ทำไมอปท.ต้องหารือ ตอนสอง

ทำไมอปท.ต้องหารือ ตอนที่สอง

7 ธันวาคม 2562

ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย [1]

ปัญหาการใช้และการตีความกฎหมายท้องถิ่น

(1) อปท. ประสบปัญหาการใช้กฎหมาย (Application) และ การตีความกฎหมาย (Interpretation) ในการใช้และการตีความระเบียบที่มิใช่เฉพาะระเบียบของกระทรวงมหาดไทย (มท.) เท่านั้น แต่ยังมีระเบียบของกรม กระทรวงอื่นที่เกี่ยวข้องอีกมาก เช่น กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย กรมกิจการเด็กและเยาวชน กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ กระทรวงสาธารณสุข เป็นต้น เนื่องจากภารกิจอำนาจหน้าที่ในการจัดบริการสาธารณะของ อปท. มีมาก ทั้งที่กฎหมายบัญญัติ และ หน้าที่โดยปริยายที่ถือปฏิบัติกันมาช้านาน การบูรณาการระเบียบปฏิบัติต่าง ๆ ที่มีระเบียบมากหลายฉบับดังเช่นปัจจุบัน การประมวลระเบียบให้เป็นเรื่องเดียวฉบับเดียวจึงเป็นเรื่องยาก นอกจากนี้ อปท.ไม่สามารถสร้าง “สูตรสำเร็จชัดแจ้ง” (One size fits all) หรือ เป็นสูตรสำเร็จเบ็ดเสร็จแบบน็อคดาวน์ที่เสร็จในตัวเองให้อยู่ในตัวระเบียบหรือหนังสือสั่งการฉบับเดียวกันได้ เพราะ อปท.มีหลากหลาย มีบทบาทที่แตกต่างกันไปตามแต่ละท้องที่

(2) หลักการตีความระเบียบกฎหมายที่พอจะใช้ได้บ้าง มิใช่อนุโลมตีความใช้ได้หมดดังกล่าวข้างต้น เช่น สุภาษิตกฎหมายที่ว่า "สิ่งใหญ่กว่าย่อมรวมสิ่งที่เล็กกว่า" (a fortiori) [2] เป็นหลักตรรกวิทยามาเป็นเหตุผลแห่งกฎหมาย (ratio iuris) หมายถึง ถ้าเหตุที่มีความสำคัญน้อยกว่าเป็นความผิด เหตุที่มีความร้ายแรงมากว่าเป็นความผิด ในทำนองกลับกัน ถ้าเรื่องทำได้ เรื่องทำนองเดียวกันที่เล็กกว่าหรือสำคัญน้อยกว่าก็ย่อมทำได้ เป็นต้น 

(3) ข้อเสนอปัญหาทางปฏิบัติที่ติดขัดควรแก้ไขเพื่อให้มีการศึกษาต่อยอดเป็นสิ่งจำเป็น เพราะในหลายมุมมอง ย่อมเจือด้วยอคติ ข้อคิดเพียงเท่าที่เห็น ซึ่งในทางความเป็นจริงมิได้เป็นเช่นนั้น  มีความเชื่อประการหนึ่งว่า ทุกองค์กรไม่สามารถปฏิบัติตามระเบียบกฎหมายต่าง ๆ ได้ครบถูกต้องร้อยเปอร์เซ็นต์อย่างตรงไม่ผิดเพี้ยนเลย เพราะหากไม่ทำในจุดที่ติดขัดนั้นเลยผลสำเร็จผลงานองค์กรย่อมไม่เกิด ผู้บริหารในทุกระดับต้องหาวิธีพลิกแพลงจัดการ บนพื้นฐานของ “หลักสุจริต มีเจตนาที่บริสุทธิ์” [3] เพื่อประชาชนและส่วนรวมเป็นสำคัญ ซึ่งหลายสิ่งเป็นดุลพินิจที่สุ่มเสี่ยงต่อความผิดพลาดและถูกตรวจสอบจับผิดจากหน่วยงานตรวจสอบ รวมทั้งจากผู้กำกับดูแล

