สถานการณ์ด้านข้อกฎหมายและประเพณีปกครองของรัฐไทย : การจดทะเบียนการเกิดภายใต้ พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๔๙๙
หลังจากการนำแนวคิดเกี่ยวกับการทะเบียนราษฎรมาปรับใช้ในประเทศไทยทีละเล็กทีละน้อยโดยผ่านกฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎรรุ่นแรกทั้งหมด[1] จะเห็นว่า ประเทศไทยมีความพร้อมมากขึ้นกับการผูกมัด “คน” และ “พื้นที่” เข้าไว้ด้วยกันใน “ทะเบียนบ้าน” ซึ่งเป็นทะเบียนประเภทหนึ่งในทะเบียนราษฎร เราสังเกตเห็นแนวคิด “ระลอกสอง” ว่าด้วยทะเบียนการเกิดใน พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๔๙๙ ซึ่งเข้ามาแทนที่กฎหมายเก่าทั้งหมด
โดยพิจารณาบทบัญญัติทั้งหมดของ พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๔๙๙ แล้ว เราอาจมีข้อสังเกตหลายประการสำหรับการจดทะเบียนการเกิดในยุคนี้
ในประการแรก ในเชิงนิติอักษรศาสตร์ เรายังพบคำว่า “ทะเบียนราษฎร” เป็นชื่อกฎหมายต่อไป นอกจากนั้น กฎหมายฉบับนี้ยังมีคำนิยามของคำว่า “คนเกิด” โดยให้หมายความถึง “ทารกขณะคลอดแล้วมีชีวิตอยู่”[2] และนิยามคำว่า “ทะเบียนคนเกิด” ให้หมายความว่า “ทะเบียนซึ่งแสดงรายการคนเกิด”[3] ในที่สุด เราพบคำว่า “สัญชาติไทย”[4] ในกฎหมายฉบับนี้แล้ว แต่ พ.ร.บ.นี้ก็ไม่ได้ใช้แนวคิดเรื่องสัญชาติมากำหนดตัว “ผู้ทรงสิทธิ” ที่จะมีชื่อในทะเบียนราษฎรแต่อย่างใด
ในประการที่สอง เราสังเกตเห็นว่า หลักกฎหมายว่าด้วยการแจ้งการเกิดยังมีสาระสำคัญเหมือนเดิม กฎหมายนี้ยังกำหนดให้เจ้าบ้าน[5] มีหน้าที่แจ้งการเกิดของคนเกิด “ในบ้าน[6]” ต่อนายทะเบียนท้องถิ่นภายในกำหนดเวลา ๑๕ วันนับตั้งแต่วันเกิด[7] ส่วนการเกิด “นอกบ้าน” ให้เป็นหน้าที่ของมารดา ภายใน ๑๕ วัน นับตั้งแต่วันเกิด แต่ถ้าจำเป็นไม่อาจแจ้งได้ตามกำหนด ให้แจ้งภายหลังได้ แต่ต้องไม่เกิน ๑๕ วัน นับแต่วันที่อาจแจ้งได้ แต่ พ.ร.บ.ฉบับ พ.ศ.๒๔๙๙ ไม่ได้กำหนดให้บิดาหรือเจ้าบ้านต้องมาทำหน้าที่แจ้งแทนมารดา ในกรณีที่มารดาไม่อยู่ในสถานะที่จะแจ้งความได้[8] ดังที่เป็นไปใน พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎรในเขตต์เทศบาล พ.ศ.๒๔๗๙[9]
ในประการที่สาม เราสังเกตเห็นการปรากฏตัวครั้งแรกของหลักกฎหมายเรื่องการออกสูติบัตรเพื่อเป็นหลักฐานการแจ้งการเกิด ดังปรากฏมาตรา ๑๓ แห่งกฎหมายนี้ กล่าวคือ “เมื่อนายทะเบียนผู้รับแจ้งการมีคนเกิดแล้ว ให้ออกสูติบัตรเป็นหลักฐาน” ขอให้สังเกตว่า การออกสูติบัตรเป็น “หน้าที่” ของนายทะเบียนผู้รับแจ้ง และไม่อาจเรียกค่าใช้จ่ายหรือค่าธรรมเนียมในการออกเอกสารดังกล่าว
