จำนวนไม่น้อยกว่า๒๐,๐๐๐ คน [4]

อีกวิธีหนึ่งโดยใช้ฐานข้อมูลเขตพื้นที่จังหวัด อำเภอ ตำบลเป็นเกณฑ์ โดยไม่คำนึงถึงจำนวนประชากร จัดตั้งเป็น เทศบาลจังหวัด เทศบาลอำเภอ (คล้ายการบริหารราชการกรุงเทพมหานคร) การควบรวม อปท. วิธีนี้จะเหลือ อปท. จำนวนประมาณ ๘๖๕ แห่ง [5]

(๕.๔) ควบรวมเทศบาลนครหรือเทศบาลเมือง กับเทศบาลตำบลในเขตอำเภอเมืองทั้งหมด หรืออำเภออื่นที่มีเงื่อนไขทางเศรษฐกิจฯ เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบของ “มหานคร" ในอนาคตเมื่อมีความพร้อม

(๖) ศาสตราจารย์ ดร. นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ เสนอว่า [6] การควบรวม อปท. เป็นวิธีการหนึ่งในการลดจำนวน อปท. ลงให้เหลือในจำนวนที่พอดี เหมาะสมแก่การบริหารจัดการ ซึ่งมีวิธีการแก้ไขปัญหาการไม่ยอมควบรวม ๒ วิธี คือ

(๖.๑) การตรากฎหมายบังคับการควบรวม

(๖.๒) การใช้มาตรการทางงบประมาณ เพื่อให้ อปท.ปฏิบัติตาม หากไม่ปฏิบัติตามต้องก็จะไม่ได้รับงบประมาณ

ส่วนการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำในเรื่องรายได้ของ อปท. ซึ่งที่ขนาด และ ขีดความสามารถทางด้านการคลังที่ไม่เท่ากันอาจทำได้โดย "การจัดตั้งกองทุนเพื่อลดความเหลื่อมล้ำขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น" ขึ้น โดยให้ อปท.ที่มีสถานะทางการคลังดีต้องอุดหนุนเงินเข้ากองทุน แต่ อปท.ที่มีสถานะทางการคลังที่ไม่ดี ต้องขอรับการสนับสนุนจากกองทุน ซึ่งมีการจัดตั้งที่แถบสแกนดิเนเวีย เช่น ประเทศสวีเดน นอร์เวย์ ฯลฯ

(๗) ในเรื่องภารกิจอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละชั้นให้เหมาะสม มิให้มีอำนาจหน้าที่ซ้ำซ้อน หรือ เพื่อให้มีอำนาจหน้าที่ร่วมมือ หรือเกื้อหนุนซึ่งกันและกัน (ร่วมมือกัน) รวมถึงอำนาจหน้าที่ของส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ที่ต้องให้การสนับสนุนท้องถิ่นด้วย

อาทิเช่น ในกรณีของการถ่ายโอนอำนาจจากส่วนกลางมิใช่การถ่ายโอนแบบเด็ดขาด ควรให้ส่วนกลางเข้าไปช่วยเหลือสนับสนุนได้เช่น ในกรณีของการจัดการปัญหาน้ำท่วม กทม. ปรากฏว่ารัฐบาลกลางมีบทบาทน้อยมาก และ กทม. ไม่รับฟังปัญหาจากรัฐบาลกลาง เป็นต้น

ในกรณีที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ยุบรวม หรือควบรวมไม่ได้ ด้วยเหตุผลความจำเป็นพิเศษ เช่น เป็นเกาะเป็นท้องที่ทุรกันดาร ป่าเขา ห่างไกล เหตุผลพิเศษอื่นใด ฯลฯ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นควรจะมีอำนาจหน้าที่อย่างไร ซึ่งต้องกำหนดอำนาจหน้าที่ไว้ด้วย มิให้อำนาจหน้าที่ซ้ำซ้อนกัน


[1] สรณะ เทพเนาว์ นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, บทความพิเศษ, ข่าวหนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ ๑๑ กันยายน ๒๕๕๗ <หน้า ๑๐ คอลัมภ์ การเมืองท้องถิ่น> บทความทางวิชาการ

และ สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ ๖๒ ฉบับที่ ๑ วันที่ ๑๙-๒๕ กันยายน ๒๕๕๗

