เก็บตกประเด็นกระแสการปฏิรูปท้องถิ่น

29 กันยายน 2559

ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย [1]

ด้วยกระแสความสับสน ในการปฏิรูปท้องถิ่น ณ ห้วงเวลานี้ แสดงถึงความไม่เข้าใจของประชาชนและผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในหลาย ๆ เรื่อง ผู้เขียนเคยเขียนเรื่องเหล่านี้ไว้เมื่อประมาณ 6 - 7 เดือนที่ผ่านมา (กุมภาพันธ์-มีนาคม 2559) คิดว่าหลายเรื่อง ยังคงใช้ได้อยู่ จึงขออนุญาตนำกระแสคราวนั้น มานำเสนออีกครั้ง เพื่อให้เข้ากับสถานการณ์ปัจจุบัน

(1) ท่ามกลางการตรากฎหมายท้องถิ่น ณ เวลานี้ หลายท่านอาจไม่ทราบว่า สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย ซึ่งจดทะเบียนสมาคมมาตั้งแต่วันที่ 7 ตุลาคม 2541 เป็นสมาคมของพนักงานส่วนท้องถิ่นที่ต่อสู้ดำเนินการด้านการส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นในบริบทของข้าราชการส่วนท้องถิ่นมาโดยตลอดต่อเนื่อง โดยเฉพาะระยะห้วงปี 2553 เป็นต้นมา สมาคมฯ ได้รณรงค์เพื่อให้มีการแก้ไขกฎหมายท้องถิ่นในส่วนที่เกี่ยวข้องกับสิทธิสวัสดิการของข้าราชการส่วนท้องถิ่นมาตลอด อาทิ กฎหมายการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น การแก้ไขปัญหาการเบิกค่ารักษาพยาบาลจ่ายตรง รวมถึงนำผลักดันนำเสนอร่างกฎหมายต่าง ๆ ของท้องถิ่นฉบับต่าง ๆ เพื่อให้มีการตราตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 [2] ได้แก่

(1) ร่างพระราชบัญญัติประมวลกฎหมายท้องถิ่น พ.ศ. ...

(2) ร่างพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ...

(3) ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยรายได้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ... และ

(4) ร่างพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการท้องถิ่น พ.ศ. ...

นอกจากนี้ยังมีกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้องที่ไม่ค่อยได้กล่าวอ้าง อาทิ ร่าง พรบ. การรวมกลุ่มของข้าราชการส่วนท้องถิ่นเป็นสหภาพ พ.ศ. ... ร่าง พรบ. การมีส่วนร่วมของประชาชน พ.ศ. ... ร่าง พรบ. การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น (สถ.ผถ.) พ.ศ. ... ร่าง พรบ. จังหวัดจัดการตนเอง ... รวมถึง ร่างกฎหมายท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ (กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา) เป็นต้น

(2) ประเด็นต่าง ๆ ของท้องถิ่นในยุคปัจจุบันจะเห็นว่ามีมากมาย เพราะ ภารกิจหน้าที่ของท้องถิ่น หรือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มีมากมาย ซึ่งจะเกี่ยวข้องกับประชาชนตั้งแต่เกิดจนกระทั่งตาย ที่จะต้องดูแลประชาชนท้องถิ่นให้มีชีวิต มีคุณภาพ อยู่ดีกินดี ทั้งหมด อย่างยั่งยืน เพราะ อปท. อยู่ในท้องถิ่นที่มีฐานประชาชนในพื้นที่คอยร่วมมืออุ้มชูท้องถิ่นให้ขับเคลื่อนการพัฒนาประเทศนั่นเอง

(3) เอกลักษณ์อย่างหนึ่งของท้องถิ่นก็คือความหลากหลายในกลุ่มที่เกี่ยวข้อง ซึ่งต่างฝ่ายต่างก็มีผลประโยชน์ที่อาจแตกต่างกันไป แต่ทั้งนี้ทั้งนั้น เป้าหมายสุดท้ายก็คือ “เป้าหมายในการพัฒนาท้องถิ่น” ที่ทุกฝ่ายปรารถนาเหมือนกัน ในมุมมองนี้ ก็คือ “ภูมิสังคม” (Social Geography or Geosocial or Geo-sociometry) ที่แตกต่างกันไปในแต่ละสภาพท้องถิ่นนั่นเอง

(4) “ตรรกะ” เรื่อง อปท. ที่อาจไม่มีคน “กล้าเถียง หรือ กล้าพูด”

แนวโน้ม การควบรวม อปท. (ทั้ง อบต. และ เทศบาลฯ) และ การปรับขนาด อปท. ให้มีขนาดใหญ่ขึ้น มีความเป็นไปได้ และเป็นจริงเป็นจัง เป็นรูปธรรมขึ้นมาแล้ว โดยเมื่อ 6 - 7 เดือนที่ผ่านมา กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) ได้สำรวจ อปท. เพื่อเตรียมการควบรวม (Amalgamation or Merging) อปท.ที่มีขนาดเล็ก ๆ ทั้งหลายมารวมกัน เพื่อให้มีขนาดที่ใหญ่ขึ้น

