นิติบุคคลเฉพาะกิจเพื่อการแปลงสินทรัพย์เป็นหลักทรัพย์
เมื่อวันที่ ๒๔ เมษายน ๒๕๕๕ วลา ๑๔.๐๐-๑๖.๐๐ น. ผู้เขียนได้เข้าร่วมประชุมเพื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมพระราชกำหนดนิติบุคคลเฉพาะกิจเพื่อการแปลงสินทรัพย์เป็นหลักทรัพย์ พ.ศ.๒๕๔๐ พ.ศ. .... ณ ห้องประชุมป๋วย อึ๊งภากรณ์ ชั้น ๗ สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) ในการนี้ ผู้เขียนได้เสนอข้อสังเกตุบางประการเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวในการที่ สศค.ได้แก้ไขเกี่ยวกับความรับผิดของกรรมการ ผู้จัดการ หรือบุคคลใดซึ่งรับผิดชอบในการดำเนินงานของนิติบุคคลว่าบทบัญญัติดังกล่าวขัดต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๓๙ วรรคสอง (Presumption of innocence) ทั้งนี ศาลรัฐธรรมนูญได้เคยวินิจฉัยในกรณีดังกล่าว่ไว้ด้วยแล้ว
การแปลงสินทรัพย์เป็นหลักทรัพย์ (Securitization) หมายถึงการออกตราสารทางการเงินโดยเอากระแสรายได้ที่คาดว่าจะเกิดจากสินทรัพย์นั้นๆ ในอนาคตมาหนุนหลัง มิใช่เอากระแสรายได้ของผู้ทำ securitization มาหนุนหลัง อาจจะเข้าใจยาก ขอให้ดูตัวอย่าง เช่น กรณีกระทรวงการคลังได้ระดมทุนผ่านกองทุนวายุภักษ์ และได้เริ่มโครงการศูนย์ราชการฯ แจ้งวัฒนะ โดยกระทรวงการคลังได้จัดตั้งบริษัท ธนารักษ์พัฒนาสินทรัพย์ จำกัด และบริษัทฯ ได้ใช้สิทธิเรียกร้องค่าเช่า (กระแสรายได้จากค่าเช่า ๓๐ ปี) ในการทำ securitization ในวงเงิน ๒๔,๐๐๐ ล้านบาท ซึ่งรัฐเป็นผู้ดำเนินการ
Securitization ได้เริ่มจากภาคเอกชนในช่วงปี ๒๕๓๖-๒๕๔๑ ในธุรกรรมที่หลากหลาย เช่น การเช่าซื้อรถยนต์ เป็นต้น ผู้เข้าร่วมประชุมฯ ได้เล่าความเบื้องหลังเกี่ยวกับพระราชกำหนดนี้เกิดจากความเข้าใจผิดของคณะรัฐมนตรีในการตราพระราชกำหนดว่าด้วยเรื่องนี้ว่าเป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นเร่งด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้ ประกอบกับหลังจากสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาได้อนุมัติพระราชกำหนดดังกล่าวตามลำดับแล้วมีการ Securitization เพียง ๗ ราย ในการนี้ ผู้เข้าร่วมประชุมฯ ได้ขอให้พิจารณาก่อนว่าเนื่องจากข้อเท็จจริงดังกล่าวประกอบกับร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมฉบับนี้ได้ยกร่างมาตั้งแต่ประมาณ ๒๕๔๔ จึงขอให้พิจารณาว่ายังมีความจำเป็นในการตรากฎหมายฉบับนี้อยู่หรือไม่
อย่างไรก็ตาม ที่ประชุมฯ เห็นว่าร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวยังคงมีความจำเป็นและเห็นควรผลักดันต่อไป และ สศค.จะได้นำข้อเสนอแนะและข้อสังเกตุของผู้เข้าร่วมประชุมนำไปปรับปรุงร่างพระราชบัญญัติฯ เพื่อเสนอคณะรัฐมนตรีต่อไป
