ผ่าทางตันการปฏิรูปท้องถิ่นเรื่องการควบรวม อบท.

9 เมษายน 2558

สรณะ เทพเนาว์ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ [1]

เมื่อวันที่ 8 เมษายน 2558 คณะกรรมาธิการ (กมธ.) ปฏิรูปด้านการปกครองท้องถิ่น สภาปฏิรูปแห่งชาติ ได้นำเสนอ "ข้อเสนอเพื่อการปฏิรูปด้านการปกครองท้องถิ่นฉบับสมบูรณ์" ต่อสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ซึ่งเป็นผลศึกษาการปฏิรูปด้านการปกครองท้องถิ่น เพื่อดำเนินการให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

มีประเด็นที่ควรพิจารณา และวิพากษ์วิจารณ์ อยู่หลายประเด็น โดยเฉพาะที่ปรากฏในร่างรัฐธรรมนูญแล้ว ในความเห็นส่วนตัวของผู้เขียนเห็นว่ามีที่สำคัญมีอยู่หลายประเด็น โดยเฉพาะประเด็นปัญหา "การควบรวม" (Amalgamation) องค์กรบริหารท้องถิ่น หรือ อบท. โดยมีหลักการว่า ต้องกำหนดขนาดขององค์กรปกครองท้องถิ่นให้ใกล้เคียงกันและเหมาะสม โดยการยุบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดเล็กเข้าด้วยกัน หรือ "การควบรวม" โดยอยู่บนฐานของการพิจารณาในเชิงของการคลัง ศักยภาพขององค์กร และการใช้จ่ายงบประมาณของท้องถิ่นไปอย่างมีเหตุผลในทางเศรษฐกิจ (Economic rationality) มากกว่าจะใช้เหตุผลทางการเมืองของท้องถิ่นเอง ซึ่งตามร่างรัฐธรรมนูญใหม่ได้บัญญัติหลักการเกี่ยวกับรูปแบบของ อบท. ไว้ว่า

"การเปิดโอกาสให้มีรูปแบบของการบริหารท้องถิ่นที่หลากหลายตามภูมิสังคม การปกครองท้องถิ่นไม่จำเป็นต้องมีรูปแบบเดียว"

จากจุดนี้ ผู้เขียนมีข้อสังเกตเกี่ยวกับการควบรวม อบท.ในประเด็นเรื่องรูปแบบของ อบท. ดังนี้

ในการจัดโครงสร้างองค์กรบริหารท้องถิ่นที่เป็นสากลนั้น จะจัดโครงสร้างการบริหารออกเป็นสองฝ่าย คือ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายสภา ที่ล้อมาจากการปกครองระดับชาติที่มีคณะรัฐมนตรี (ฝ่ายบริหาร) และมีสภานิติบัญญัติ (ฝ่ายสภา) นั่นเอง

แต่รูปแบบการปกครองท้องถิ่นไทยนั้น มีหลากหลายรูปแบบ แม้ภายหลัง (ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540) จะได้แบ่งแยกโครงสร้างออกเป็น ฝ่ายบริหาร (ที่มีอำนาจมาก) และฝ่ายสภา เหมือนกันทุกรูปแบบก็ตาม แต่สภาพปัญหาที่พบเห็นชัดเจนได้แก่ปัญหา "จำนวนสมาชิกสภาท้องถิ่น" ที่มีไม่เท่ากันในแต่ละ อบท. ถือเป็นข้อจำกัดอย่างหนึ่งของการจัดชั้นหรือการกำหนดศักยภาพให้ อบท. นั้น ๆ ให้ได้รับการจัดสรรงบประมาณจากส่วนกลางที่เท่ากัน โดยมีอำนาจหน้าที่เท่าเทียมกัน

ผู้เขียนขอยกตัวอย่างและตั้งข้อสังเกตเฉพาะในกรณีขององค์การบริหารส่วนตำบล หรือ อบต. ที่อาจมีข้อจำกัดหรืออุปสรรคใน "การควบรวม" อบท. กล่าวคือ

