สรุปสาระสำคัญในการสัมมนารับฟังความคิดเห็นของประชาชน เรื่อง “กฎหมายว่าด้วยการประกอบธุรกิจค้าปลีกหรือค้าส่ง” (๕)

(ต่อ)

“กฎหมายว่าด้วยการประกอบธุรกิจค้าปลีกหรือค้าส่งในต่างประเทศ และการแก้ปัญหา” โดยรองศาสตราจารย์ ดร. ศักดา ธนิตกุล รองคณบดี คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

ปัญหาการประกอบธุรกิจค้าปลีกค้าส่งนี้ ในประเทศที่พัฒนาแล้วก็ยังไม่สามารถแก้ไขปัญหาได้ทั้งหมด โดยได้ยกตัวอย่างกรณีของประเทศสหรัฐอเมริกา ปัญหา Modern Trade เอารัดเอาเปรียบลูกจ้าของตน โดยจ่ายค่าแรงน้อย และเพิ่มเวลาการทำงาน ยิ่งเป็นการส่งผลให้ปัญหาดังกล่าวมีความซับซ้อนมากขึ้น ในประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปก็มีปัญหาที่รุนแรงเช่นกัน หรือแม้แต่ในประเทศญี่ปุ่นซึ่งปัญหาได้รับการแก้ไปแล้วแต่ก็ยังมีปัญหาอีกบางส่วนที่ยังไม่สามารถแก้ไขได้ จึงขอพิจารณาสาเหตุ และทางแก้ไข ดังนี้

โครงสร้างของธุรกิจค้าปลีกค้าส่ง

มูลค่าจากผลประกอบการธุรกิจค้าปลีกค้าส่งมีอัตราส่วนที่สูงมากใน GDP รวมถึงกิจการค้าปลีกค้าส่งนั้นมีมาก ในส่วนของ Modern Trade มีมากถึง ๔,๐๐๐ – ๖,๐๐๐ แห่ง รวมถึงโชห่วยก็มีปริมาณคิดเป็นร้อยละ ๔๐ ของปริมาณผู้ประกอบการรายเล็กและรายย่อย (SMEs) จึงไม่อาจละทิ้งปัญหาของฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งได้เลย ในอดีตก่อนปี พ.ศ. ๒๕๔๐ โครงสร้างการประกอบธุรกิจไม่เหมือนปัจจุบัน ผู้ประกอบการมีน้อย ทำให้เกิดอำนาจตลาดในการกักตุนสินค้า ส่งผลให้เกิดการเอาเปรียบผู้บริโภค  ต่อมาหลังจากปี พ.ศ. ๒๕๔๐ มีการแก้ไขพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าวฯ  มีผลให้ชาวต่างชาติที่ลงทุนเกินกว่าหนึ่งร้อยล้านบาทสามารถประกอบธุรกิจในประเทศไทยได้ กรณีที่ชัดเจนที่สุด คือ กรณี Carrefour ที่ใช้บทบัญญัติดังกล่าวในการเข้ามาประกอบกิจการในประเทศไทย  จนกระทั่งยุคปัจจุบัน มีการเปิดบริการของร้านค้าปลีกสมัยใหม่เป็นจำนวนมาก จนร้านเหล่านั้นถูกมองว่าเป็นผู้ร้าย ซึ่งก็ไม่ถูกทั้งหมด เพราะปัญหาที่เกิดกับห้างค้าปลีกรายย่อยเกิดขึ้นจากปัจจัยด้านอื่นๆประกอบด้วย เช่น ประสิทธิภาพ การกระจายสินค้า ระบบขนส่งสินค้า เทคโนโลยี(เช่น การนำระบบ บาร์โคดมาใช้) การบริหารจัดการ ซึ่งสามารถลดต้นทุนสินค้าได้

การเปลี่ยนแปลงดังกล่าวก่อให้เกิดผู้แพ้ และผู้ชนะในภาคธุรกิจค้าปลีกค้าส่งของไทย ดังนี้

ผู้แพ้       - ผู้ค้าส่งต้องปิดกิจการไปเป็นจำนวนมาก ตั้งแต่มีการใช้ระบบศูนย์กระจายสินค้า

                                - โชห่วย

                                - Supplier (จัดอยู่ใน Grey Area คือ ผู้ที่ได้รับทั้งผลดีและผลเสีย) ห้างค้าปลีกสมัยใหม่ ส่วนใหญ่มีผลิตภัณฑ์ของตนเอง (House Brand) ซึ่งขายในราคาถูก หาก Supplier ไม่สามารถลดต้นทุนสินค้าให้มีราคาที่พอจะแข่งขันกับ House Brand ได้ Supplier เหล่านั้นก็ต้องเลิกผลิตสินค้าดังกล่าว จนถึงอาจจะต้องปิดกิจการไปในที่สุด