สรุปการประชุมเพื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมพระราชกำหนดนิติบุคคลเฉพาะกิจ เพื่อการแปลงสินทรัพย์เป็นหลักทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๕๐ พ.ศ. .... ณ ห้องประชุมป๋วย อึ้งภากรณ์ ชั้น ๗ สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง วันจันทร์ที่ ๒๓ เมษายน พ.ศ. ๒๕๕๕
เริ่มประชุม: ๑๔.๐๐ น. ความเป็นมา สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) ตามข้อเสนอของสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) ได้เสนอร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมพระราชกำหนดนิติบุคคลเฉพาะกิจเพื่อการแปลงสินทรัพย์เป็นหลักทรัพย์ พ.ศ. ๒๕๔๐ พ.ศ. .... ซึ่งสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้ตรวจพิจารณาแล้ว เพื่อดำเนินการตามขั้นตอนการเสนอร่างกฎหมาย แต่เนื่องจากระยะเวลาในการเสนอร่างกฎหมายดังกล่าวได้ผ่านมานานแล้ว ดังนั้น เพื่อให้ร่างกฎหมายดังกล่าวสามารถใช้ได้สอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจและเป็นประโยชน์ต่อการดำเนินธุรกิจของภาคธุรกิจอย่างแท้จริง สศค.จึงให้มีการประชุมหารือร่วมกันของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อพิจารณาทบทวนความเหมาะสมของร่างกฎหมายดังกล่าวอีกครั้งก่อนเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอีกครั้งหนึ่ง รูปแบบการประชุม การประชุมเพื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมพระราชกำหนดนิติบุคคลเฉพาะกิจฯ ในครั้งนี้มีผู้เข้าร่วมทั้งหน่วยงานจากภาครัฐ ภาคเอกชน และสมาคมผู้ประกอบธุรกิจต่างๆ ประมาณ ๘๐ คน โดยช่วงแรก รองผู้อำนวยการ สศค.ได้กล่าวเปิดการประชุมและแจ้งวัตถุประสงค์ของการเชิญประชุม และผู้แทน ก.ล.ต.ได้ดำเนินการกล่าวสรุปข้อมูลทั่วไปเกี่ยวกับธุรกรรมแปลงสินทรัพย์เป็นหลักทรัพย์ (securitization) เรื่องข้อมูลเชิงปริมาณ ปัญหาอุปสรรค แนวโน้มในอนาคต และสรุปหลักการ เหตุผลและสาระสำคัญของร่างกฎหมายดังกล่าว และช่วงหลัง เป็นการระดมความเห็นและสรุปความเห็นของที่ประชุมเพื่อให้ได้ข้อมูล ซึ่ง สศค.และ ก.ล.ต.