(1) จำนวนสมาชิกสภา อบต. ที่แตกต่างกันมากเพราะ จำนวนสมาชิกสภา อบต.ขึ้นกับจำนวนหมู่บ้านตามพระราชบัญญัติลักษณะปกครองท้องที่ พ.ศ. 2457 หมู่บ้านละ 2 คน (ยกเว้นในกรณีที่มีจำนวนหมู่บ้านน้อย จะมีเกณฑ์พิเศษ) [2] ทำให้บาง อบต. ที่มีจำนวนหมู่บ้านมากถึง 20 หมู่บ้าน จะมีสมาชิกสภาที่มากถึง40 คน แต่บาง อบต. ที่มีจำนวนหมู่บ้านเดียวหรือ 2 หมู่บ้าน ก็จะมีจำนวนสมาชิกสภาฯ เพียง 6 คน ตามที่กฎหมายบัญญัติขั้นต่ำไว้ จากจำนวนสมาชิก อบต.ที่มีจำนวนแตกต่างกันมากดังกล่าว จึงเป็นปัญหาในทางกฎหมายที่ส่งผลเกิดปัญหาในทางปฏิบัติได้ ฉะนั้น ในเชิงบริหารจัดการ จึงไม่อาจอ้างได้เลยว่า อบต.ทั้งสองที่มีจำนวนสมาชิกสภาฯ มาก กับ อบต.ที่มีจำนวนสมาชิกสภาฯ น้อยนั้น มีการบริหารจัดการที่เหมือนกัน โดยมีขีดความสามารถหรือมี "ประสิทธิภาพ" ในการจัดการบริการสาธารณะ (Public Service) ที่เท่าเทียมกัน [3]

(2) ปัญหาการแบ่งแยกพื้นที่เดิมเป็นเขตเทศบาล (รวมสุขาภิบาลด้วย) โดยมิได้ยกพื้นที่ในเขตหมู่บ้านทั้งหมด (ไม่ยกเขตพื้นที่การปกครองหมู่บ้านทั้งหมู่บ้าน) ทำให้หมู่บ้านยังมีเขตพื้นที่เขตการปกครองที่เหลือจากการแยกเป็นเขตเทศบาลทำให้ต้องมีจำนวนสมาชิกสภา อบต. ได้อีกจำนวน 2 คน แม้จะปรากฏข้อเท็จจริงว่า พื้นที่บางแห่งไม่สมควรที่จะมีสมาชิกสภา อบต. ด้วยเป็นพื้นที่การเกษตร ทุ่งนา ป่าเขา ฯลฯ ไม่ค่อยมีบ้านเรือนอยู่อาศัยของประชาชนก็ตาม ฝ่ายปกครองผู้มีอำนาจก็ไม่มีการริเริ่มดำเนินการยุบรวมพื้นที่ ด้วยติดขัดในระเบียบข้อกฎหมาย และผลประโยชน์ทับซ้อนบางประการของนักการเมืองท้องถิ่นหรือบุคคลอื่นใดที่เสียประโยชน์ฯ เช่น จำนวนพื้นที่เขตการปกครองที่จะขาดหายไป หรือ จำนวนสมาชิกสภา อบต. ที่ขาดหายไป (หากยุบรวมเขตหมู่บ้าน) และในทางกลับกันอาจมีประชาชนจำนวนหนึ่ง (หรือส่วนมาก) เห็นดีเห็นงามในการรวมเขตหมู่บ้านเข้ากับพื้นที่ของเทศบาลฯ แต่ก็ติดขัดเรื่องกระบวนการตามกฎหมายที่ต้องได้รับอนุมัติยินยอมของประชาชน และของสภา อบท. ที่เกี่ยวข้อง ทำให้ไม่สามารถรวมพื้นที่หมู่บ้านนั้นเข้ากับเขตเทศบาลฯ ได้ เป็นต้น