ผู้ชนะ    - ร้านค้าปลีกสมัยใหม่ เนื่องจากมีผลประกอบการที่สูงมาก

                                - ผู้บริโภคที่สามารถซื้อสินค้าได้ในราคาที่ต่ำลง และมีทางเลือกในการบริโภคสินค้ามากขึ้น

กฎหมายที่กำกับดูแลธุรกิจค้าปลีกค้าส่ง

ปัจจุบันมีกรณีราคาสินค้าที่ขายอยู่ในร้านค้าปลีกสมัยใหม่ มีราคาต่ำกว่าราคาที่ผู้ผลิตจำหน่ายให้ผู้ค้าส่ง ซึ่งเกิดขึ้นในสินค้าที่ใช้ภายในครัวเรือน หรือกรณีการลดราคาสินค้าเพื่อทำลายคู่ต่อสู้หรือการขายสินค้าตัดราคา (Predatory Pricing) ปัญหาที่เกิดจากร้านค้าปลีกสมัยใหม่ที่ใช้อำนาจต่อรองที่สูงกว่าเอาเปรียบ Supplier โดยการกดราคาขาย (เป็นเรื่องของพระราชบัญญัติว่าด้วยข้อสัญญาที่ไม่เป็นธรรมฯ) แต่ก็แก้ไขได้ยากเพราะเมื่อมีการลง Vender Agreement ไปแล้วก็เป็นเรื่องที่คู่สัญญายินยอมทำสัญญากันเอง ปัญหาการจัดเก็บค่าธรรมเนียมขายสินค้า (Entrance Fee) ซึ่งคิดอัตราการเก็บจากหน่วยสินค้าต่อสาขาที่วางจำหน่าย ซึ่งเมื่อพิจารณาแล้วเป็นเงินจำนวนมหาศาล ซึ่งรวมถึงค่าธรรมเนียมในการวางสินค้า (Slot Allowance) แต่ก็เป็นผลดีต่อผู้บริโภคเพราะทำให้สินค้าที่วางขายต้องเป็นสินค้าที่มีคุณภาพและราคาไม่สูงมาก

ในประเทศญี่ปุ่นมีห้างค้าปลีกสมัยใหม่รายหนึ่ง ขอเงินจาก Supplier รวมถึงการขอให้เข้าร่วมเทศกาลลดราคาของร้าน เป็นต้น  นอกจากนี้ ยังมีวิธีการเอาเปรียบ Supplier ในอีกหลายรูปแบบ เช่น การส่งคืนสินค้าอย่างไม่เป็นธรรม และการมี House brand ปัญหา Cost Leader ที่ลดราคาสินค้าบางชนิดให้ต่ำกว่าทุน เพื่อจูงใจให้ผู้บริโภคเข้าไปซื้อ แล้วก็ทำให้ผู้บริโภคต้องซื้อสินค้าอื่นๆ ที่ไม่ได้มีราคาถูกด้วย ปัญหาต่างๆ เหล่านี้เกิดขึ้นมากในประเทศทุนนิยม โดยได้กล่าวถึงวิธีแก้ปัญหาในหลายๆประเทศ ดังนี้

สหรัฐอเมริกา

ห้างค้าปลีกสมัยใหม่รายหนึ่งใช้วิธีการ Economy of Scale และ Economy of Scope   ทำให้เกิดอำนาจต่อรองมหาศาลจากการที่สามารถขายสินค้าได้ในราคาต่ำจนโชห่วยในบริเวณดังกล่าวต้องปิดกิจการ  ต่อมา ในปี ค.ศ.๑๙๓๖ รัฐบาลจึงได้ออกกฎหมายห้ามเลือกปฏิบัติมาช่วยบรรเทาความเดือดร้อนของโชห่วย โดยกำหนดให้สินค้าชนิดเดียวกันต้องขายในราคาเดียวกันทุกที่ แต่หลักการดังกล่าวขัดต่อหลักพื้นฐานทางเศรษฐศาสตร์ กฎหมายนี้จึงใช้ไม่ได้ผล และภาคเอกชนก็หลบเลี่ยงโดยการเพิ่มเติมอะไรบางอย่างเข้าไปในสินค้า ทำให้เป็นสินค้าที่ต่างกัน สามารถขายในราคาที่ต่างกันได้

ฝรั่งเศส

ใช้วิธีเก็บภาษีร้านค้าปลีกสมัยใหม่ แต่ได้รับการคัดค้านจากนักเศรษฐศาสตร์ จึงหันไปพัฒนาการแบ่งพื้นที่ทำกิน (ผังเมือง) ร่วมด้วย เพราะกฎหมายว่าด้วยการค้าปลีกค้าส่งฉบับเดียวควบคุมไม่อยู่