“การควบรวม” องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (Amalgamation or Merging Local Government Unit) โดยมีขั้นตอนสำคัญสองขั้นตอน คือ (1) การจัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เป็น “เทศบาลตำบล” ตาม มาตรา 5 แห่ง ร่าง พรบ. ให้ใช้ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นฯ [3] และ (2) “การควบรวม” เทศบาลที่มีขนาดเล็กเข้าด้วยกัน ภายใน 1 ปี ตามมาตรา 15 แห่ง ร่างประมวลกฎหมายท้องถิ่น [4] ทั้งนี้ โดยมีเป้าหมายเพื่อให้ อปท. มีประสิทธิภาพ

หลังจากที่ อบต. จัดตั้งเป็นเทศบาลตำบลแล้ว ทำให้มีเทศบาลเต็มพื้นที่ทั่วประเทศ ขั้นตอนต่อไปก็คือ “การควบรวมเทศบาล” โดยแบ่งเป็น 2 กลุ่ม คือ เทศบาลที่มีประชากรไม่เกิน 7,000 คน และหรือมีงบประมาณรายได้ไม่เกินกว่า 20 ล้านบาท

มีข้อเสนอแนวคิดในการควบรวมเบื้องต้นว่า ควรตั้งต้นจาก “พื้นที่ตำบลเดียวกันก่อน” หากเกณฑ์ไม่ถึง ให้รวม เทศบาลตำบลข้างเคียงจนครบเกณฑ์ฯ อันนี้คือหลักเกณฑ์คร่าว ๆ ซึ่ง กรม สถ. แจ้งให้ ผวจ. และ ท้องถิ่นจังหวัดรวบรวมข้อมูล เพื่อนำเสนอ คณะอนุกรรมการฯ สปท. แล้ว แม้ห้วง 6-7 เดือนที่ผ่านมา มีกระแสข่าว สมาคม อบต. แห่งประเทศไทย ได้ออกโรงคัดค้าน ไม่ให้มีการควบรวม หรือ ให้มีการควบรวมเฉพาะในเขตตำบลเท่านั้น เป็นต้น เหล่านี้ถือเป็น “เสรีทางความคิด” (Freedom) คงไม่มีใครไม่ว่ากัน ใครเหตุผลดีกว่า ก็ควรยอมรับเหตุผลในเชิง “ตรรกะ” ทั้งนี้เพื่อ “ประโยชน์สาธารณะ” (Public Interest) หรือ “ประโยชน์โดยรวม”

แต่ปัญหาที่กำลังเกิด เป็นปัญหาแทรกซ้อนที่มีมานานแล้ว เป็นเหตุอื่นที่สำคัญว่า องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) ควรจะมีสถานะและอำนาจหน้าที่ที่เหมาะสมอย่างไร??? เพราะ อบจ. ไม่มีพื้นที่ และ เป็น อปท. ที่เฉลี่ยส่วนแบ่งงบประมาณ ไปจากเทศบาลอื่นเป็นจำนวนมาก อีกทั้งภาพลบอื่น ๆ อีกมากมายในเรื่อง “การเมืองท้องถิ่น” นอกจากนี้ การปล่อย หรือยุบเลิก อบจ. อาจหมายถึง การปล่อยให้เกิด “การเลือกตั้ง ผวจ.” (จังหวัดจัดการตนเอง) ซึ่งฝ่าย กระทรวงมหาดไทย (มท.) และ ราชการส่วนภูมิภาค และข้าราชการฝ่ายปกครอง (จังหวัด อำเภอ รวมกำนัน ผู้ใหญ่บ้านฯ และอดีตข้าราชการบิ๊ก มท.) เกรงกลัวกันมาก สรุปง่าย ๆ ว่า ในเรื่อง อปท. นั้น มี “ผู้มีส่วนได้เสีย” (Stake holders) มากมายหลายกลุ่ม (ฝ่าย) และแต่ละกลุ่มนั้น “บิ๊กๆ” ทั้งนั้น ที่ต้องทำความเข้าใจ เปิดโอกาสให้ทุกฝ่ายได้โต้แย้ง แสดงเหตุผลที่เป็น “ตรรกะ” และเป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม และ ให้ “ผลประโยชน์ลงตัว” และที่สำคัญที่สุดก็คืออยู่ที่ “ความจริงใจของรัฐบาล และ คสช.” เป็นที่ตั้ง

(5) การปฏิรูปท้องถิ่นที่สำคัญอีกด้านคือ ด้านการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะปัญหา “ระบบแท่ง” (Broad Banding) มีข้าราชการส่วนท้องถิ่นกลุ่ม “วิชาการ” และ “กลุ่มทั่วไป” รวมถึง “กลุ่มอำนวยการ” ได้มีการประท้วงคัดค้านและมีความเห็นแย้งคัดค้านใน “มาตรฐานการบริหารงานบุคคลสากล” ที่เรียกร้องขอให้มีการแก้ไขเปลี่ยนแปลง เพราะที่ใดมีการเปลี่ยนแปลง ที่นั่นย่อมมีการต่อต้าน เป็นธรรมดา แต่การคัดค้านต่อต้านนั้น คงมิใช่การคัดค้านต่อต้านที่ขาดเหตุผลและตรรกะ โดยไม่คำนึงถึงประโยชน์โดยรวม