ในประการที่สี่ เราก็ยังคงเห็นหลักกฎหมายเรื่องการแจ้งการพบ “เด็กไร้รากเหง้า” ดังปรากฏในมาตรา ๑๒ แห่ง พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๔๙๙ ซึ่งบัญญัติว่า “ผู้ใดพบคนเกิดใหม่ซึ่งถูกทิ้งไว้ ให้แจ้งต่อพนักงานฝ่ายปกครอง ตำรวจ หรือนายทะเบียนผู้รับแจ้งแห่งท้องที่ที่ตนพบนั้น โดยมิชักช้า” แม้กฎหมายนี้ก็ไม่ได้บอกตรงๆ ว่า จะต้องทำอย่างไรเพื่อจดทะเบียนการเกิดให้เด็กในสถานการณ์ดังกล่าว ซึ่งถ้าจะตีความให้เป็นคุณแก่เด็ก กรณีก็น่าจะเป็นไปภายใต้มาตรา ๑๓ แห่งกฎหมายนี้ กล่าวคือ “เมื่อนายทะเบียนผู้รับแจ้งการมีคนเกิดแล้ว ให้ออกสูติบัตรเป็นหลักฐาน”
ในประการที่ห้า เรายังสังเกตเห็นการกำหนด “หน้าที่” ของบิดาให้ต้องแจ้งชื่อตัวของบุตรต่อนายทะเบียนผู้รับแจ้งภายใน ๖ เดือนนับแต่วันเกิด หน้าที่แจ้งดั่งกล่าวนี้ ถ้าไม่ปรากฏบิดา หรือบิดาไม่อาจแจ้งได้ ให้เป็นหน้าที่ของมารดา ถ้าทั้งบิดาและมารดาไม่อาจแจ้งได้ ก็ให้เป็นหน้าที่ของผู้ปกครองเด็กนั้น[10]
ในประการที่หก เราสังเกตเห็นการปรากฏตัวครั้งแรกของบทบัญญัติว่าด้วยการแจ้งเกิดของคนสัญชาติไทยซึ่งเกิดในต่างประเทศ โดย “ให้กงสุลไทยหรือข่าราชการสถานทูตไทย ซึ่งกระทรวงการต่างประเทศแต่งตั้งเป็นนายทะเบียน มีหน้าที่รับจดทะเบียนสำหรับผู้มีสัญชาติไทย ในกรณีคนเกิด คนตาย และลูกตายในท้อง นอกราชอาณาจักร”[11] บทบัญญัติเช่นนี้ทำให้เราตระหนักว่า ไม่เพียงแต่รัฐเจ้าของดินแดนเท่านั้นที่ควรรับจดทะเบียนการเกิดให้แก่เด็ก รัฐเจ้าของสัญชาติของเด็กก็อาจรับจดทะเบียนการเกิดให้แก่เด็กด้วย ก็ดี
ในประการที่เจ็ด ใน พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๔๙๙ นี้ เราก็ยังสังเกตเห็นการใช้โทษปรับในการลงโทษผู้ที่ไม่ทำหน้าที่แจ้งความการเกิด ซึ่งกฎหมายให้อำนาจแก่พนักงานเจ้าหน้าที่ที่จะทำปรับไม่เกิน ๒๐๐ บาท[12]
ในประการที่แปด เราสังเกตเห็นการปรากฏตัวของบทบัญญัติว่าด้วยกระบวนการจัดทะเบียนการเกิดอย่างชัดเจนมากขึ้นกว่ากฎหมายในยุคที่ผ่านมา กล่าวคือ (๑) “ให้นายทะเบียนอำเภอ นายทะเบียนท้องถิ่น แล้วแต่กรณี จัดทำทะเบียนคนเกิด...จากสูติบัตร[13] (๒) “ทะเบียนคนเกิด...หรือสูติบัตร...เป็นหนังสือราชการ ผู้ใดจะแก้ไขเปลี่ยนแปลงรายการมิได้ เว้นแต่นายทะเบียนจะเป็นผู้แก้โดยได้รับอนุมัติจากผู้ว่าราชการจังหวัด”[14] และ (๓) “ในเขตเทศบาล ให้นายทะเบียนท้องถิ่นมอบสำเนาทะเบียนบ้านให้เจ้าบ้านเก็บรักษาไว้ เมื่อมีการแจ้งคนเกิด.....ให้เจ้าบ้านหรือผู้แทนนำไปให้นายทะเบียนท้องถิ่นลงรายการในสำเนาทะเบียนบ้านให้ถูกต้อง ตรงกับต้นฉบับทุกครั้ง”[15]