การตัดสินใจอิสระของ อปท.มีน้อยเพราะงบน้อย

น่าเป็นห่วงว่าหนังสือซักซ้อมการทำงบประมาณนั้น มีโครงการพัฒนาที่เป็นการตัดสินใจของ อปท.มีน้อยมักเป็นโครงการแบบสั่งการหรือโครงการตามนโยบายสำเร็จรูปที่สั่งจากส่วนกลาง ประกอบกับข้อจำกัดในเม็ดเงินงบพัฒนาที่จำกัด ทำให้ อปท. ไม่สามารถจัดทำโครงการพัฒนาได้อย่างอำนาจอิสระเลย ไม่ว่าจะเป็นโครงการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน หรือโครงการพัฒนาคุณภาพชีวิต ไม่ว่าผู้ใช้อำนาจบริหารท้องถิ่นจะเป็นใครก็ตามตัวจริงหรือผู้ปฏิบัติหน้าที่นายกฯก็ตาม เพราะมีหลักเกณฑ์การปฏิบัติปกติตายตัวตามระเบียบอยู่แล้ว จะมีปัญหาเฉพาะเรื่อง “การใช้ดุลพินิจ” ในอำนาจของผู้บริหารท้องถิ่นเท่านั้นที่มีปัญหามาทุกยุคทุกสมัยถึงปัจจุบัน เช่น การจัดทำงบประมาณ หรือการบริหารงานบุคคล เป็นต้น ที่ต้องแยกแยะให้ออกว่าอะไรคือเรื่องส่วนตัว อะไรคือเรื่องส่วนรวม โดยเฉพาะการใช้อำนาจของ “ผู้ปฏิบัติหน้าที่แทนนายกฯ” สามารถกระทำได้เพียงเท่าที่จำเป็นเท่านั้น เกิดปัญหาความคาดหวังในผลสัมฤทธิ์ “ธรรมาภิบาลท้องถิ่น” [4]หากคนท้องถิ่นทั้งฝ่ายการเมืองและฝ่ายประจำไม่เข้าใจสถานะของตนเอง ขาดความใส่ใจในการบริหารพื้นฐาน 4 M ให้มีประสิทธิภาพและคุณภาพ มุ่งแสวงประโยชน์ส่วนตน ไม่มองหาช่องทางเสริมสร้างการพัฒนา ก็ส่งผลให้ อปท.อ่อนล้า อ่อนแออย่างไม่รู้จบ

ผู้กำกับดูแลอิสระเป็นกลาง

(1) การเสนอแนวคิดแบบหักมุมว่า หาก อปท.ไม่อยู่ในกำกับดูแลของ มท. แล้วเปลี่ยนเป็นรูปแบบ “สภาท้องถิ่นแห่งชาติ” (สภา อปท.) เป็นการบริหารราชการท้องถิ่นที่จะให้ใครหรือหน่วยงานใดมาขับเคลื่อน โดยมีสภา อปท.ที่เป็นกลาง มีอำนาจประสานงานกับหน่วยราชการอื่นที่เกี่ยวกับการถ่ายโอน รวมทั้งการบังคับใช้กฎหมายด้วยตนเอง และ สภา อปท. ก็ต้องมั่นใจด้วยว่าจะไม่ถูกครอบงำจากองค์กรใด โดยเฉพาะพรรคการเมืองไม่ว่าในระดับชาติหรือท้องถิ่น ปัจจุบันโดยสภาพกลไกทางการเมืองนั้น ระบบราชการฝ่ายประจำมีการคานอำนาจกันด้วยการแต่งตั้งข้าราชการระดับสูงจากอำนาจฝ่ายการเมือง เท่ากับว่าไม่ปลอดการเมืองเพราะการเมืองเข้ามาแทรกเป็นยาดำอยู่ในฝ่ายประจำ แม้จะมีระยะทิ้งช่วงตามวาระ (4 ปี) ทำให้มีระบบราชการที่คานอำนาจเกี่ยวพันกับการเมือง เช่น กรณีสำนักงานตำรวจแห่งชาติแยกจาก มท.เป็นองค์กรอิสระ มีธรรมเนียมหล่อหลอมผูกโยงจากสถาบันมั่นคงเบ้าพิมพ์เดียวกัน ก็ไม่พ้นการเมืองแทรกแซง อปท. ก็เช่นกันอาจแทรกแซงครอบงำที่เบ็ดเสร็จยิ่งกว่าตำรวจก็ได้

(2) ในฐานะที่ อปท. จำนวนกว่า 7 พันแห่ง [5] เป็นองค์กรที่มีอำนาจอิสระตามรัฐธรรมนูญ นายก อปท. เป็นผู้บริหารสูงสุดในการบริหาร มีฐานะเป็น “นิติบุคคล” เรียก “ทบวงการเมือง” มีศักดิ์และสิทธิเหนือกว่า “อำเภอ” เพราะอำเภอไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคลแต่อย่างใด [6] มีศักดิ์และสิทธิเทียบเท่า จังหวัด กรม และกระทรวง

(3) เป็นปัญหาว่า “ความเป็นอิสระของ อปท.” คืออะไร คือ นโยบาย หรือ ยุทธศาสตร์ หรือ แผนพัฒนา หรืออื่นใด อปท. มีแนวนโยบายของตนเองที่ข้าราชการส่วนท้องถิ่นต้องถือปฏิบัติขับเคลื่อน ที่ผ่านมาข้าราชการหลายคนปฏิบัติตามนโยบายแล้วผิดพลาด ถูกดำเนินคดีอาญา และวินัย เพราะส่วนหนึ่งของท้องถิ่นก็คือ “การเมือง”

(4) ปัญหาการเปลี่ยนแปลงโครงสร้าง อปท. ทั้งในเชิงพื้นที่ (ขนาด) หรือเชิงภารกิจที่เหมาะสม รวมทั้งการเปลี่ยนแปลงระเบียบกติกาได้อย่างไร เพราะหากกระบวนการบริหารภายใน อปท.ยังไม่เป็นไปตามระบบตามกติกาตามกฎหมาย เช่น การยึดถืออำนาจอยู่เหนือกฎ ผลจากการตรวจประเมิน ITA (Integrity and Transparency Assessment) [7] หรือ การประเมินคุณธรรมและความโปร่งใส สะท้อนได้เพียงเล็กน้อยไม่ถึงแก่นกลางความเป็นจริง การประเมินคะแนนแบบลูบหน้าปะจมูกขาดความเป็นจริงด้วยเหตุความกริ่งเกรงใจกัน เป็นต้น

(5) เป็นคำถามหากคน อปท. ไม่ได้สังกัดมหาดไทย แล้วสังกัดคอเสื้อเครื่องแบบจะเป็นเครื่องหมายใด ในระยะเวลาอันใกล้นี้ไม่เชื่อว่า สภา อปท.จะเกิดมาแทนมหาดไทยได้

การหารือเป็นกระบวนการคานอำนาจกัน

(1) มีข้อสรุปว่า การที่ต้องมีการหารือถือเป็น “กระบวนการคานอำนาจ” ระหว่างอำนาจฝ่ายการเมืองกับอำนาจฝ่ายราชการประจำทั้งสิ้น ประเด็นคำถามที่ตามมาคือ เมื่อมี สภา อปท. ภารกิจในการตอบข้อหารือจะเป็นของผู้ใด การหารือจะทำเช่นไร ใครจะเป็นผู้ยกเว้นระเบียบ ใครจะเป็นรักษาการกฎหมาย หรือยังต้องมีหน่วยงานราชการในการควบคุมกำกับดูแลอีกชั้น จะให้นายกรัฐมนตรี มารักษาการใช่หรือไม่ จะสร้างภาระให้นายกรัฐมนตรีในการกำกับดูแล อปท. หรือไม่ เพราะนายกรัฐมนตรีเป็นผู้ลงนามสนองพระบรมราชโองการในการเสนอกฎหมาย ลงนามในเรื่องระดับประเทศ การประกาศเครื่องราชอิสริยาภรณ์ การลงนามข้อตกลงระหว่างประเทศ ฯลฯ ก็ถือว่าเป็นภาระที่หนักหนาอยู่แล้ว

(2) แนวคิดวิธีการกระจายอำนาจที่ผ่านมาล้วนเริ่มแรกมาจากคนกรมการปกครอง มหาดไทยได้โอนย้ายแตกหน่อขยายสาขาออกไป รวมทั้งสำนักงาน กกต.ด้วย พิจารณาเพียงเรื่องการจัดเก็บภาษี ค่าธรรมเนียมรายได้ของท้องถิ่น เห็นว่า มหาดไทยเพียงทำหน้าที่ตามกฎหมายเท่านั้น ไม่เน้นหนักนโยบายทำเป้าทำยอดเพื่อเป็นรายได้เพราะมีผลตรงต่อคะแนนเสียงของนักการเมือง ซึ่งแตกต่างจากกระทรวงการคลังที่เน้นหนักจัดเก็บภาษี ในฐานะกระเป๋าเงินของรัฐบาลยึดเป้ายึดยอดอย่างจริงจังมาโดยตลอด ฉะนั้น การกระจายอำนาจดังกล่าวจึงขาดความจริงใจ เป็นเพียงการกระจายอำนาจตามรูปแบบที่ไม่มีผลจริงจังทางปฏิบัติ ทำเพื่อให้รู้ว่าได้กระจายเพื่อให้สอดคล้องรัฐธรรมนูญแล้ว รวมถึงหน่วยงานอื่น หรือการศึกษาก็เช่นกัน ที่ล้อรูปแบบการกระจายอำนาจของโรงเรียนจากท้องถิ่นไปเป็นแบบอย่าง

