แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐสู่ อบท.

30 เมษายน 2558

สรณะ เทพเนาว์ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ [1]

ในการอภิปรายร่างรัฐธรรมนูญเมื่อสัปดาห์ที่ผ่านมา มีประเด็นที่น่าสนใจหลายเรื่อง เรื่องหนึ่งที่สำคัญที่สามารถชี้นำ หรือเป็นธงนำไปสู่การพัฒนาท้องถิ่น หรือ องค์กรบริหารท้องถิ่น (อบท.) ได้ก็คือ "ยุทธศาสตร์ชาติ" หรือ "ยุทธศาสตร์ของชาติ" ซึ่งอยู่ในบทบัญญัติร่างรัฐธรรมนูญ ภาค 2 ผู้นำการเมืองที่ดีและระบบผู้แทนที่ดี หมวด 2 ว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ (มาตรา 78-95) [2]

ความสำคัญของยุทธศาสตร์ชาติ

ต้องยอมรับว่าในการบริหารจัดการใด ๆ ก็ตาม องค์กรต้องมีเป้าหมาย มีแนวทาง มีการปฏิบัติเพื่อให้ไปสู่จุดมุ่งหมาย (Ends) หนึ่งในแนวทางไปสู่เป้าหมายสุดท้ายที่สำคัญอย่างหนึ่งก็คือ "ยุทธศาสตร์ชาติ" ไม่ว่าจะเป็นแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับใดก็ตาม จะมีบทบัญญัติบทหนึ่งที่สำคัญคือ บทที่ว่าด้วย "ยุทธศาสตร์ของชาติ"

ในความหมายของคำว่า "ยุทธศาสตร์" (Strategical end) พอจะรวบรวมความเห็นเป็นคำอธิบายที่เข้าใจง่าย ๆ เช่น

ยุทธศาสตร์คือการทำให้สำเร็จอย่างเป็นระบบ (The Execution Premium) [3]

นักปราชญ์ตะวันตกว่า "ยุทธศาสตร์หมายความถึง ศิลปะของการใช้การยุทธ์เป็นเครื่องมือ เพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของสงคราม" [4]

แผนยุทธศาสตร์ หมายถึง ทิศทางหรือแนวทางปฏิบัติตามพันธกิจและภารกิจ (Mission) ให้สัมฤทธิผลตามวิสัยทัศน์ (Vision) และเป้าประสงค์ขององค์การ (Corporate Goal) [5]

มีข้อสังเกตพิจารณา ดังนี้

(1) ยุทธศาสตร์มีความสำคัญระดับประเทศในการขับเคลื่อนเพื่อไปสู่วิสัยทัศน์ในระยะยาวที่กำหนดๆไว้ ในประเทศต่าง ๆ ปัจจุบันมักนำเอา "ยุทธศาสตร์ของประเทศ หรือยุทธศาสตร์ของชาติ" เป็นตัวชูโรง เพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการพัฒนาประเทศให้ก้าวไปสู่การแข่งขันกับนานาอารยประเทศได้ เช่น ตัวอย่าง จีน เกาหลีใต้ ยึดยุทธศาสตร์ของชาติเป็นหลักจนนำประเทศไปสู่การพัฒนานำหน้าประเทศอื่น

(2) ตามร่างมาตรา 179 [6] รัฐบาลมีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินตามนโยบายที่แถลงไว้ต่อรัฐสภา บนพื้นฐานแนวทางตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ซึ่งได้กำหนด "ยุทธศาสตร์ของชาติ" หรือ "ยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศ" ไว้แล้ว โดยเฉพาะมาตรา 82 [7] "รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ และต้องจัดระบบงานราชการและงานของรัฐอย่างอื่น ... (3) กระจายอำนาจ และจัดภารกิจ อำนาจหน้าที่ และขอบเขตความรับผิดชอบที่ชัดเจน ระหว่างราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นรวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรบริหารท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น..."