จะนำไปพิจารณาดำเนินการปรับปรุงร่างพระราชบัญญัตินี้ต่อไปตามลำดับ สรุปการประชุม เหตุผลในการแก้ไขพระราชกำหนดนิติบุคคลเฉพาะกิจนั้นเนื่องจากปัญหาและอุปสรรคในการทำธุรกรรมแปลงสินทรัพย์เป็นหลักทรัพย์ (securitization) ได้แก่ ปัญหาบทบัญญัติไม่ชัดเจน ปฏิบัติได้ยาก ขาดบทบัญญัติรองรับการทำธุรกรรมในบางลักษณะ จึงนำไปสู่การแก้ไขกฎหมายดังกล่าวโดยมีหลักการแก้ไขกฎหมาย เพื่อให้นิติบุคคลเฉพาะกิจมีอำนาจรับทรัพย์สินไว้เป็นหลักประกันเพื่อประโยชน์ในการแปลงสินทรัพย์เป็นหลักทรัพย์ (Special Purpose Vehicle: SPV) และเพิ่มเติมให้สามารถจัดตั้งในรูปแบบทรัสต์ได้ อันจะทำให้เกิดความคล่องตัวในการดำเนินการ รวมทั้งสอดคล้องและเอื้ออำนวยต่อการพัฒนาธุรกรรมแปลงทรัพย์สินเป็นหลักทรัพย์ ประเด็นสำคัญที่มีการแก้ไขพระราชกำหนด ๑. รองรับการทำ securitization ในรูปแบบต่างๆได้มากขึ้น ๒. แก้ไขเพิ่มเติมบทยกเว้นเรื่องการเพิกถอนการฉ้อฉลสำหรับกรณีการโอนทรัพย์สินจากผู้จำหน่ายสินทรัพย์ (Originator) ไปยัง SPV ที่มีค่าตอบแทนต่ำ แต่เป็นไปเพื่อ credit enhancement ๓. ยกเลิกการกำหนดให้ SPV สามารถเข้าสวมสิทธิเป็นคู่ความ/เจ้าหนี้ตามคำพิพากษา กรณีที่ทรัพย์สินเป็นสิทธิเรียกร้องที่เป็นคดีความในศาล
๔. กำหนดให้ SPV สามารถเข้าสวมสิทธิเป็นคู่ความ/เจ้าหนี้ตามคำพิพากษากรณีที่สินทรัพย์เป็นสิทธิเรียกร้องที่เป็นคดีความในศาล ๕. กำหนดให้ Originator สามารถเข้าสวมสิทธิเป็นคู่ความ/เจ้าหนี้ตามคำพิพาษา กรณีที่มีทรัพย์สินที่โอนกลับคืนเป็นสิทธิเรียกร้องที่เป็นคดีในศาล/อยู่ระหว่างบังคับคดี ๖. กำหนดให้คณะกรรมการ ก.ล.ต.สามารถกำหนดวิธีการบอกกล่าวการโอนนอกจากวิธีการตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ กรณีที่มีการเปลี่ยนตัว Servicing Agent ๗. เพิ่มเติมให้ SPV ที่สถานะความเป็นนิติบุคคลเฉพาะกิจสิ้นสุดลงเพราะได้มีการชำระหนี้ครบถ้วนแล้วยังคงได้รับสิทธิประโยชน์ตามพระราชกำหนด กรณีที่ต้องโอนทรัพย์สินกลับคืน Originator ๘. ยกเว้นค่าธรรมเนียมการโอน underlying asset ๙. เพิ่มการกำกับดูแลการทำ re-securitization ประเด็นข้อจำกัดของกฎหมายที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ พระราชบัญญัติล้มละลายซึ่งกำหนดให้การโอนทรัพย์สินที่ดำเนินการภายในระยะเวลา ๑ ปีก่อนล้มละลายให้สันนิษฐานไว้ก่อนว่าเป็นการโอนโดยมีเจตนาฉ้อฉล บทบัญญัติเรื่องการโอนสิทธิเรียกร้องและการแปลงหนี้ใหม่ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ซึ่งไม่รองรับการ securitize asset บางประเภท เช่น Future Receivable ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ยังไม่ชัดเจนเนื่องจากยังไม่ถือเป็น”ทรัพย์สิน” รวมไปถึงเรื่อง NPL ที่อยู่ระหว่างการฟ้องคดีเพื่อสร้างหลักให้โอนหนี้ที่เป็นคดีความกันได้ ดังนั้น