ปัญหาหนังสือซักซ้อมแนวทางการปฏิบัติงาน

ขอยกกรณีที่ผ่านมาไม่นาน จากกรณีที่ สถ. มีระเบียบ มท. หรือซักซ้อมแนวทางการขอให้วินิจฉัยเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมายให้ผู้ว่าราชการจังหวัดถือปฏิบัติ ตามหนังสือ ที่ มท 0804.3/ว 3110 ลงวันที่ 2 ตุลาคม 2561 [8]

(1) การหารือการใช้เงินอุดหนุนกรณีจังหวัดสมุทรปราการ ปี 2561 [9] ประเด็นปัญหาก็คือ สถ. เป็นผู้แจ้งให้ อปท.ควรดำเนินการ แต่เมื่ออุดหนุนไปแล้ว ปรากฏว่าได้รับการทักท้วงว่าอุดหนุนไม่ได้ เช่น การอุดหนุนให้แก่หน่วยงานหรือศูนย์ฯ ที่มิใช่หน่วยงานราชการ หรือ มีลักษณะซ้ำซ้อนกัน หรือ เป็นประโยชน์ แต่ไม่ใช่หน้าที่ อปท.

(2) กรณี ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการการกำหนดเงินประโยชน์ตอบแทนอื่นฯ พ.ศ.2557 ตามหนังสือสำนักงาน ก.จ.,ก.ท. และ ก.อบต. ด่วนที่สุด ที่ มท 0809.3/ ว 27 ลงวันที่ 29 ธันวาคม 2559 [10] เรื่อง ซักซ้อมแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับหลักเกณฑ์ เงื่อนไข และวิธีการกำหนดเงินประโยชน์ตอบแทนอื่นเป็นกรณีพิเศษขัดกับประกาศ ก.กลาง กรณีปฏิบัติงานไม่น้อยกว่า 8 เดือนแล้วโอนย้ายโดยวันที่ 30 กันยายน ไม่ได้สังกัด อปท.ที่ขอรับเงินรางวัลประจำปีไม่มีสิทธิได้รับเงิน ล่าสุดศาลปกครองชั้นต้นวินิจฉัยว่า อปท.สามารถจ่ายได้ เป็นกรณีที่ สถ. ออกระเบียบโบนัสเอง กลับตีความว่าเบิกไม่ได้ แต่ศาลบอกเบิกได้ นี่ยังมีประเด็นอื่นตามมาอีกหลาย ๆ ประเด็น ที่อาจเกิดขึ้น เช่น ยอดการคิดงบลงทุนไม่น้อยกว่าร้อยละ 10 หรือ กรณีที่ อปท. บางแห่ง เบิกจ่ายเงินโบนัสไปก่อนที่ระเบียบจะมีผลบังคับใช้ (อปท. เบิกเงินโบนัสก่อนประกาศใช้ระเบียบฯ)

(3) กรณีการจัดอบรมเกี่ยวกับการสอบคัดเลือก หรือคัดเลือกของพนักงานส่วนท้องถิ่น (แอบแฝง) ตามหนังสือกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ด่วนที่สุด ที่ มท 0809.2/ว 1058 ลงวันที่ 30 พฤษภาคม 2560 [11] อาจเป็นความผิดทางวินัยเพราะเป็นประโยชน์ส่วนตน แต่ในขณะเดียวกัน การอบรมอื่น ๆทั่วไปตามนโยบายของ สถ. ยังคงเดินหน้ามีต่อไป แม้ว่าการอบรมบางโครงการควรมีการปรับปรุงหลักสูตรหัวข้อ หรือ มีการบูรณาการกันระหว่างหน่วยราชการที่เกี่ยวข้องให้ดีเสียก่อน โดยไม่จำเป็นต้องจัดการอบรมโดยระดับกรมก็ได้ เพราะเป็นการสิ้นเปลืองโดยไม่จำเป็น และ อปท. ไม่เกี่ยวข้องโดยตรงในเรื่องนั้น ๆ เป็นภารกิจของหน่วยงานอื่น เพราะยังไม่มีการถ่ายโอนภารกิจ เช่น การจัดทำแผนพัฒนาหมู่บ้าน เป็นต้น