[2] ข้อมูลกรมส่งเสริมการปกครองส่วนท้องถิ่น, ๙ มิถุนายน ๒๕๕๗

[3] ที่มา : ศาสตราจารย์ ดร. นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ และคณะ, “รายงานการศึกษาวิจัย เรื่อง ทิศทางการปกครองส่วนท้องถิ่นของไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ", ๒๕๔๕ หน้า ๓๔๑ – ๓๔๓ http://www.lawreform.go.th/lawreform/index.php?option=com_content&task=view&id=290&Itemid=11

[4] เวิลด์แบงค์เสนอประชากร อปท.หน่วยละ ๑๐,๐๐๐ คน ศ.ดร.นครินทร์ เมฆไตรรัตน์ (๒๕๔๖) เสนอประชากร อปท. หน่วยละ๒๐,๐๐๐ คน ดู “เวิลด์แบงก์แนะรัฐบาลควบรวมอปท.", วันศุกร์ที่ ๑๑ พฤษภาคม ๒๕๕๕ เวลา ๑๙.๒๕ น. กอง บก.ฐานเศรษฐกิจ ใน หนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจฉบับที่ ๒๗๓๙ วันที่ ๑๓-๑๖ พฤษภาคม ๒๕๕๕, http://www.thanonline.com/index.php?option=com_content&view=article&id=121607:2012-05-11-12-27-05&catid=104:-financial-&Itemid=443#.VB4_pldvD98

&& Public Disclosure Authorized 67486 Overview Paper : Improving Service Delivery In Thailand – A Public Finance Management Review @2012 The World Bank, http://www-wds.worldbank.org/external/default/WDSContentServer/WDSP/IB/2012/06/20/000333038_20120620014639/Rendered/PDF/674860ESW0P1180019006020120RB0EDITS.pdf

& Thailand - Challenges and options for 2012 and beyond : improving service delivery through strengthening central-local government relations and expenditure policy (English), full report, http://documents.worldbank.org/curated/en/2012/01/16261217/thailand-challenges-options-2012-beyond-improving-service-delivery-through-strengthening-central-local-government-relations-expenditure-policy

[5] ที่มา : “ทิศทางปฏิรูปสภาท้องถิ่น", เก็บตกจากเนชั่นทีวี ๒๖ กรกฎาคม ๒๕๕๗ (ภาคเช้า) & ข้อมูลปัจจุบันกรมการปกครอง ณ ๓๑ ธันวาคม ๒๕๕๗ มี ๘๗๘ อำเภอ (ไม่รวม กทม.อีก ๕๐ เขต) ดู http://www.zcooby.com/thailand-information-number-statistics-year-2558/ & มีผู้เสนอหากเป็นกรณียึดเกณฑ์ "เทศบาล" ซึ่งเป็นพื้นที่เขตเมืองและพื้นที่เขตกึ่งเมืองกึ่งชนบท คือ เทศบาลเดิม รวมเทศบาลที่ยกฐานะมาจากสุขาภิบาล (จำนวน ๙๘๐ แห่ง) เป็นเกณฑ์หลักในการ "ควบรวม" จะมี อปท. จำนวน ๑,๑๖๒ แห่ง

[6] ประชุมร่วมกับสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ กพร. เรื่อง แนวทางการกำหนดภารกิจภาครัฐ และ การจัดความสัมพันธ์ ระหว่างราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และท้องถิ่น เมื่อวันที่ ๕ กันยายน ๒๕๕๗ณ โรงแรมอมารี วอเตอร์เกต กรุงเทพฯ

หมายเลขบันทึก: 576472เขียนเมื่อ 20 กันยายน 2014 11:34 น. ()แก้ไขเมื่อ 20 กุมภาพันธ์ 2016 20:50 น. ()สัญญาอนุญาต: ครีเอทีฟคอมมอนส์แบบ แสดงที่มา-ไม่ใช้เพื่อการค้า-ไม่ดัดแปลงจำนวนที่อ่านจำนวนที่อ่าน:


ความเห็น (0)

ไม่มีความเห็น

อนุญาตให้แสดงความเห็นได้เฉพาะสมาชิก
พบปัญหาการใช้งานกรุณาแจ้ง LINE ID @gotoknow
ClassStart
ระบบจัดการการเรียนการสอนผ่านอินเทอร์เน็ต
ทั้งเว็บทั้งแอปใช้งานฟรี
ClassStart Books
โครงการหนังสือจากคลาสสตาร์ท