(6) โจทย์ที่สำคัญของท้องถิ่นที่รอในขณะนี้คงไม่พ้น 2-3 เรื่อง ได้แก่ (1) รูปแบบการปกครองท้องถิ่นจะมีทิศทางไปทางใด จะมีการยุบรวมหรือควบรวมเพื่อให้ อปท. มีประสิทธิภาพหรือไม่ อย่างไร (2) เมื่อไหร่จะมีการปลดล็อคให้มีการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่น และ (3) ปัญหาการทุจริตคอร์รัปชัน ไม่ว่าจะเป็นการทุจริตโดยตรง การทุจริตแบบผลประโยชน์ทับซ้อน หรือที่เรียกว่า “ผลประโยชน์เชิงนโยบาย” ก็ตาม เหล่านี้เป็นคำถามที่สำคัญสำคัญที่ต้องการคำตอบ

(7) ปัญหาเรื่อง “ยุทธศาสตร์ชาติ” หรือ “ยุทธศาสตร์แห่งชาติ” (National Strategy) ก็เป็นสิ่งสำคัญ ถือเป็นแนวคิด แนวนโยบายของรัฐบาล ที่ต้องการสร้างความ “แข็งแกร่ง” (Strengthen) ให้เกิดขึ้นแก่ประเทศ ที่จะส่งผลให้มีการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable Development) แก่ประเทศในระยะยาว

เพราะปัญหาการเรื้อรังหมักหมมของนโยบาย “ประชานิยม” (Populism) โดยรัฐบาลในแต่ละชุดที่เข้ามาบริหารประเทศ ที่ผลาญชาติบ้านเมือง ครอบงำด้วยกรอบความคิดเฉพาะประโยชน์กลุ่มบุคคลในระยะสั้น ๆ ที่เป็นผลเสียหายต่อชาติบ้านเมืองในระยะยาว เพราะมีนโยบายการพัฒนาที่ไม่ต่อเนื่อง เปลี่ยนไปเปลี่ยนมาตามผลโยชน์ในระยะสั้น ๆ ของผู้บริหารประเทศ อีกทั้งยังเป็นต้นตอของการทุจริตคอร์รัปชั่นในพื้นที่อีกด้วย นโยบายประชานิยมดังกล่าว ยังได้เป็นไฟลามทุ่งไปถึง “ท้องถิ่น” หรือ อปท. ด้วย ส่งผลให้การพัฒนาของท้องถิ่นเสียหาย ไม่เกิดประโยชน์แก่ประชาชน และชุมชนในท้องถิ่นในระยะยาว เพราะ ความไม่ต่อเนื่อง และ การมีผลประโยชน์ทับซ้อนต่าง ๆ ของผู้บริหารท้องถิ่น

(8) นอกจากปัญหาความไม่ต่อเนื่องของการพัฒนาที่ผ่านมา “แบบประชานิยม” แล้ว ยังมีปัญหาเชิงบริหารประเทศที่ควบคู่ไปกับตามต่อเนื่อง และ ความแข็งแกร่งของ “องค์กรบริหารการพัฒนา” ใน “ระบบภาคหรือภูมิภาค” (Region) ซึ่งในหลาย ๆ ประเทศมีความคิดหันกลับมาสร้างความแข็งแกร่งของภูมิภาค ในระดับ “ภาค หรือปริมณฑลขนาดใหญ่” เช่น ประเทศจีน ล่าสุด ญี่ปุ่นก็มีแนวคิดการสร้าง “ภูมิภาค” เช่นกัน ซึ่งสอดคล้องกับรูปแบบของไทยปัจจุบันที่มี “กลุ่มจังหวัดยุทธศาสตร์” ขึ้นนั่นเอง นี่เป็นแนวโน้มใหม่ของ “คณะกรรมการยุทธศาสตร์แห่งชาติ”

เหล่านี้คือข่าวคราวของกระแสท้องถิ่นที่มีมาเป็นละลอก ไม่ขาดสาย ทั้งการวิพากษ์วิจารณ์แบบไม่รู้ หรือ ไม่เข้าใจ สับสน เพราะ การมีส่วนร่วมของประชาชน และผู้มีส่วนเกี่ยวข้องอาจยังไม่แพร่หลายครอบคลุม จึงมีกระแสเรียกร้องของสมาคมข้าราชการส่วนท้องถิ่นแห่งประเทศไทย และสมาคมองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) แห่งประเทศไทย ให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) และ กระทรวงมหาดไทย ได้เปิดโอกาสให้ประชาชนได้มีส่วนร่วมในการพิจารณาร่างประมวลกