การจัดการรายกรณีในงานสังคมสงเคราะห์สำหรับผู้ได้รับผลกระทบจากความรุนแรงในครอบครัว ( Domestic violence case management )

ความเป็นมา

การเขียนงานเกี่ยวกับการจัดการรายกรณีหรือ case management ครั้งนี้สืบเนื่องมาจากการแพร่ระบาดของไวรัสโคโรนาสายพันธ์ใหม่ที่มีชื่อเรียกว่า Covid 19 ทำให้สถาบันการศึกษาระดับอุดมศึกษาต้องปิดลงและให้ใช้การเรียนการสอนออนไลน์แทนการเข้าชั้นเรียนในมหาวิทยาลัย ผู้เขียนจึงขอใช้ช่องทางของการเขียนบันทึกใน Gotoknow เป็นอีกช่องทางในการสื่อสารและการเรียนรู้สำหรับนักศึกษาและผู้สนใจเกี่ยวกับการจัดการรายกรณี

ความเป็นมา ความหมาย แนวคิด

การจัดการรายกรณี เป็นวิธีการปฏิบัติงานที่แสดงให้เห็นคุณภาพของการดำเนินการให้บริการซึ่งมิใช่เพียงแนวความคิดทางทฤษฎีที่เป็นนามธรรมเท่านั้น (Gembris Roswitha. 2014:10) แต่เป็นแนวคิดที่ให้แนวทางการปฏิบัติงานหรือการจัดบริการที่มุ่งเน้นการแก้ไขปัญหายุ่งยากซับซ้อน การจัดการรายกรณีมีจุดกำเนิดที่ประเทศสหรัฐอเมริกาในช่วงศตวรรษที่ 20 โดยองค์กรสาธารณกุศลซึ่งมีบทบาทในการให้บริการแก่บุคคลที่อยู่ในภาวะยากลำบาก ก่อนที่รัฐบาลจะมีการดำเนินการให้ความช่วยเหลืออย่างเป็นระบบในระยะเวลาต่อมา โดยเริ่มจากข้อสังเกตว่าการให้บริการแก่บุคคลที่อยู่ในภาวะยากลำบากเป็นไปแบบแยกส่วนและซ้ำซ้อนทำให้ภาครัฐต้องแสวงหากลยุทธ์เพื่อให้บริการแบบครบวงจรมากขึ้น โดยนักสังคมสงเคราะห์ได้เริ่มนำมาประยุกต์ใช้กับผู้ป่วยจิตเวชครั้งแรกในปี ค.ศ. 1920 และในปี ค.ศ. 1930 พยาบาลสาธารณสุข (public health nursing) ได้นำการจัดการผู้ป่วยรายกรณีไปใช้ดูแลผู้ป่วยที่บ้าน โดยเน้นการดูแลผู้ป่วยกลุ่มโรคเรื้อรังและจิตเวช ในปี ค.ศ. 1960 รัฐบาลสหรัฐอเมริกาได้ออกกฎหมายสำหรับการบริการทางสังคมที่เน้นการประสานบริการอย่างเป็นระบบมากขึ้น มีการกำหนดเป้าหมายการแก้ไขปัญหาภายใต้พระราชบัญญัติหลายฉบับ เช่น พระราชบัญญัติสุขภาพจิต พระราชบัญญัติการบริการสุขภาพแบบครบวงจร เป็นต้น โดยเน้นการให้บริการ ณ จุดเดียว ผลที่ได้คือมีระบบการจัดบริการที่มีผู้ทำหน้าที่เฉพาะด้านของแต่ละงาน เช่น ด้านการฟื้นฟูอาชีพ ด้านสุขภาพจิต ด้านสวัสดิการเด็ก และด้านการพัฒนาคนพิการ จนกระทั่งในปี ค.ศ. 1962 ผู้บริหารสมาคมเพื่อผู้บกพร่องทางปัญญาได้แสดงความห่วงใยในประสิทธิภาพของการให้บริการที่จำเป็นต่อความต้องการที่หลากหลายของผู้ใช้บริการ และสนับสนุนผู้ปฏิบัติงานให้พิจารณาวางแผนระบบการให้บริการแบบ “การดูแลอย่างต่อเนื่อง” เพื่อพิทักษ์สิทธิของผู้ใช้บริการ ด้วยการจัดทำแผนปฏิบัติการความรับผิดชอบของการให้บริการแต่ละด้านอย่างชัดเจน ต่อมาถูกเรียกใหม่ว่าเป็น “การจัดการรายกรณี” (Angela Novak Amado, Patricia L. McAnally, and Mary Hubbard Linz. 1989:1-2)