(3) มีการบัญญัติคำว่า "ยุทธศาสตร์ชาติ" ไว้ในร่างมาตรา 284(1) [8] ว่า "การบริหารราชการแผ่นดินและการจัดสรรงบประมาณต้องดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติในระยะยาวและแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ" และ มาตรา 179 ว่า "ในการบริหารราชการแผ่นดิน รัฐมนตรีต้องดำเนินการตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และนโยบายที่ได้แถลงไว้ตลอดจนยุทธศาสตร์ชาติ…"

(4) การกำหนดยุทธศาสตร์ของชาติเป็นตัวนำ อาจนำการนำนโยบาย "ประชานิยม" ของเหล่าบรรดานักการเมืองในแต่ละรุ่นที่จะเข้ามาบริหารประเทศลงได้ โดยเฉพาะเรื่องการนำงบประมาณของชาติไปใช้ในการหาเสียง หาคะแนนนิยมส่วนตัว เพราะรัฐบาลต้องแถลงนโยบาย และ กำหนดนโยบายการบริหารราชการแผ่นดิน (ตามร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา 78 [9]) ซึ่งโดยหลักการแล้ว นโยบายรัฐบาล นโยบายบริหารราชการแผ่นดิน ย่อมต้องยึดตามยุทธศาสตร์ของชาติเป็นสำคัญ(พิจารณาว่านโยบายรัฐบาล นโยบายบริหารราชการแผ่นดิน และ ยุทธศาสตร์ของชาติ อันไหนใหญ่กว่ากัน)

(5) ในเรื่องการเข้าถึงบริการสาธารณะตามมาตรา 91 วรรคแรก [10] ควรเพิ่ม "เป็นธรรม" ต่อท้าย เท่าเทียมกันโดยแก้จาก "...เข้าถึงบริการสาธารณะอย่างทั่วถึงและเท่าเทียมกัน" เป็น"....เข้าถึงบริการสาธารณะอย่างทั่วถึง เท่าเทียมกันและเป็นธรรม"

(6) แก้ไขคำว่า "ได้รับ..." เป็น "เข้าถึง..." เนื่องจากใช้คำว่า "เข้าถึง" จะมีความหมายในเชิงรูปธรรมมากกว่า ได้แก่ ตามมาตรา 46วรรค 6 [11] (วรรคท้าย) "เด็ก เยาวชน สตรี บุคคลซึ่งมีอายุเกินหกสิบปีบริบูรณ์และไม่มีรายได้เพียงพอแก่การยังชีพ และบุคคลซึ่งพิการหรือทุพพลภาพ ย่อมมีสิทธิ "ได้รับ" สวัสดิการ สิ่งอำนวยความสะดวกอันเป็นสาธารณะ และความช่วยเหลือที่เหมาะสมจากรัฐทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ"

และ ตามมาตรา 86 [12] รัฐต้องจัดและส่งเสริมให้ประชาชน "ได้รับ" บริการสาธารณสุขที่เหมาะสม ... และ "ได้รับ" สิทธิประโยชน์ขั้นพื้นฐานอันจำเป็นอย่างเท่าเทียมกัน...

จากข้อสังเกตเล็กน้อยในหมวดว่าด้วย แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐนี้ จะไปเชื่อมโยงกับมาตรา 284 และมาตรา 285 [13] เรื่อง "การปฏิรูปด้านการบริหารราชการแผ่นดิน" และ "การปฏิรูปด้านการบริหารท้องถิ่น" ได้ เพราะในการขับเคลื่อนการปฏิรูปเพื่อไปสู่เป้าหมายตาม "ยุทธศาสตร์ชาติ" [14] และ "วิสัยทัศน์ในระยะยาว" [15] ที่เน้นการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมของประชาชน โดยการสร้าง "พลเมืองให้เป็นใหญ่" นั้น ย่อมมีจุดเริ่มต้นและปลายทางสิ้นสุดที่ท้องถิ่นทั้งสิ้นฉะนั้น "ยุทธศาสตร์ชาติ" จึงมีความสำคัญยิ่งต่อท้องถิ่นด้วยประการฉะนี้

[1] สรณะ เทพเนาว์ นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 30 เมษายน 2558 <หน้า 10 คอลัมน์ การเมืองท้องถิ่น>

[2] ดูเพิ่มเติมใน "เทียบรัฐธรรมนูญแห่งราชอาญาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และ พุทธศักราช 2550 กับ ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาญาจักรไทย ฉบับปฏิรูป (ปี 2558)", โดย กลุ่มงานประธานรัฐสภา สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, 2558, http://www.parliament.go.th/ewtcommittee/ewt/draftconstitution/download/article/article_20150428143032.pdf

[3] พันเอก มารวย ส่งทานินทร์, "ยุทธศาสตร์การทำให้สำเร็จอย่างเป็นระบบ (The Execution Premium)", 23 คุลาคม 2557, https://www.gotoknow.org/posts/579171

