Consumer Protection in Japan

ความนำ

          ผู้เขียนได้รับทุนจากรัฐบาลประเทศญี่ปุ่นโดยองค์การร่วมมือระหว่างประเทศแห่งประเทศญี่ปุ่น (Japan International Cooperation Agency: JICA) ประจำปี พ.ศ.๒๕๔๔ ๒๕๔๕ และ ๒๕๔๖ ตามลำดับ เนื่องจากผู้เขียนได้เขียนและเสนอโครงการต่อรัฐบาลญี่ปุ่นภายใต้การสนับสนุนของสำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค (สคบ.) เกี่ยวกับการคุ้มครองผู้บริโภคและการจัดตั้งศูนย์ข้อมูลผู้บริโภคแห่งประเทศไทยโดยอาศัยแนวความคิดจากศูนย์กิจการผู้บริโภคแห่งชาติ ประเทศญี่ปุ่น (National Consumer Affairs Center of Japan) ซึ่งทุนดังกล่าวเกี่ยวข้องกับการคุ้มครองผู้บริโภค และรัฐบาลญี่ปุ่นยังไม่เคยให้ทุนประเภทนี้แก่รัฐบาลประเทศใดในสาขานี้มาก่อน โดยผู้เขียนมีความเห็นว่าศูนย์ข้อมูลผู้บริโภคแห่งประเทศไทยหากมีขึ้นในอนาคตก็จะเป็นศูนย์รวมข้อมูลเกี่ยวกับผู้บริโภคและสถิติต่าง ๆ ซึ่งจะเป็นประโยชน์ในเชิงบริหารสำหรับการวิเคราะห์และการกำหนดทิศทางและนโยบายต่าง ๆ ของรัฐบาลต่อไปในอนาคต และจะเป็นประโยชน์แก่ผู้บริโภคโดยรวมในที่สุด  พร้อมกันนี้ รัฐบาลประเทศญี่ปุ่นภายใต้โครงการดังกล่าว ได้ส่งอาสาสมัครอาวุโสซึ่งเป็นผู้มีประสบการณ์ในการก่อตั้งศูนย์ข้อมูลผู้บริโภคแห่งชาติประเทศญี่ปุ่นและประสบความสำเร็จในประเทศญี่ปุ่น พร้อมด้วยผู้เชี่ยวชาญระยะยาวมาร่วมกันดำเนินงาน ณ สคบ.  ดังนั้น โดยในฐานะผู้ได้รับทุนจึงอยากจะถ่ายทอดประสบการณ์และแนวความคิดต่อสาธารณะอันเนื่องมาจากการที่ได้รับทุนดังกล่าว ซึ่งอาจจะเป็นประโยชน์แก่ประชาชนทั่วไปบ้างไม่มากก็น้อย

แนวความคิด

          รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ (ซึ่งได้ถูกยกเลิกหัวหน้าคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข) มาตรา ๕๗ ได้มีบทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบายเกี่ยวกับการคุ้มครองผู้บริโภคว่า “สิทธิของบุคคลซึ่งเป็นผู้บริโภคย่อมได้รับความคุ้มครอง  ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ...” และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน) มาตรา ๖๑ ได้บัญญัติไว้ว่า “สิทธิของบุคคลซึ่งเป็นผู้บริโภคย่อมได้รับความคุ้มครองในการได้รับข้อมูลที่เป็นความจริง และมีสิทธิร้องเรียนเพื่อให้ได้รับการแก้ไขเยียวยาความเสียหาย รวมทั้งมีสิทธิรวมตัวกันเพื่อพิทักษ์สิทธิของผู้บริโภค” และ “ให้มีองค์การเพื่อการคุ้มครองผู้บริโภคที่เป็นอิสระจากหน่วยงานของรัฐ ซึ่งประกอบด้วยตัวแทนผู้บริโภค ทำหน้าที่ให้ความเห็นเพื่อประกอบการพิจารณาของหน่วยงานของรัฐในการตราและการบังคับใช้กฎหมายและกฎ และให้ความเห็นในการกำหนดมาตรการต่าง ๆ เพื่อคุ้มครองผู้บริโภค รวมทั้งตรวจสอบและรายงานการกระทำหรือละเลยการกระทำอันเป็นการคุ้มครองผู้บริโภค  ทั้งนี้ ให้รัฐสนับสนุนงบประมาณในการดำเนินการขององค์การอิสระดังกล่าวด้วย”         

          สำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค (สคบ.) ได้มีนโยบายเกี่ยวกับด้านการคุ้มครองผู้บริโภคและได้เล็งเห็นความสำคัญในเรื่องการคุ้มครองผู้บริโภค จึงได้มีนโยบายต่อเนื่องด้านการค้าสินค้าและบริการ โดยจะส่งเสริมและพัฒนาบทบาทขององค์กรพัฒนาเอกชน รวมทั้งแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย และกำหนดมาตรการต่าง ๆ ในการคุ้มครองผู้บริโภคเพื่อสร้างความเป็นธรรมให้แก่ผู้บริโภคและยกระดับผลผลิตและบริการของประเทศ  ทั้งนี้ สคบ.ได้ตอบสนองนโยบายดังกล่าวด้วยการส่งเสริมให้ผู้บริโภคเข้ามามีบทบาทและมีส่วนร่วมในการคุ้มครองรักษาสิทธิของตนเองโดยการให้การศึกษา ให้ความรู้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง สนับสนุนให้ผู้บริโภคมีการรวมตัวกันเป็นกลุ่ม และที่สำคัญคือ สคบ.กำลังดำเนินแผนการใช้เทคโนโลยีสารสนเทศและการบริหารจัดการให้มีศูนย์ข้อมูลข่าวสารด้านการคุ้มครองผู้บริโภคแห่งชาติในอนาคต ซึ่งจะสอดคล้องกับความเป็น E-government ของรัฐบาลในอนาคต

 นโยบายเกี่ยวกับผู้บริโภคในประเทศญี่ปุ่น         

          ปัญหาเกี่ยวกับผู้บริโภคได้เริ่มเป็นประเด็นที่สำคัญในทางเศรษฐกิจและสังคมในช่วงปี ค.ศ. ๑๙๕๐ ถึง ๑๙๖๐ เป็นต้นมา ทั้งนี้ เนื่องจากการเจริญเติบโตอย่างมากในทางเศรษฐกิจ การผลิตสินค้ามีความซับซ้อนมากขึ้น ผู้บริโภคไม่ได้รับข้อมูลเพียงพอในการตัดสินใจ ต้องรับภาระเสี่ยงภัยเองในการที่จะเลือกซื้อสินค้า ความสามารถในเชิงธุรกิจหรือทักษะในเชิงการตลาดของผู้ประกอบกิจการ รวมทั้งธุรกิจบางรายมีการผูกขาดทำให้ผู้บริโภคขาดอำนาจต่อรอง จึงก่อให้เกิดการตรากฎหมายคุ้มครองผู้บริโภคขึ้นในปี ค.ศ. ๑๙๖๘ คือ The Consumer Protection Fundamental Act, ๑๙๖๘ ซึ่งมีหลักการและเหตุผลเพื่อสนับสนุนมาตรการต่าง ๆ ในการคุ้มครองสิทธิและผลประโยชน์ผู้บริโภค โดยได้กำหนดหน้าที่ความรับผิดชอบของรัฐบาลกลาง รัฐบาลท้องถิ่น ผู้ประกอบธุรกิจ และบทบาทของผู้บริโภค สรุปได้ ดังนี้         

          - รัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่นจะต้องวางแผนและปฏิบัติการให้เป็นไปตามแผนและนโยบายเกี่ยวกับผู้บริโภคตามพัฒนาการของเศรษฐกิจและสังคม         

          - ผู้ประกอบธุรกิจจะต้องคุ้มครองผู้บริโภคและดำเนินการตามนโยบายต่าง ๆ ของรัฐบาล   และ         