(4) ขออ้างอิงการตราระเบียบ มท. อื่น ได้แก่ [12] (4.1) ระเบียบ มท. ว่าด้วยการตั้งงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อสมทบกองทุน พ.ศ. 2561 ประเด็นเกี่ยวกับการสมทบกองทุนหลักประกันสุขภาพ อปท.หรือกองทุนตำบล  (4.2) ระเบียบ มท. ว่าค่าใช้จ่ายเพื่อการช่วยเหลือประชาชนตามอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2560 (4.3) ระเบียบ มท. ว่าด้วยการกำหนดให้เงินประโยชน์ตอบแทนอื่นเป็นรายจ่ายที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจจ่ายได้ พ.ศ.2559 เกี่ยวกับการให้ทุนการศึกษาพนักงานส่วนท้องถิ่น (4.4) ระเบียบ มท. ว่าด้วยการเบิกจ่ายเงินค่าตอบแทนการปฏิบัติงานนอกเวลาราชการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2559 (4.5) ระเบียบ มท. ว่าด้วยการรายจ่ายขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเกี่ยวกับค่าบำรุงสมาคม พ.ศ.2555 เกี่ยวกับการจ่ายค่าบำรุงสมาคมสันนิบาตเทศบาลฯ สมาคม อบต.ฯ สมาคม อบจ.ฯ

ข้อเสนอเพื่อลดข้อหารือ

(1) เขียนกฎหมาย ระเบียบให้ชัด (2) มีการเสวนากลุ่ม เรื่องระเบียบ (3) ระเบียบที่เขียน ไม่ควรเน้นการควบคุม จำกัดวงแคบ ควรมีการรับฟังทุกด้าน จนตกผลึก และไม่อิงอำนาจมากกว่าเป้าหมาย เป็นข้อเสนอที่ควรนำไปศึกษาต่อยอดต่อไป

[1]Phachern Thammasarangkoon & Watcharin Unarine, Municipality Officer ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ 67 ฉบับที่ 12  วันเสาร์ที่ 7 - วันศุกร์ที่ 13 ธันวาคม 2562, บทความพิเศษ หน้า 9 

& ทำไมอปท.ต้องหารือ ตอน 2 ปัญหาการใช้และการตีความกฎหมายท้องถิ่น, สยามรัฐออนไลน์, 7 ธันวาคม 2562, https://siamrath.co.th/n/119531   

[2]ณรงค์ฤทธิ์ เพชรฤทธิ์, การใช้กฎหมายและการตีความกฎหมาย, ใน หลักกฎหมายปกครองวันละเรื่อง, 13 สิงหาคม 2561, https://www.facebook.com/DroitAdministrative/posts/2317773878238509/  

[3]หลักสุจริต (Good faith) หมายถึง การซื่อสัตย์และไว้วางใจต่อกัน มีหลักสำคัญคือ การรักษาสัจจะ การไม่แสวงหาผลประโยชน์จากการฉ้อฉล และการดำรงตนด้วยความซื่อสัตย์ หลักสุจริตเป็นหลักพื้นฐานในกฎหมายที่พัฒนามาตั้งแต่สมัยโรมันและใช้บังคับกฎหมายทั้งระบบทุกประเภท ในกฎหมายปกครองก็นำหลักสุจริตตามหลักกฎหมายแพ่งมาใช้ในฐานะหลักกฎหมายพื้นฐาน หลักนี้มาจากหลักในกฎหมายโรมันว่าด้วย “bona fides หมายถึงความซื่อสัตย์หรือสัจจะอันชอบ”

หลักสุจริตเป็นหลักทั่วไปในประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ลักษณะ 1 บทเบ็ดเสร็จทั่วไป ดังที่ปรากฏในบทบัญญัติมาตรา 5 ที่ว่า “ในการใช้สิทธิแห่งตนก็ดีในการชำระหนี้ก็ดีบุคคลทุกคนต้องกระทำโดยสุจริต” หลักการทั่วไปทำนองเดียวกันนี้ยังปรากฏในระบบกฎหมายที่สำคัญ ๆ ของโลกโดยมาก อาทิ ในประมวลกฎหมายแพ่งฝรั่งเศส มาตรา 1134 วรรคสาม ประมวลกฎหมายแพ่งเยอรมัน มาตรา 242 และในประมวลกฎหมายแพ่งสวิส มาตรา 2 วรรคแรก