[4] เคลาส์เซวิทส์ (Carl von Clausewitz) กล่าวถึงความหมายของยุทธศาสตร์ไว้ตอนหนึ่งว่า "The art of the employment of battles as a means to gain the object of war." ในหนังสือเรื่อง "On war" (1818), ดูใน "บทที่ 1 วิวัฒนาการของยุทธศาสตร์", โรงเรียนนายร้อยพระจุลจอมเกล้า, หน้า 8, http://www.crma.ac.th/msdept/e_bookmsd2012/strategyms4010/pdf/lesson_1.pdf

[5] ดร.จักษวัชร ศิริวรรณ, "แนวคิด ความสำคัญ และกระบวนการจัดทำแผนยุทธศาสตร์", 30 เมษายน 2554, https://www.gotoknow.org/posts/437659

[6] มาตรา 179 ในการบริหารราชการแผ่นดิน รัฐมนตรีต้องดำเนินการตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ กฎหมาย และนโยบายที่ได้แถลงไว้ตลอดจนยุทธศาสตร์ชาติ ซึ่งรวมถึงนโยบายความมั่นคงแห่งชาติ และแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ที่รัฐสภาให้ความเห็นชอบแล้ว และต้องรับผิดชอบต่อสภาผู้แทนราษฎรในหน้าที่ของตนรวมทั้งต้องรับผิดชอบร่วมกันต่อรัฐสภาในนโยบายทั่วไปของคณะรัฐมนตรี

[7] มาตรา 82 รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ และต้องจัดระบบงานราชการและ
งานของรัฐอย่างอื่น ดังต่อไปนี้

(1) จัดระบบงานราชการและงานของรัฐอย่างอื่นให้เป็นไปตามหลักธรรมาภิบาล

(2) พัฒนาและสร้างโอกาสเพื่อลดความเหลื่อมล้ำและสร้างความเป็นธรรมอย่างยั่งยืน

(3) กระจายอำนาจ และจัดภารกิจ อำนาจหน้าที่ และขอบเขตความรับผิดชอบที่ชัดเจน ระหว่างราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นรวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรบริหารท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น

(4) มีกลไกป้องกันและขจัดการทุจริตและประพฤติมิชอบที่มีประสิทธิภาพทั้งในภาครัฐและภาคเอกชน

(5) มีกลไกในการกำกับและควบคุมให้การใช้อำนาจรัฐเป็นไปเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของชาติและประชาชนอย่างแท้จริง

(6) คุ้มครองให้ประชาชนมีความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน และให้บริการประชาชนอย่างทั่วถึง สะดวก และรวดเร็ว

(7) ส่งเสริมและคุ้มครองเจ้าหน้าที่ของรัฐให้ปฏิบัติหน้าที่อย่างมีจริยธรรม

การจัดทำบริการสาธารณะใดที่องค์กรบริหารท้องถิ่น ชุมชน หรือบุคคล สามารถดำเนินการได้โดย
มีมาตรฐาน คุณภาพ และประสิทธิภาพ ไม่น้อยกว่ารัฐ รัฐพึงกระจายภารกิจดังกล่าวให้องค์กรบริหารท้องถิ่น ชุมชน หรือเอกชนดังกล่าว ดำเนินการภายใต้การกำกับดูแลที่เหมาะสมจากรัฐ

[8] มาตรา 284 ให้มีการปฏิรูปด้านการบริหารราชการแผ่นดินตามแนวทางดังต่อไปนี้

(1) การบริหารราชการแผ่นดินและการจัดสรรงบประมาณต้องดำเนินการตามยุทธศาสตร์ชาติในระยะยาวและแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ...

[9] มาตรา 78 บทบัญญัติในหมวดนี้มีไว้เพื่อเป็นเจตจำนงให้รัฐดำเนินการตรากฎหมายและกำหนดนโยบายการบริหารราชการแผ่นดิน

[10] มาตรา 91 วรรคแรก รัฐต้องจัดให้ประชาชนเข้าถึงบริการสาธารณะอย่างทั่วถึงและเท่าเทียมกัน