           - ผู้บริโภคจะต้องมีบทบาทสำคัญในการพัฒนาชีวิตของตนในฐานะผู้บริโภคด้วยการมีความคิดริเริ่มและพยายามที่จะใช้เหตุผลของตนเองด้วยความเชื่อมั่น 

โครงสร้างขององค์กรทางนโยบายเกี่ยวกับผู้บริโภคในประเทศญี่ปุ่น

          องค์กรต่าง ๆ ในภาครัฐที่เกี่ยวกับผู้บริโภคได้ก่อตั้งขึ้นในช่วงปี ค.ศ. ๑๙๖๐-๑๙๖๙ ได้แก่ Social Policy Bureau แห่ง Economic Planning Agency (EPA) กรมต่าง ๆ ในกระทรวงอุตสาหกรรมและการค้าระหว่างประเทศ  และกระทรวงกระเกษตรและป่าไม้  และตาม The Consumer Protection Fundamental Act,1968 ได้วางนโยบายไว้ให้แก่รัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่นเกี่ยวกับการดำเนินงานและการพัฒนาด้านการคุ้มครองผู้บริโภค

          องค์กรที่เกี่ยวข้องกับการคุ้มครองผู้บริโภค มีดังนี้

          ๑)      คณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค  (The Consumer Protection Council) และกระทรวง/หน่วยงานที่เกี่ยวข้องคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคโดยนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน ทำหน้าที่วางแผนและกำหนดทิศทางด้านนโยบายและมาตรการการคุ้มครองผู้บริโภคของรัฐบาล  คณะกรรมการฯ ประกอบด้วยรัฐมนตรีที่เกี่ยวข้อง ๑๕ คน  อนึ่ง จะมีการประชุมร่วมกันระหว่างกระทรวงระดับ Director หลายครั้งต่อปี  ทั้งนี้ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อการประสานงานและติดตามผลเกี่ยวกับมาตรการตามมติที่คณะกรรมการได้พิจารณาแล้ว

          ๒)     คณะกรรมการนโยบายเกี่ยวกับคุณภาพชีวิต (Quality of Life Bureau)คณะกรรมการนโยบายเกี่ยวกับคุณภาพชีวิตจัดเป็นองค์กรด้านการให้คำแนะนำปรึกษาต่อนายกรัฐมนตรี ซึ่งถูกตั้งขึ้นและอยู่ภายใต้ EPA คณะกรรมการฯ ประกอบด้วยผู้เชี่ยวชาญต่าง ๆ ในสาขาการคุ้มครองผู้บริโภค ได้แก่ นักวิชาการ ตัวแทนองค์กรผู้บริโภค และตัวแทนด้านอุตสาหกรรมหลักต่าง ๆ

           ๓)     สำนักงานคณะรัฐมนตรี (Cabinet Office) และกระทรวงกับองค์กรต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกระทรวงต่าง ๆ จะมีหน้าที่เกี่ยวข้องกับผู้บริโภคในขอบเขตอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย สำหรับสำนักงานคณะรัฐมนตรีนั้น (เดิมคือ EPA) ทำหน้าที่ประสานมาตรการหรือนโยบายที่เกี่ยวข้องกับผู้บริโภคในกระทรวงต่าง ๆ และทำหน้าที่เป็นสำนักงานเลขาธิการให้แก่คณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภตคและคณะกรรมการนโยบายเกี่ยวกับคุณภาพชีวิต 

          ๔)     รัฐบาลท้องถิ่นตาม The Consumer Protection Fundamental Act รัฐบาลท้องถิ่นต้องวางแผนและนำแผนไปปฏิบัติตามนโยบายของตนเอง  ทั้งนี้ ต้องสอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาลกลาง  นอกจากนี้ รัฐบาลท้องถิ่นจะทำหน้าที่ออกข้อบัญญัติของตนเองในเรื่องที่เกี่ยวกับผู้บริโภคและจะต้องยุติปัญหาระหว่างผู้บริโภคและผู้ประกอบการให้ได้