[4]หลักธรรมาภิบาล(Good Governance) เป็นหลักการของอารยประเทศตามหลักนิติธรรม (The Rule of Law) หมายถึง การปกครอง การบริหาร การจัดการการควบคุมดูแล กิจการต่าง ๆ ให้เป็นไปในครรลองธรรม นอกจากนี้ยังหมายถึงการบริหารจัดการที่ดี ซึ่งสามารถนำไปใช้ได้ทั้งภาครัฐและเอกชน ธรรมที่ใช้ในการบริหารงานนี้ มีความหมายอย่างกว้าง กล่าวคือ หาได้มีความหมายเพียงหลักธรรมทางศาสนาเท่านั้น แต่รวมถึง ศีลธรรม คุณธรรม

ธรรมาภิบาลการบริหารจัดการที่ดี เป็นหลักในการนำมาปกครองประเทศให้เกิดความสงบสุขโดยยึดหลักพื้นฐาน 6 ประการ คือ (1) หลักนิติธรรม  (2) หลักคุณธรรม (3) หลักความโปร่งใส (4) หลักความมีส่วนร่วม (5) หลักความรับผิดชอบ (6) หลักความคุ้มค่า

[5]ข้อมูลจำนวนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ณ วันที่ 26 พฤศจิกายน 2562 โดย : กองกฎหมายและระเบียบท้องถิ่น กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น

(1) องค์การบริหารส่วนจังหวัด 76 แห่ง (2) เทศบาล 2,448 แห่ง คือ เทศบาลนคร 30 แห่ง เทศบาลเมือง 183 แห่ง เทศบาลตำบล 2,235 แห่ง (3) องค์การบริหารส่วนตำบล 5,326 แห่ง (4) องค์กรปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ (กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา) 2 แห่ง  รวมทั้งสิ้น 7,852 แห่ง

[6]อำเภอ เป็นหน่วยราชการบริหารส่วนภูมิภาครองจากจังหวัด แต่ไม่มีฐานะเป็นนิติบุคคลเหมือนจังหวัด การจัดตั้ง ยุบเลิกและเปลี่ยนแปลงเขตอำเภอ กระทำได้โดยตราเป็น พระราชกฤษฎีกา มีนายอำเภอเป็นหัวหน้าปกครองบังคับบัญชา

[7]เบื้องหลังหน่วยงานรัฐ 108 แห่ง ‘สอบตก’คุณธรรม ที่แท้ได้คะแนนแก้ไขทุจริตแค่ 70.09, โดยisranews, 5 ธันวาคม 2562, https://www.isranews.org/isranews-news/83211-news02-83211.html

การประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐ (ITA : (Integrity and Transparency Assessment) เพื่อนำไปสู่การยกระดับคะแนนดัชนีการรับรู้การทุจริตของประเทศ หรือ ดัชนีการรับรู้การทุจริต (Corruption Perceptions Index: CPI) การตรวจประเมินจำแนกออกเป็น 10 ตัวชี้วัด ได้แก่ (1) การปฏิบัติหน้าที่ (2) การใช้งบประมาณ (3) การใช้อำนาจ (4) การใช้ทรัพย์สินของราชการ (5) การแก้ไขปัญหาการทุจริต (6) คุณภาพการดำเนินงาน (7) ประสิทธิภาพการสื่อสาร (8) การปรับปรุงระบบการทำงาน (9) การเปิดเผยข้อมูล (10) การป้องกันการทุจริต

ดู คู่มือการประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสในการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐ (Integrity & Transparency Assessment: ITA)ประจำปีงบประมาณ พ.ศ. 2562 โดยศูนย์ประเมินคุณธรรมและความโปร่งใสของหน่วยงานภาครัฐ สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ, https://www.nacc.go.th/images/article/freetemp/article_20180914172654.pdf

[8]หนังสือกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ที่ มท 0804.3/ว 3110 ลงวันที่ 2 ตุลาคม 2561 เรื่อง ซักซ้อมแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับการหารือ การขอให้วินิจฉัยเกี่ยวกับปัญหาข้อกฎหมาย  สถ.ซักซ้อม ผวจ. ถือปฏิบัติ ดังนี้