หลังจากนั้นในปลายศตวรรษที่ 20 การจัดการรายกรณีได้รับความสนใจมากขึ้นเมื่อสมาคมนักสังคมสงเคราะห์แห่งชาติของประเทศสหรัฐอเมริกา (National Association of Social Workers) ได้ประกาศให้มีกฎ ระเบียบและมาตรฐานในการให้บริการตั้งแต่ปี ค.ศ. 1992 ซึ่งได้ถูกนำมาปรับใช้เป็นรูปแบบบริการที่กำลังแพร่หลายและเป็นที่นิยมในแถบประเทศสหรัฐอเมริกาและยุโรปในปัจจุบัน โดยเฉพาะในงานสวัสดิการสังคมด้านเครือข่ายการดูแลรักษาสุขภาพ และการบริการสังคมเพื่อแก้ไขปัญหาที่ซับซ้อนของผู้ใช้บริการซึ่งต้องการบริการที่หลากหลาย และต้องมีระบบการจัดการ และมีผู้จัดการประสานทรัพยากรต่าง ๆ สู่ระบบผู้ใช้บริการเฉพาะราย รวมทั้งต้องมีการเปลี่ยนแปลงระบบนโยบายและการจัดสรรงบประมาณ เพื่อให้สอดคล้องและสร้างความมั่นคงเข้มแข็งให้กับรูปแบบการให้บริการแบบการจัดการรายกรณี (โสภา อ่อนโอภาสและ นุชนาฎ ยูฮันเงาะ. 2549:1) รายงานการนำรูปแบบการบริหารจัดการรายกรณีไปดำเนินการช่วยเหลือผู้เจ็บป่วยและคนพิการของประเทศแถบยุโรป เช่น ประเทศอังกฤษ และประเทศออสเตรีย มีการนำโปรแกรมการฟื้นฟูผู้ป่วยและผู้พิการที่เน้นการมีรายได้และการมีงานทำ พบว่าการดำเนินการตามกระบวนการการจัดการรายกรณี และการมีแผนการฟื้นฟูและการติดตามประเมินผลที่ชัดเจนร่วมกับหน่วยงานหรือองค์กรภายนอกหน่วยงานและชุมชนจะทำให้ผู้ป่วยและผู้พิการสามารถเข้าถึงสิทธิและโอกาสการมีงานทำได้ตามวัตถุประสงค์ของโครงการ (Jude Miller. 2006:5-12) ดังนั้น งานของผู้จัดการรายกรณี หรือ Case Manager ในระยะแรก จึงเป็นการทำงานในโครงการดูแลสุขภาพชุมชน (in-home and community-based services) เนื้องานที่ปฏิบัติเน้นการจัดการให้กลุ่มเป้าหมายได้รับบริการอย่างครอบคลุม เหมาะสม โดยผู้ปฏิบัติงานจะต้องมีความรู้และบทบาทในการประสานแหล่งทรัพยากรและนักวิชาชีพต่าง ๆ ให้เกิดการวางแผนการช่วยเหลืออย่างเป็นระบบ ต้องสามารถวางแผนการทำงานในระยะยาว ทำให้เกิดกิจกรรมที่เหมาะสม เพื่อเป็นหลักประกันในการดูแลกลุ่มเป้าหมายอย่างยั่งยืน ผลที่ตามมาคือวิธีการนี้ได้รับความนิยมอย่างมาก และขยายกว้างออกไปในงานด้านบริการสุขภาพ ทั้งสุขภาพกายและสุขภาพจิต ผู้ที่รับผิดชอบงานนี้จะทำหน้าที่เป็นผู้ค้นหา ประเมินทรัพยากรของผู้ใช้บริการ ช่วยติดตามความก้าวหน้าของผู้ใช้บริการในการปรับตัวกับชีวิตประจำวัน การงาน ปรับตัวกับครอบครัว ชุมชน และยังเป็นผู้ที่แบ่งเบาภาระของนักสังคมสงเคราะห์ หรือผู้ประกอบวิชาชีพสายงานอื่น ๆ ได้อย่างดี