(3) ปัญหาเมืองอกแตก หรือพื้นที่ไข่แดงไข่ขาว เกิดจากการแยกเขตพื้นที่เขตเมืองออกจากเขตชนบทเพื่อยกฐานะเป็นเขตเทศบาล และเขตสุขาภิบาลตามข้อ (2) ทำให้เกิดปัญหาอีกประการหนึ่งที่ตามมาก็คือ อบต.บางแห่งที่ได้รับการยกฐานะมีพื้นที่เขตการปกครองที่ไม่ต่อเนื่องกันเช่น พื้นที่เป็นไข่แดงเป็นเขตเทศบาล พื้นที่ไข่ขาวเป็น อบต. หรือ มีพื้นที่ไข่ขาวที่ขาดกลาง ไม่ต่อเนื่องกัน เพราะพื้นที่ส่วนใหญ่ได้ยกฐานะเป็นเทศบาล (เขตเมือง) แล้วและต่อมาเมื่อบ้านเมืองเจริญขึ้น อบต. ก็ได้ยกฐานะเป็นเทศบาลโดยมีพื้นที่ที่ไม่ต่อเนื่องกัน กลายเป็นเมืองอกแตก เป็นต้น

(4) สภาพพื้นที่ของ อบต. แตกต่างกันมาก กล่าวคือ มีพื้นที่เป็นพื้นที่ชนบท พื้นที่เมือง และพื้นที่ชนบทกึ่งเมืองกึ่งชนบท รวมถึงพื้นที่มีลักษณะพิเศษด้วย โดยไม่มีหลักเกณฑ์แยกแยะ และแบ่งแยกพื้นที่เหมือนเมื่อครั้งมีการตราพระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. 2495 [4] ที่กำหนดลักษณะของชุมชนเมืองหรือกึ่งเมืองไว้ค่อนข้างชัดเจนว่า "เช่น …เป็นชุมชนที่มีตลาดการค้าอย่างน้อย 100 ห้อง มีราษฎรอย่างน้อย 1,500 คน…" [5] เป็นต้น แต่เนื่องจาก กฎหมายได้ถูกประกาศใช้ทั่วประเทศ โดยมีเพียงแค่เกณฑ์งบประมาณรายได้เพียงเกณฑ์เดียวเท่านั้น เมื่อมีการปรับเกณฑ์งบประมาณลงมาเหลือน้อยลง ก็มีผลทำให้ อบต. เกิดขึ้นทั่วประเทศ ครอบคลุมพื้นที่ทั้งหมด โดยไม่มีการแบ่งแยกหรือแยกแยะพื้นที่ดังกล่าวข้างต้นฉะนั้น เมื่อจะมีการปรับเปลี่ยน อบต. เป็นเทศบาล ก็อาจมีผลกระทบต่อการปฏิบัติงานในพื้นที่ ด้วยสภาพพื้นที่ที่แตกต่างกันมาก

(5) ตามหลักการปกครองท้องถิ่นกลุ่มประเทศอังกฤษ (Anglo-Saxon) จะมีการแบ่งแยกการปกครองท้องถิ่นออกจากกันอย่างชัดเจน ระหว่าง การปกครองท้องถิ่นในเขตเมือง และ การปกครองท้องถิ่นในเขตชนบท เพราะ ภารกิจหน้าที่ที่ค่อนข้างจะแตกต่างกันชัดเจนระหว่างชุมชนเมืองกันชุมชนชนบท

(6) ปัญหาสภาพพื้นที่ที่มีลักษณะพิเศษ ไม่ว่าในมิติของพื้นที่ มิติจำนวนประชากร มิติความเจริญของชุมชนเมือง มิติเรื่องของความยากง่ายในการเข้าพื้นที่ ฯลฯ เหล่านี้ล้วนเป็นปัญหาอุปสรรคในการควบรวม อบท. เป็นอย่างมาก เนื่องด้วยพื้นที่ อบต. ที่มีความหลากหลาย แตกต่างกันมาก อาทิ สภาพพื้นที่กว้างขวาง ห่างไกล ทุรกันดาร ฯลฯ หรือเขตพื้นที่ไม่ติดต่อ ต่อเนื่องกัน เป็นต้น

(7) อย่างไรก็ตามจากการตรวจสอบระเบียบกฎหมายของกระทรวงมหาดไทยที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนี้ ได้แก่ หลักเกณฑ์การเปลี่ยนแปลงเขตเทศบาล หลักเกณฑ์การรวมและการยุบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หลักเกณฑ์การรับรวม และแยกพื้นที่บางส่วนขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่น [6] พบว่าได้มีการออกหลักเกณฑ์ต่าง ๆ ไว้นานแล้ว แต่การดำเนินการที่ผ่านมา อบท. ที่มีความประสงค์จะเปลี่ยนแปลงเขตหรือรวม (รวมยุบรวม) หรือการรับรวมและแยกพื้นที่ แทบจะไม่สามารถเป็นไปได้ในทางปฏิบัติด้วยขั้นตอนที่ยุ่งยากผ่านการประชาคม และผ่านการพิจารณาขององค์กรทางการเมืองท้องถิ่น (สภาท้องถิ่น) ซึ่งอาจมีผลประโยชน์ทับซ้อนหรืออื่นใด ทำให้การดำเนินการไม่เป็นผล

(8) ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ได้มีการกำหนดหลักการไว้สองประการที่อาจมีผลกระทบต่อการควบรวม อบท. อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ คือ (8.1) การกำหนดให้มีการออกกฎหมายให้จังหวัดที่มีความพร้อมเป็นท้องถิ่นขนาดใหญ่เต็มพื้นที่จังหวัดภายใน 1 ปี ซึ่งจะมีผลให้มีการยุบเลิกราชการบริหารส่วนภูมิภาคในจังหวัดนั้น และ (8.2) การกำหนดให้มีองค์การบริหารภาคเป็นราชการบริหารส่วนกลางที่ตั้งอยู่ในภูมิภาค ฉะนั้น จึงต้องมีการจัดการเรื่องการควบรวม อบท. ที่มีประสิทธิภาพไว้ด้วย เพราะ อบท. ใหม่ที่เกิดขึ้นเต็มพื้นที่จังหวัดจะเป็น "ท้องถิ่นระดับบน" (Upper Tier) และ อบท.ในเขตพื้นที่จังหวัดทั้งหมดเป็น "ท้องถิ่นระดับล่าง" (Lower Tier) และ การบริหารราชการส่วนภูมิภาคเดิมก็กลายเป็น "การบริหารราชการส่วนกลางจำแลง" ไปในที่สุด ซึ่งตามหลักทฤษฎีแล้วในระยะยาว "การบริหารราชการส่วนกลางจำแลง" นั้นก็อาจสิ้นสภาพไปโดยปริยายด้วยบทบาทภารกิจอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่นที่ขยายขอบเขตมากขึ้น

ปัญหาอุปสรรคข้อขัดข้องดังกล่าวข้างต้น ต้องมีหลักเกณฑ์เป็นข้อยกเว้นแยกไว้ต่างหาก แต่ในหลักการก็ต้องมี "การควบรวม" อบท. ทั้งนี้เพื่อความมีประสิทธิภาพและความคุ้มค่าในการจัดบริการสาธารณะ ของ อบท. ดังที่ รศ.วุฒิสาร ตันไชย เห็นว่า [7] "อนาคตจำเป็นควบรวมท้องถิ่นเล็กๆ เพื่อประสิทธิภาพ-คุ้มค่า" ในการสำรวจตรวจสอบแยกแยะข้อมูลดังกล่าว เป็นหน้าที่โดยตรงของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ทั้งนี้เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาข้อกฎหมายและปัญหาข้อเท็จจริงในทางปฏิบัติของ "การควบรวม" อบท. ให้ถูกต้องตรงจุดต่อไป