(1) ให้ตรวจสอบขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับเรื่องนั้นว่ากฎหมาย หรือระเบียบเกี่ยวกับเรื่องนั้นได้กำหนดขั้นตอนหรือวิธีการที่จะต้องปฏิบัติไว้อย่างไร ให้ปฏิบัติตามขั้นตอนหรือวิธีการที่กฎหมายหรือระเบียบกำหนดไว้ให้ครบถ้วน

(2) กรณีที่กฎหมายหรือระเบียบกำหนดให้ต้องเสนอความเห็นในเรื่องใดไว้อย่างไร เพียงใด ให้ปฏิบัติตามที่กฎหมายหรือระเบียบนั้นกำหนดให้ครบถ้วน

(3) ตรวจสอบข้อเท็จจริงเกี่ยวกับเรื่องที่หารือนั้นให้ปรากฏข้อเท็จจริงที่ครบถ้วนชัดเจนเพียงพอที่จะพิจารณา เช่น เรื่องที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหารือมายังจังหวัดมีข้อเท็จจริงเป็นประการใด มีรายละเอียดอย่างไร เพียงใด เพียงพอที่จะพิจารณาหรือไม่ จะต้องตรวจสอบเพิ่มเติมประการใดหรือไม่

(4) พิจารณาว่ามีกฎหมายหรือระเบียบที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนั้นอย่างไร และนำข้อเท็จจริงที่ได้มาทำการพิจารณา วิเคราะห์ประกอบกับกฎหมายหรือระเบียบที่เกี่ยวข้องนั้นให้ได้ข้อสรุปเกี่ยวกับความเห็นอย่างเหมาะสม มีเหตุผลที่ชัดเจน

(5) จัดทำความเห็นเพื่อแจ้งผลการพิจารณาให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือประกอบการหารือให้กระทรวงมหาดไทยหรือกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นต่อไป

& การตอบข้อหารือเกี่ยวกับภาษีอากรของกรมสรรพากร เรียกกันภาษาพูดว่า "Ruling" ที่หมายถึงหนังสือตอบข้อหารือ ที่เป็นการให้บริการแก่ประชาชนผู้มีหน้าที่เสียภาษี โดยมีลักษณะเป็นการให้ความเห็นทางกฎหมาย หรือการให้คำแนะนำเกี่ยวกับการเสียภาษีเบื้องต้น มิได้เป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายใด ๆ ในการสั่งให้ผู้มีหน้าที่เสียภาษีต้องกระทำการหรืองดเว้นกระทำการใดตามหนังสือตอบข้อหารือ ซึ่งมิใช่เป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการจัดเก็บภาษีอากรอหากแต่เป็นเพียงการให้ความเห็นประกอบเพื่อนำไปสู่การประเมินภาษีเท่านั้น เพราะการประเมินเรียกเก็บภาษีที่ได้กระทำถูกต้องครบถ้วนตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดในประมวลรัษฎากรนั้น ย่อมสมบูรณ์เสมอ แม้จะมิได้มีการหารือปัญหาเกี่ยวกับภาษีอากรก็ตาม

ดู บริษัทพัฒนากิจบัญชีภาษีและฝึกอบรมจำกัด, สถานะทางกฎหมายของหนังสือตอบหารือกรมสรรพากร, https://www.pattanakit.net/index.php?lay=show&ac=article&Id=538724120&Ntype=134

& นิธิ เอียวศรีวงศ์, ‘ปรึกษาหารือ’ และ ‘แลกเปลี่ยน’, มติชนสุดสัปดาห์ ฉบับวันที่ 29 ตุลาคม - 4 พฤศจิกายน 2544 ในเวบมติชนสุดสัปดาห์ 5 กันยายน 2559, https://www.matichonweekly.com...