ญี่ปุ่น

ใช้กฎหมายว่าด้วยการแข่งขันทางการค้า โดยเมื่อมีการขายสินค้าในราคาที่ต่ำกว่าราคาที่สมควรจะมีการลงโทษ โดยการลงโทษมีในหลายรูปแบบ ได้แก่ การเตือน การปรับ การลงหนังสือพิมพ์ประจาน และโทษทางปกครอง แต่ไม่มีโทษทางอาญาเพราะมีแนวคิดว่าการประกอบธุรกิจไม่ใช่อาชญากรรม (โดยปกติสินค้าต้องมีกำไรร้อยละ๖-๘) หลักการดังกล่าวไม่สามารถนำมาใช้ในประเทศไทยได้ เนื่องจากมีข้อคัดค้านจากร้านค้าปลีกสมัยใหม่ว่าให้พิจารณาราคาขายของสินค้าทั้งร้าน มิใช่พิจารณาเฉพาะบางชนิดที่ขายราคาต่ำ  นอกจากนี้ ในประเทศญี่ปุ่นยังจัดให้มีการแบ่งพื้นที่กันเป็น Shopping Street เพื่อให้พื้นที่แก่ผู้ประกอบธุรกิจค้าปลีกรายย่อยที่ไม่สามารถเปิดกิจการในบริเวณห้างค้าปลีกสมัยใหม่รายใหญ่ได้ รวมถึงชาวญี่ปุ่นมีวัฒนธรรมในการบริโภคสินค้าที่มีคุณภาพมากกว่าจะพิจารณาเฉพาะราคาเท่านั้น ร้านค้าปลีกอย่างเช่น Walmart และ Carrefour จึงต้องปิดกิจการไปในที่สุด 

สำหรับประเทศไทย ได้นำแนวความคิดในการร่างพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจค้าปลีกหรือค้าส่งฯ  มาจากกฎหมายของญี่ปุ่น ซึ่งญี่ปุ่นก็รับแนวความคิดมาจากฝรั่งเศส  เรื่องที่เห็นได้ชัดก็คือ กรณีร้านค้าปลีกสมัยใหม่ขนาดใหญ่ให้ไปเปิดกิจการนอกเมือง ให้รายย่อยอยู่ในเมือง ซึ่งจะทำให้เกิดการแข่งขันได้อย่างเป็นธรรม เรื่องการกำหนดเวลาเปิดปิด และชนิดของสินค้าที่วางจำหน่าย และการกำหนดให้มีพื้นที่จอดรถสำหรับร้านค้าปลีกสมัยใหม่ขนาดใหญ่ ซึ่งจำเป็นการเพิ่มต้นทุนทำให้ร้านค้าปลีกรายย่อยสามารถร่วมแข่งขันได้

แนวทางการแก้ไขปัญหา

๑. เดินตามประเทศทุนนิยมอย่าสหรัฐฯ และออสเตรเลีย ซึ่งในประเทศเหล่านี้การที่ร้านค้าปลีกรายย่อยจะรวมตัวกันต่อสู้กับรายใหญ่เป็นเรื่องที่ผิดกฎหมาย เพราะการแข่งขันต้องแข่งขันกันระหว่างกิจการประเภท และขนาดเดียวกัน ในประเทศออสเตรเลียคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า เคยตัดสินว่าการขายขนมปังราคาถูกในร้านค้าปลีกสมัยใหม่รายใหญ่เป็นเหตุให้ผู้ประกอบการขายขนมปังบริเวณโดยรอบไม่สามารถขายต่อไปได้ ไม่เป็นความผิดเพราะยึดประโยชน์ของผู้บริโภคเป็นหลัก

๒. ในประเทศอินโดนีเซียเคยเกิดคดีการฟ้องร้องบริษัทในเครือซีพี ซึ่งไปลงทุนเปิดร้านค้าปลีกสมัยใหม่ทำให้โชห่วยอยู่ไม่ได้ คณะกรรมการแข่งขันทางการค้าตัดสินว่าเป็นการกระทำที่ผิดกฎหมาย และขัดต่อรัฐธรรมนูญ

๓. ในประเทศมาเลเซียไม่มีกฎหมายการแข่งขันทางการค้า แต่อาศัยการควบคุมผ่านกฎหมายทั่วไปที่กระทรวงพาณิชย์ดูแล ซึ่งเคยมีการกำหนดห้ามห้างค้าปลีกสมัยใหม่เปิดกิจการเพิ่มเป็นเวลา ๕ ปี ตั้งแต่ปี ค.ศ.๑๙๙-๒๐๐๔