ในประการที่เก้า เราพบว่า บทบัญญัติเรื่องการรับรองการเกิดของผู้ทำคลอดหรือผู้รักษาพยาบาล ซึ่งปรากฏตัวครั้งแรกใน พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎรในเขตต์เทศบาล พ.ศ.๒๔๗๙[16] หายไป ผู้เขียนไม่ทราบว่า อะไรคือสาเหตุที่ทำให้บทบัญญัตินี้หายไป ?
ในประการที่สิบ เราสังเกตอีกว่า พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๔๙๙ ก็เปิดทางให้ฝ่ายปกครองสร้างกฎหมายปกครองลูกบทเพื่อการจดทะเบียนการเกิด[17] เหมือนกฎหมายฉบับที่ผ่านมา ประเพณีปกครองเกี่ยวกับการจดทะเบียนการเกิดจึงยังเติบโตไปเรื่อยๆ และหลายครั้งที่ประเพณีการปกครองนี้มีลักษณะที่น่าจะขัดแย้งกับพระราชบัญญัติซึ่งเป็นกฎหมายแม่บท
ในประการที่สิบเอ็ดและเป็นประการสุดท้าย เมื่อย้อนกลับมาพิจารณาปัญหาการจดทะเบียนการเกิดภายใต้ความสัมพันธ์ระหว่าง ใน พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๔๙๙ และกฎหมายระหว่างประเทศว่าด้วยการจดทะเบียนการเกิด เราก็อาจยืนยันได้ต่อไปว่า ทะเบียนคนเกิดในยุคนี้ก็ยังมีลักษณะทั่วไป (universal) เพราะเราไม่พบว่า กฎหมายฉบับนี้กำหนดให้เจ้าหน้าที่ของรัฐต้องปฏิเสธสิทธิของเด็กซึ่งไม่มีสัญชาติไทย เราไม่พบการเลือกปฏิบัติในบทบัญญัติส่วนใดส่วนหนึ่งของกฎหมายฉบับนี้ กรณีเป็นไปเหมือนกฎหมายฉบับก่อนๆ
พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๔๙๙ ถูกประกาศใช้เมื่อวันที่ ๒๑ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๔๙๙ และถูกแก้ไขโดยประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ ๒๓๔ ลงวันที่ ๓๑ ตุลาคม พ.ศ.๒๕๑๕[18] ถูกยกเลิกโดยมาตรา ๓ แห่ง พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๕๓๔ ในวันที่ ๒๒ พฤศจิกายน พ.ศ.๒๕๓๔ ซึ่งรวมเวลากว่า ๓๕ ปี ที่มีการบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้
[18] ราชกิจจานุเบกษาเล่ม ๘๙ ตอนที่ ๑๖๕ ฉบับพิเศษ หน้า ๑๙ วันที่ ๖ พฤศจิกายน พ.ศ.๒๕๑๕
ความเห็น (2)
555 ขอความรู้เรื่องการทะเบียนราษฏรจากอาจารย์นะคะ >_< ขอบคุณค่ะ / ตั๊ก