ประเทศไทยเริ่มการจัดการรายกรณีขึ้นในงานด้านสุขภาพ หลังจากที่มีการตื่นตัวเรื่องกระแสการปฏิรูประบบบริการสุขภาพ และมีการศึกษาวิจัยเพื่อค้นหารูปแบบการจัดบริการ และรูปแบบการจัดการด้านการเงินการคลัง เช่น การนำระบบ Diagnosis Related Group (DRG) มาใช้เป็นแนวทางในการกำหนดค่าใช้จ่ายหรือการใช้ทรัพยากรต่าง ๆ ประกอบกับมีแนวคิดการพัฒนาและรับรองคุณภาพโรงพยาบาลที่มุ่งเน้นการพัฒนาคุณภาพ การดูแลอย่างต่อเนื่อง ทำให้โรงพยาบาลหลายแห่งพยายามบริหารจัดการระบบการให้บริการอย่างมีประสิทธิภาพสูงสุด โดยลดขั้นตอนบริการ ปรับปรุงคุณภาพการดูแล โดยเน้นการดูแลแบบสหสาขาวิชาชีพในรูปของ Patient Care Team ในการประชุมเรื่อง National Forum on Hospital Accreditation ครั้งที่ 1 ระหว่างวันที่ 24-26 พฤศจิกายน 2541 โรงพยาบาลหลายแห่งได้นำเสนอผลงานแผนการดูแลผู้ป่วยแบบสหสาขา (Clinical pathway) ซึ่งเป็นเครื่องมือสำคัญสำหรับการจัดการผู้ป่วยรายกรณี เพื่อช่วยให้มีการประสานงานที่ดีระหว่างทีมบุคลากรด้านสุขภาพ ทำให้มีเกิดการใช้ทรัพยากรของโรงพยาบาลอย่างเหมาะสม (ยุวดี เกตสัมพันธ์: 2559)