[11] มาตรา 46 วรรคท้าย เด็ก เยาวชน สตรี บุคคลซึ่งมีอายุเกินหกสิบปีบริบูรณ์และไม่มีรายได้เพียงพอแก่การยังชีพ และบุคคลซึ่งพิการหรือทุพพลภาพ ย่อมมีสิทธิได้รับสวัสดิการ สิ่งอำนวยความสะดวกอันเป็นสาธารณะ และความช่วยเหลือที่เหมาะสมจากรัฐทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ

[12] มาตรา 86 รัฐต้องจัดและส่งเสริมให้ประชาชนได้รับบริการสาธารณสุขที่เหมาะสม ทั่วถึง มีคุณภาพ ได้มาตรฐาน และได้รับสิทธิประโยชน์ขั้นพื้นฐานอันจำเป็นอย่างเท่าเทียมกันส่งเสริมการนำแพทย์แผนไทยและการแพทย์พื้นบ้านไทยมาใช้ในการให้บริการพัฒนาระบบสุขภาพและสิ่งแวดล้อมที่เน้นการสร้างเสริมสุขภาพอันนำไปสู่สุขภาวะที่ยั่งยืนของประชาชนรวมทั้งส่งเสริมให้องค์กรบริหารท้องถิ่น ชุมชน และเอกชน มีส่วนร่วมในการจัดทำบริการและพัฒนาระบบการสาธารณสุข

[13] มาตรา 285 ให้มีการปฏิรูปด้านการบริหารท้องถิ่นตามแนวทางดังต่อไปนี้

(1) ตรากฎหมายและจัดให้มีกลไกที่จำเป็นสำหรับการจัดตั้งองค์กรบริหารท้องถิ่นเต็มพื้นที่จังหวัดให้เสร็จสมบูรณ์ภายในหนึ่งปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ และดำเนินการจัดตั้งองค์กรบริหารท้องถิ่นดังกล่าวขึ้นในพื้นที่ที่มีความพร้อมและเหมาะสมโดยเร็ว

(2) ให้มีคณะกรรมการการกระจายอำนาจแห่งชาติ ประกอบด้วยผู้แทนจากส่วนราชการ ผู้บริหารท้องถิ่น ข้าราชการส่วนท้องถิ่น และผู้ทรงคุณวุฒิ โดยอย่างน้อยต้องประกอบด้วยผู้ทรงคุณวุฒิและผู้แทนจากสมัชชาพลเมืองไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่ง เพื่อกำหนดนโยบาย กำหนดมาตรฐานกลาง และขับเคลื่อนการกระจายอำนาจอย่างมีเอกภาพและสามารถดำเนินการให้การกระจายอำนาจเป็นผลสำเร็จ โดยให้มีสำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจแห่งชาติ รับผิดชอบงานธุรการและปฏิบัติหน้าที่อื่นที่จำเป็นทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ

[14] ดู "ยุทธศาสตร์ประเทศ (Country Strategy)", จัดทำขึ้นจากการประชุมเชิงปฏิบัติการหัวหน้าส่วนราชการระดับปลัดกระทรวงหรือเทียบเท่า วาระพิเศษเมื่อวันที่ 13 ตุลาคม 2555 ณ โรงแรมเชอราตัน พัทยา จังหวัดชลบุรี, http://alliedhs.buu.ac.th/attachments/311_countryStrategy.pdf และ ยุทธศาสตร์การพัฒนาประเทศ ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 11 (พ.ศ. 2555-2559) 6 ด้าน ดังนี้

ยุทธศาสตร์ที่ 1 การสร้างความเป็นธรรมในสังคม

ยุทธศาสตร์ที่ 2 การพัฒนาคนสู่สังคมแห่งการเรียนรู้ตลอดชีวิตอย่างยั่งยืน

ยุทธศาสตร์ที่ 3 การสร้างความสมดุลและมั่นคงของอาหารและพลังงาน

ยุทธศาสตร์ที่ 4 การสร้างเศรษฐกิจฐานความรู้และการสร้างปัจจัยแวดล้อม

ยุทธศาสตร์ที่ 5 การสร้างความเชื่อมโยงด้านเศรษฐกิจระหว่างประเทศและความมั่นคงของประเทศในภูมิภาค

ยุทธศาสตร์ที่ 6 การจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมอย่างยั่งยืน

[15] วิสัยทัศน์ที่สภาปฏิรูปได้ร่วมกันอภิปรายและกำหนดไว้ (19 มกราคม 2558) โดยการมองภาพประเทศไทย ปี พ.ศ. 2575 ก็คือ "มั่นคง มั่งคั่ง ยั่งยืน"