          ๕)     ศูนย์กิจการเกี่ยวกับผู้บริโภคแห่งชาติ (NCAC) และในระดับท้องถิ่นNCAC เป็นองค์การของรัฐบาลซึ่งก่อตั้งขึ้นตามกฎหมาย หน้าที่สำคัญหลัก คือ เป็นศูนย์รับเรื่องราวร้องทุกข์เพื่อรับทราบสภาพปัญหาของผู้บริโภคเกี่ยวกับสินค้าและบริการแล้วนำข้อมูลจากคำร้องดังกล่าวมารวบรวมเก็บเป็นสถิติเพื่อการวิเคราะห์เป็นข้อมูลในเชิงบริหารให้แก่คณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับนโยบายและทิศทางการคุ้มครองผู้บริโภค  ให้ข้อมูลข่าวสารแก่ผู้บริโภคด้วยการให้การศึกษาจัดการเกี่ยวกับการร้องทุกข์ของผู้บริโภค  ทดสอบผลิตภัณฑ์  เป็นศูนย์เครือข่ายคอมพิวเตอร์ของศูนย์ในระดับท้องถิ่น 

ขอบเขตการบริหารงานเกี่ยวกับผู้บริโภค

          ๑)      มาตรการหลักในกิจการด้านการคุ้มครองผู้บริโภคผลการประชุมคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคเมื่อวันที่ ๘ ธันวาคม ค.ศ. ๒๐๐๐ มีประเด็น ดังนี้

          ๑.๑) การคุ้มครองผู้บริโภคด้านการสนับสนุนการเปลี่ยนแปลงเทคโนโลยีสารสนเทศ

          ๑.๒) การพัฒนากฎหมายเพื่อคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล

          ๑.๓) สนับสนุนเรื่องสัญญาที่เป็นธรรมระหว่างผู้บริโภคกับผู้ประกอบกิจการ

          ๑.๔) มาตรการความปลอดภัยด้านอาหาร

          ๑.๕) สนับสนุนการแข่งขันที่เป็นธรรม

          ๑.๖) สนับสนุนกระบวนการร้องทุกข์ที่เรียบง่ายในระดับท้องถิ่น

          ๒)     ปรับปรุงเรื่องสัญญาต่าง ๆ ของผู้บริโภคการบังคับใช้ The Consumer Contract Act, ๒๐๐๐ เมื่อวันที่ ๑ เมษายน ค.ศ. ๒๐๐๑ สำนักงานคณะรัฐมนตรี ได้ให้การศึกษาแก่ผู้บริโภคเกี่ยวกับเรื่องดังกล่าวผ่านสื่อต่าง ๆ ตั้งแต่ปี ค.ศ. ๒๐๐๓

          ๓)    สนับสนุนมาตรการความปลอดภัยในผลิตภัณฑ์

          การบังคับใช้ Product Liability, ๑๙๙๔ เมื่อวันที่ ๑ กรกฎาคม ค.ศ.๑๙๙๕ สำนักงานคณะรัฐมนตรี ได้ปรับปรุงมาตรการอื่น ๆ ระงับข้อพิพาทนอกเหนือจากการดำเนินการทางศาล (Alternative Dispute Resolution : ADR) เป็นต้น

          ๔)     ให้ข้อมูลข่าวสารและการศึกษาแก่ผู้บริโภค

          ๔.๑) ก่อตั้งสถาบันการให้การศึกษาแก่ผู้บริโภคแห่งชาติภายใต้การดูแลของ EPA และกระทรวงศึกษาธิการ

          ๔.๒) จัดตั้งโครงการต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับผู้บริโภค เช่น มติ ครม. ให้ถือว่าเดือนพฤษภาคม ของทุกปี เป็นเดือนแห่งผู้บริโภค เป็นต้น

          ๕)     การร่วมมือระหว่างประเทศ

          ๕.๑) สำนักงานคณะรัฐมนตรีได้มีส่วนร่วมในการกำหนดขอบเขตมาตรการด้านพาณิชย์อิเล็กทรอนิกส์ในมิติของการคุ้มครองผู้บริโภค ให้สอดคล้องกับแนวทางของ OECD