จำนวนบุคลากรของ อปท. จากข้อมูล สถ. 23 มีนาคม 2558

(1) ผู้บริหารและสมาชิกสภา 153,601 คน

(2) ข้าราชการประจำ

(2.1) ข้าราชการ 173,547 คน

(2.2) ลูกจ้างประจำ 19,687คน

(2.3) พนักงานจ้าง 211,279 คน

รวม 404,513 คน

รวมบุคลากรทั้งหมด 558,114 คน

[1] สรณะ เทพเนาว์, สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 9 เมษายน 2558, บทความพิเศษ หน้า 10 และ สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ 62 ฉบับที่ 30 วันศุกร์ที่ 10 - วันพฤหัสบดีที่ 16 เมษายน 2558 หน้า 80, ดูใน "รายงานของคณะกรรมาธิการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น สภาปฏิรูปแห่งชาติ เรื่องแนวทางการปฏิรูปการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่น", ฝ่ายเลขานุการคณะกรรมาธิการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น สำนักกรรมาธิการ 2 สำนักเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรปฏิบัติหน้าที่สำนักงานเลขาธิการสภาปฏิรูปแห่งชาติ, เสนอ สปช. วันที่ 8 เมษายน 2558, หน้า 6 ข้อเสนอเรื่องการควบรวม

[2] พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 แก้ไขเพิ่มเติมถึงฉบับที่ 6 พ.ศ. 2552, ราชกิจจานุเบกษา 2537/53ก/11/2 ธันวาคม 2537, http://web.krisdika.go.th/data/law/law2/%CA52/%CA52-20-9999-update.pdf ดู มาตรา 45 สภาองค์การบริหารส่วนตำบลประกอบด้วยสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบล จำนวนหมู่บ้านละสองคน ซึ่งเลือกตั้งขึ้นโดยราษฎรผู้มีสิทธิเลือกตั้งในแต่ละหมู่บ้านในเขตองค์การบริหารส่วนตำบลนั้น

ในการที่เขตองค์การบริหารส่วนตำบลใดมีเพียงหนึ่งหมู่บ้านให้สภาองค์การบริหารส่วนตำบลนั้นประกอบด้วยสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลจำนวนหกคน และในกรณีที่เขตองค์การบริหารส่วนตำบลใดมีเพียงสองหมู่บ้านให้สภาองค์การบริหารส่วนตำบลนั้นประกอบด้วยสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลจำนวนหมู่บ้านละสามคน

หลักเกณฑ์และวิธีการสมัครรับเลือกตั้งและการเลือกตั้งให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น

อายุของสภาองค์การบริหารส่วนตำบลมีกำหนดคราวละสี่ปีนับแต่วันเลือกตั้ง

[มาตรา 45แก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติฯ (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2542]

[3] "รายงานของคณะกรรมาธิการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น สภาปฏิรูปแห่งชาติ เรื่องแนวทางการปฏิรูปการกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่น", 2558, อ้างแล้ว, หน้า 7 วัตถุประสงค์การควบรวม 3 ประการคือ (1) เพื่อการจัดทำบริการสาธารณะที่ดีกว่าเดิม บรรลุมาตรฐานที่กำหนด (2) ประชาชนได้รับประโยชน์และมีความพึงพอใจมากกว่าเดิม (3) องค์กรมีประสิทธิภาพในการบริหารจัดการดีกว่าเดิม

[4] พระราชบัญญัติสุขาภิบาล พ.ศ. 2495 รวมแก้ไขเพิ่มเติมถึงฉบับที่ 3 พ.ศ. 2528, http://www.lawreform.go.th/lawreform/images/th/legis/compe/th/law/9999/ca34-20-9999-UPDATE.htm

[5] รศ.ดร.โกวิทย์ พวงงาม, เอกสารประกอบการสอน วิชา รศ 260 การปกครองท้องถิ่น, หน้า 11, http://lms.mju.ac.th/courses/183/locker/การปกครองท้องถิ่นของไทย.doc

[6] หลักเกณฑ์จัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบลเป็นเทศบาลตำบล, เอกสารกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น, http://www.dla.go.th/upload/ebook/column/2011/9/1066_4181.doc

[7] 'วุฒิสาร' ชี้อนาคตจำเป็นควบรวมท้องถิ่นเล็กๆ เพื่อประสิทธิภาพ-คุ้มค่า, สำนักข่าวอิศรา, 4 เมษายน 2558,

http://www.isranews.org/thaireform/thaireform-news/item/37695-dal.html#.VR-5oLhjTc0.facebook