รศ.ดร.ศักดาฯ มีความเห็นว่าในกรณีที่ร้านค้าปลีกสมัยใหม่จำหน่ายสินค้าในราคาที่ต่ำกว่าทุนนั้น ต้องแก้ไขโดยใช้ทางสายกลางเพื่อให้ทั้งผู้ผลิต ผู้จำหน่าย ผู้บริโภคได้รับประโยชน์มากที่สุด               ร่างพระราชบัญญัติค้าปลีกหรือค้าส่งทุกฉบับที่ผ่านมา มีความไม่เหมาะสมเพราะเมื่อร้านค้าปลีกสมัยใหม่เข้ามาจากต่างประเทศ ก็จะมีการนำทุน และเทคโนโลยีเข้ามาด้วย  ทำไมจะต้องไปควบคุมร้านเหล่านี้ ควรที่จะต้องเป็นหน้าที่ของกฎหมายว่าด้วยการผังเมือง  ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๕๔๙ ปัญหาเหล่านี้ทวีความรุนแรงมากยิ่งขึ้น มีการขยายสาขาร้านค้าปลีกสมัยใหม่อย่างรวดเร็ว โชห่วยที่ปรับตัวไม่ได้     ก็ต้องปิดกิจการไปเป็นจำนวนมาก และหากพิจารณาลึกลงไป ปัญหานั้นเกิดจากร้านค้าปลีกสมัยใหม่ขนาดเล็ก (Express)  ดังนั้น การการแบ่งพื้นที่ธุรกิจจะไม่อาจช่วยบรรเทาปัญหาได้อีกต่อไป เมื่อในเขตเมืองมีจำนวนร้านค้ามากเกินไปจนไม่สัมพันธ์กับจำนวนประชากร ก็จะเกิดอำนาจผูกขาดตามทฤษฎีตลาดผู้ซื้อน้อยราย เป็นผลให้ร้านค้าที่สามารถดึงดูดลูกค้าได้มากมีอำนาจต่อรองมหาศาล เกิดการผูกขาดอำนาจซึ่งจะโยงไปถึงอำนาจทางการเมืองในที่สุด เป็นเรื่องที่น่ากังวลมาก และแม้แต่ Supplier  ก็ไม่สามารถหยุดยั้งเหตุการณ์ดังกล่าวได้ กล่าวคือ แม้ Supplier จะรวมตัวประท้วงร้านค้าปลีกสมัยใหม่ แต่ร้านค้าปลีกเหล่านั้นมีช่องทางในการหาสินค้ามาวางได้หลายช่องทาง ช่องทางที่เห็นได้ชัดคือการนำเข้าสินค้าจากประเทศจีน ซึ่งนอกจากจะนำเข้ามาได้ง่ายแล้ว ในบางชนิดสินค้ายังมีต้นทุนถูกกว่าสินค้าที่ผลิตในประเทศอีกด้วย

นอกจากนี้ยังมีความกังวลต่อไปอีกว่า หากร้านค้าปลีกสมัยใหม่สามารถมีอำนาจเหนือตลาดสินค้าเกษตรจะเป็นปัญหาที่ใหญ่มากเพราะภาคเกษตรกรรมเป็นภาคการผลิตที่สำคัญมากของประเทศไทย

ในร่างพระราชบัญญัติการประกอบธุรกิจค้าปลีกหรือค้าส่ง พ.ศ. .... ฉบับปัจจุบัน     รศ.ดร.ศักดาฯ มีความเห็นว่าควรมีการกำหนดความหมายและคำนิยามต่างๆให้ละเอียดมากยิ่งขึ้น และในเรื่องอำนาจของคณะกรรมกลางการกำกับดูแลธุรกิจค้าปลีกค้าส่ง ถึงแม้อาจจะดูเหมือนว่ามีอำนาจมากเกินไป แต่ท้องถิ่นของประเทศไทยเพิ่งจะได้รับการกระจายอำนาจเมื่อ ๑๐ ปีที่ผ่านมายังไม่เข้มแข็งพอที่จะบริหารจัดการอำนาจที่ได้รับมอบจากกฎหมาย และท้องถิ่นเองก็ยังไม่อยากรับมอบอำนาจดังกล่าว เพราะเห็นว่าเป็นการได้รับมอบงานจากส่วนกลาง แต่งบประมาณและบุคคลากรยังคงเท่าเดิม ต่างกับของต่างชาติที่มีการพัฒนาระบบการปกครองส่วนท้องถิ่นมาเป็นเวลานานมากแล้วจึงสามารถใช้การปกครองท้องถิ่นเข้าจัดการกับปัญหาอย่างได้ผล

(มีต่อ)