สำหรับการจัดการรายกรณีในงานสวัสดิการสังคมและสังคมสงเคราะห์ เริ่มต้นขึ้นหลังเกิดเหตุการณ์สึนามิในปี 2547 พบว่ามีเด็กพลัดพรากแยกจากครอบครัวและเป็นเด็กกำพร้ามากกว่า 1,200 คนใน 6 จังหวัดคือ สตูล ตรัง กระบี่ ภูเก็ต พังงาและระนอง และหลายรายอยู่ในภาวะเสี่ยง (UNICEF Thailand. 2010:ออนไลน์) Mr. Alexander Krueger ผู้ประสานงานด้านการคุ้มครองเด็กในพื้นที่ องค์การกองทุนเพื่อเด็กแห่งสหประชาชาติ (UNICEF หรือยูนิเซฟ) เล็งเห็นว่าการดำเนินงานด้านการช่วยเหลือและคุ้มครองเด็กที่ได้รับผลกระทบจากสึนามิ ควรต้องมีบุคลากรที่เป็นผู้จัดการรายกรณีทำงานร่วมกับหน่วยงานและสหวิชาชีพ โดยต้องมีการประเมินสภาวะปัญหาและความต้องการของเด็ก การวางแผนการช่วยเหลือและประสานระบบความช่วยเหลือทั้งในและนอกพื้นที่ เพื่อให้เด็กได้รับความคุ้มครองอย่างเหมาะสม จึงได้ประสานกับคณะสังคมสงเคราะห์ศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (อภิญญา เวชยชัย, 2555:2-3) รับสมัครผู้จบการศึกษาระดับปริญญาตรีสาขาสังคมสงเคราะห์ศาสตร์ และส่งลงไปปฏิบัติงานในพื้นที่ที่เข้าร่วมโครงการ จำนวน 16 พื้นที่ ใน 6 จังหวัดภาคใต้ที่ประสบภัยสึนามิ จากผลการดำเนินงานเมื่อสิ้นสุดโครงการ พบว่าการที่มีคนนอกพื้นที่เข้าไปทำงานดังกล่าว ทำให้การทำงานไม่ราบรื่นนัก มีอุปสรรคในการเข้าถึงชุมชนเนื่องจากวัฒนธรรมที่แตกต่างกันของผู้ให้บริการและผู้ใช้บริการ จึงมีข้อเสนอให้มีบุคลากรในจังหวัดของตนเป็นผู้ปฏิบัติงาน ดังนั้น ยูนิเซฟจึงได้ประสานงานกับกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ และคณะสังคมสงเคราะห์ศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ นำโดย รศ. อภิญญา เวชยชัย และทีมสหวิชาชีพ จัดอบรมแนวคิดและวิธีการปฏิบัติงานให้แก่ผู้จัดการรายกรณีในพื้นที่ (อภิญญา เวชยชัย, 2555:2-3) มีการอบรมผู้จัดการรายกรณีจำนวน 3 รุ่น ได้แก่ รุ่นที่ 1 ปี 2551 ผู้เข้าอบรมเป็นบุคลากรจากบ้านพักเด็กและครอบครัว และบุคลากรจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รุ่นที่ 2 ปี 2552 ผู้เข้าอบรมเป็นผู้จบสังคมสงเคราะห์ศาสตร์ซึ่งเป็นคนในพื้นที่ จำนวน 15 คน รุ่นนี้จะมีศูนย์พัฒนาครอบครัวในชุมชนเป็นฝ่ายเครือข่ายชุมชน ทำหน้าที่แจ้งเหตุ แจ้งข้อมูล ร่วมคิด ร่วมจัดกิจกรรมโครงการกับผู้จัดการรายกรณี และมีเจ้าหน้าที่บ้านพักเด็กและครอบครัวเป็นพี่เลี้ยงให้คำปรึกษา ซึ่งเจ้าหน้าที่รุ่นนี้จะได้รับค่าตอบแทนจากยูนิเซฟรายเดือน ๆ ละ 9,500 บาท เป็นระยะเวลา 11 เดือน มีงบประมาณสนับสนุนสำหรับกิจกรรมให้แก่เด็กและครอบครัว ไตรมาสละ 9,160 บาท และรุ่นที่ 3 ในปี 2553 เป็นบุคลากรจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จำนวน 29 คน จาก 29 องค์กร เป็นพื้นที่ที่มีการจัดตั้งศูนย์พัฒนาครอบครัวแล้ว รุ่นนี้จะไม่มีค่าตอบแทนเป็นรายเดือน เนื่องจากเป็นบุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอยู่แล้ว แต่มีงบประมาณสนับสนุนสำหรับการจัดกิจกรรมของศูนย์พัฒนาครอบครัวรูปแบบใหม่ ไตรมาสละ 7,000 บาท และมีการอบรมเพิ่มทักษะการทำงานจากมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์และกระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ต่อมาขยายเพิ่มเติมในจังหวัดอื่นที่ไม่ใช่พื้นที่สึนามิอีก 4 จังหวัดในปี 2553 ได้แก่ จังหวัดพะเยา สุพรรณบุรี อุบลราชธานี และสงขลา จำนวนรวม 60 ศูนย์ (กองส่งเสริมและพัฒนาเครือข่าย, 2557: ออนไลน์)