          ๕.๒) ร่วมกิจกรรมกับประเทศต่าง ๆ ในสาขาที่เกี่ยวข้องกับการคุ้มครองผู้บริโภค

 

ข้อสังเกตุ

           อนึ่ง มีข้อสังเกตุว่าคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค ของประเทศญี่ปุ่นนั้นมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานตาม The Consumer Protection Fundamental Act, ๑๙๖๘ เหมือนของประเทศไทย  แต่ละกระทรวงที่เกี่ยวข้องจะมีงานคุ้มครองผู้บริโภคในขอบเขตของกฎหมาย  งานคุ้มครองผู้บริโภคเชิงนโยบายอยู่ในอำนาจหน้าที่ของสำนักงานคณะรัฐมนตรี   และนอกจากนี้ The Consumer Protection Fundamental Act, 1968 มีลักษณะเป็นธรรมนูญแห่งการคุ้มครองผู้บริโภค  ดังนั้น การคุ้มครองผู้บริโภคในประเทศไทยไม่อาจเลียนแบบญี่ปุ่นได้ในภาพรวม ทั้งนี้ เนื่องจากมีความเป็นมาทางสังคม เศรษฐกิจ และบรรยากาศการเมืองที่ต่างกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งพฤติกรรมของผู้บริโภคเองนับตั้งแต่ได้มีการบังคับใช้ The Consumer Protection Fundamental Act, ๑๙๖๘ การร้องทุกข์ส่วนใหญ่จะเป็นเรื่องเกี่ยวกับความปลอดภัยด้านอาหาร  อย่างไรก็ตาม ในระยะหลังจนถึงปัจจุบัน สถานการณ์ได้เริ่มเปลี่ยนแปลงไป อัตราส่วนภาคอุตสาหกรรมและบริการมีการขยายตัวเพิ่มมากขึ้น  ดังนั้น การร้องทุกข์ด้านบริการก็จะมีเพิ่มมากขึ้นโครงสร้างของ The Consumer Protection Fundamental Act, ๑๙๖๘ เป็นกฎหมายที่ได้วางหลักทั่วไปไว้เท่านั้น ไม่มีรายละเอียดวิธีปฏิบัติ  ทั้งนี้ อำนาจหน้าที่ที่จะนำเจตนารมณ์แห่งกฎหมายนี้ไปใช้บังคับอยู่ที่กระทรวงต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องและท้องถิ่นซึ่งจะไปกำหนดกฎข้อบังคับอีกครั้งหนึ่งขณะเดียวกัน รัฐบาลได้นำนโยบายหรือเจตนารมณ์แห่ง The Consumer Protection Fundamental Act, ๑๙๖๘ โดยเน้นว่าการคุ้มครองผู้บริโภคมิใช่ให้ภาครัฐดูแลทั้งหมด ซึ่งผู้บริโภคจะต้องคุ้มครองตนเองเป็นสำคัญ โดยภาครัฐจะเป็นผู้ให้ความรู้ความเข้าใจแก่ประชาชนให้รู้ถึงสิทธิของตนเองเพื่อให้มีความพร้อมในการดูแลตนเองมากที่สุด  และรัฐบาลก็จะต้องมีหน้าที่เตรียมความพร้อมและกลไกของประเทศในทุกด้านคู่ขนานไปด้วย เพื่อเป็นการสนับสนุนให้ผู้บริโภคได้พึ่งพาตนเองให้มากที่สุดอนึ่ง สำหรับอำนาจหน้าที่ของสำนักงานคณะรัฐมนตรีนั้นมีหน้าที่ประสานดูแล กำกับเรื่องนโยบายเกี่ยวกับการคุ้มครอง

ผู้บริโภคเท่านั้น ไม่ได้ควบคุมโดยตรง (รัฐธรรมนูญญี่ปุ่นไม่ได้ระบุถึงสิทธิผู้บริโภคไว้)

---------------------------------------------------