การแก้ไขพระราชกำหนดนิติบุคคลเฉพาะกิจจึงมีวัตถุประสงค์เพื่อลดอุปสรรคด้านกฎหมาย ลดต้นทุนของธุรกรรม วางหลักพิเศษเกี่ยวกับ bankruptcy remoteness และรองรับสิทธิพิเศษของ bond holder ในการนี้ โดยภาพรวม ที่ประชุมทั้งหน่วยงานจากภาครัฐและภาคเอกชนเห็นด้วยกับในแนวทางในการแก้ไขพระราชกำหนดนิติบุคคลเฉพาะกิจโดยเสนอให้เพิ่มความแน่นอนชัดเจนและรัดกุมยิ่งขึ้นตามประเด็นอภิปราย ประเด็นอภิปราย ความจำเป็นในการแก้ไขกฎหมาย
ผู้แทนสำนักงานศาลยุติธรรม (นายสมบัติ พฤฒิพงศภัค) เนื่องจากกฎหมายพระราชกำหนดนิติบุคคลเฉพาะกิจนั้นมีที่มาในการออกกฎหมายเพื่อแก้ไขปัญหาวิกฤติเศรษฐกิจเมื่อปีพ.ศ. ๒๕๔๐ แต่เมื่อเวลาล่วงเลยมาเป็นระยะเวลานานแล้วธุรกรรมบางอย่างหรือปัญหาและอุปสรรคในทางปฏิบัติที่เกิดขึ้นจริงนั้นหากแก้ไขกฎหมายส่วนนี้จะช่วยแก้ไขปัญหาดังกล่าวได้หรือไม่ และมีความจำเป็นหรือไม่ ผู้แทนสภาพัฒนาเศรษฐกิจและความั่นคงแห่งชาติ เห็นด้วยกับการแก้ไขกฎหมายฉบับนี้ อย่างไรก็ตาม ได้เน้นย้ำว่าควรให้รัดกุมและครอบคลุมมากขึ้น ผู้แทนสมาคมสินเชื่อที่อยู่อาศัย การแก้ไขกฎหมายดังกล่าวไม่มีผลต่อการแก้ไขปัญหาและลดอุปสรรคในส่วนสินเชื่อที่อยู่อาศัย และภาคเอกชนต้องการความแน่นอนและความมั่งคงทางการเงิน และการ Securitization ต้องพิจารณาด้วยว่าธนาคารต้องการดำเนินการดังกล่าวหรือไม่ หากธนาคารไม่ยอมรับก็ไม่มีความจำเป็น
คำนิยาม ผู้แทนสมาคมตราสารหนี้ไทย นิยามคำว่า “สินทรัพย์”ตามมาตรา ๓ หากกำหนดคำนิยามเช่นนี้ “รถยนต์”ซึ่งเป็นหลักประกันย่อมไม่อยู่นิยามคำว่าสินทรัพย์ อาจทำให้เกิดปัญหาตามมาในทางปฏิบัติ
ความรับผิดทางอาญาของกรรมการ ผู้จัดการ หรือบุคคลซึ่งต้องรับผิดชอบในการดำเนินงานของนิติบุคคล ผู้แทนสำนักงานกิจการยุติธรรม มาตรา ๓๕ และมาตรา ๓๗ ตอนท้ายที่มีการเพิ่มบทบัญญัติ “เว้นแต่จะพิสูจน์ได้ว่าตนมิได้มีส่วนในการกระทำความผิดนั้น” เป็นการสันนิษฐานความผิดของกรรมการ ผู้จัดการ หรือบุคคลซึ่งต้องรับผิดชอบในการดำเนินงานของนิติบุคคล ซึ่งเป็นผู้ต้องหาและจำเลยในคดีอาญาโดยอาศัยสถานะของนิติบุคคลเป็นเงื่อนไขโดยไม่ปรากฏว่าผู้ต้องหาหรือจำเลยได้กระทำการหรือมีเจตนาประการใดเกี่ยวกับความผิดนั้น ซึ่งขัดหรือแย้งต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญซึ่งสันนิษฐานว่าผู้ต้องหาหรือจำเลยในคดีอาญาเป็นผู้บริสุทธิ์ (Presumption of Innocence) ทั้งนี้ ศาลรัฐธรรมนูญได้เคยวินิจฉัยไว้ด้วยแล้วตามคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ ๑๒/๒๕๕๕
ปิดประชุม: ๑๕.๔๕ น.
อัจฉรีย์ ศุภวรรธนะกุล: สรุป/รายงาน อัครพงษ์ เวชยานนท์: ผู้ชี้แจง