ในปี 2556 กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ สนับสนุนงบประมาณให้เครือข่ายในพื้นที่ทำกิจกรรมกับเด็กและครอบครัว และเล็งเห็นความสำคัญในการพัฒนาระบบและกลไกในระดับชุมชนที่มีความใกล้ชิดกับสภาพปัญหาของเด็กมากกว่ากลไกระดับอื่น ๆ จึงได้จัดอบรมหลักสูตรผู้จัดการรายกรณีระดับชุมชนขึ้นในพื้นที่นำร่องระบบเฝ้าระวังและคุ้มครองเด็กในอีก 16 ตำบลของ 4 จังหวัด ได้แก่ จังหวัดเชียงใหม่ พะเยา สุพรรณบุรี และกาญจนบุรี โดยมีการจัดเก็บข้อมูลเด็กทุกคนในตำบลและนำมาวิเคราะห์ความเสี่ยงของเด็ก เพื่อจัดบริการป้องกัน/แก้ไข โดยผู้ปฏิบัติงานในท้องถิ่น เจ้าหน้าที่พัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์จังหวัด (พมจ.) บ้านพักเด็กและครอบครัว อาสาสมัครที่ปฏิบัติงานศูนย์ช่วยเหลือสังคม (OSCC) และทีมสหวิชาชีพระดับตำบล เพื่อให้การช่วยเหลือดูแลเด็กแบบครบวงจร และได้มีการขยายพื้นที่เพิ่มอีก 20 ตำบล ใน 5 จังหวัด ภายใต้โครงการระบบคุ้มครองเด็กปีงบประมาณ 2557 ได้แก่ จังหวัดชลบุรี สมุทรสาคร อุดรธานี นนทุบุรี และชุมพร และเสริมสร้างความเข้มแข็งระบบการเฝ้าระวังและระบบการช่วยเหลือเด็กในพื้นที่เดิม 6 จังหวัดภาคใต้ รวม 24 ตำบล/เทศบาล ที่ประสบภัยสึนามิ ซึ่งองค์การยูนิเซฟประเทศไทยเคยให้การสนับสนุนมาแล้ว (สำนักงานส่งเสริมสวัสดิภาพและพิทักษ์เด็ก เยาวชน ผู้ด้อยโอกาส และผู้สูงอายุ, 2557: ออนไลน์) ดังนั้น ในปัจจุบันจึงมีผู้ทำหน้าที่ผู้จัดการรายกรณีเพื่อคุ้มครองเด็กในระดับชุมชนที่ดำเนินการอยู่อย่างต่อเนื่อง กระจายอยู่ทั่วทุกภาคของประเทศ เพื่อเป็นกลไกในการเฝ้าระวัง ป้องกันความรุนแรง และหากเกิดเหตุก็สามารถดำเนินการคัดกรอง ช่วยเหลือในเบื้องต้น และส่งต่อทีมสหวิชาชีพ เพื่อให้เด็กได้รับการคุ้มครอง ดูแล และเข้าถึงบริการที่สอดคล้องกับปัญหาและความต้องการที่ซับซ้อนหลากหลาย

ต่อมาบุคลากรในหน่วยงานและองค์กรต่าง ๆ ได้ประยุกต์ใช้แนวคิดการจัดการรายกรณีอย่างแพร่หลาย เช่น การให้บริการของศูนย์พึ่งได้ในโรงพยาบาลสังกัดกระทรวงสาธารณสุข สำนักงานพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์จังหวัด บ้านพักเด็กและครอบครัว กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ เป็นต้น ทั้งนี้ เพื่อให้การปฏิบัติงานกับผู้ใช้บริการซึ่งมีปัญหาซับซ้อน ให้ได้รับบริการอย่างครบวงจร และสามารถแก้ไขหรือป้องกันปัญหาได้ด้วยตนเองซึ่งเป็นประโยชน์สูงสุดแก่กลุ่มคนที่เปราะบางในสังคม