[9]หนังสือกระทรวงมหาดไทยตอบหารือจังหวัดสมุทรปราการ ที่ มท 0808.2/ 05138 ลงวันที่ 29 มีนาคม 2561 เรื่อง ขอหารือการใช้จ่ายเงินอุดหนุน, http://dn.core-website.com/public/dispatch_upload/backend/core_dispatch_167781_1.pdf 

& พิพากษาศาลปกครองอุดรธานี คดีหมายเลขดำที่ 79/2562 คดีหมายเลขแดงที่ 281/2562 วันที่ 28 พฤศจิกายน 2562สรุปสาระสำคัญว่า อดีตปลัดเทศบาลตำบลซาง อำเภอเซกา จังหวัดบึงกาฬ ทำงานในสังกัดแรก 10 เดือนแล้วย้ายไปสังกัดใหม่อีก 2 เดือน ที่เทศบาลเมืองพะเยา จังหวัดพะเยา ได้ความดีความชอบ 2 ครั้งรวม 1.5 ขั้น ได้รับเงินโบนัส 10 เดือนจากสังกัดแรก โดยไม่จำต้องอยู่ครบในเดือน กันยายน

[10]หนังสือสำนักงาน ก.จ.,ก.ท. และ ก.อบต. ด่วนที่สุด ที่ มท 0809.3/ ว 27 ลงวันที่ 29 ธันวาคม 2559, http://www.dla.go.th/upload/document/type2/2016/12/17641_1_1482999803990.pdf?time=1495684327967 

[11]หนังสือกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ด่วนที่สุด ที่ มท 0809.2/ว 1058 ลงวันที่ 30 พฤษภาคม 2560 เรื่อง การจัดอบรมเกี่ยวกับการสอบคัดเลือก หรือคัดเลือกของพนักงานส่วนท้องถิ่น, http://www.dla.go.th/upload/document/type2/2017/5/18266_1_1496131676116.pdf?time=1496270416546  

[12]อ้างจาก Chalermporn Piyanarongrojn, เฟซบุ๊ก 17 เมษายน 2562

พระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14) พ.ศ. 2562, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 136 ตอนที่ 50 ก วันที่ 16 เมษายน 2562 หน้า 164-175,

http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2562/A/050/T_0164.PDF 

มาตรา 32 ระเบียบของกระทรวงมหาดไทยที่ออกตามมาตรา 67 (9) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัตินี้ จะกำหนดให้ความคุ้มครองการจ่ายเงินที่เทศบาลได้จ่ายไปแล้วก่อนวันที่ระเบียบในเรื่องนั้นใช้บังคับก็ได้ แต่ให้คุ้มครองได้เฉพาะที่ได้จ่ายไปโดยสุจริตและเป็นไปตามหนังสือสั่งการหรือหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติของกระทรวงมหาดไทยที่ออกก่อนวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ

ระเบียบของกระทรวงมหาดไทยที่ออกตามมาตรา 67 (9) แห่งพระราชบัญญัติเทศบาล พ.ศ. 2496 ซึ่งมีผลใช้บังคับอยู่ในวันก่อนวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ และมีการกำหนดให้ความคุ้มครองการจ่ายเงินที่เทศบาลได้จ่ายไปแล้วก่อนวันที่ระเบียบดังกล่าวใช้บังคับเฉพาะที่ได้จ่ายไปโดยสุจริตและเป็นไปตามหนังสือสั่งการหรือหนังสือกำหนดแนวทางปฏิบัติของกระทรวงมหาดไทยให้มีผลใช้บังคับได้

เป็นประเด็นน่าสนใจ ในความเห็นผู้เขียนมองมุมต่าง

(1) บทบัญญัติกฎหมายจัดตั้ง อปท. มาตรานี้ จะคุ้มครองเฉพาะการเบิกจ่ายใน "ระเบียบ มท. ที่ชอบด้วยกฎหมาย" หากเป็นระเบียบ มท. ที่บัญญัติโดยไม่มีฐานอำนาจ หรืออื่นใด ในลักษณะที่เป็นการกระทำโดยไม่มีอำนาจ อันถือว่าเป็นระเบียบที่ "ไม่ชอบด้วยกฎหมาย" ย่อมไม่ได้รับการคุ้มครองตามบทบัญญัติมาตรานี้ 

(2) โดยหลักการ "ระเบียบมิใช่กฎหมาย" การบัญญัติให้ระเบียบมีผลบังคับย้อนหลัง ไม่อาจกระทำได้ จึงมีปัญหาในเรื่องของความชอบด้วยกฎหมาย

(3) ระเบียบ มท. ที่มีปัญหาความชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ เป็นระเบียบที่ "ไม่ชอบด้วยกฎหมาย" ย่อมได้รับความคุ้มครองตาม "หลักสุจริต" โดยผลของคำพิพากษาหรือคำสั่งศาลเท่านั้น ไม่อาจคุ้มครองได้เองในสภาพของข้อเท็จจริงที่เป็นอยู่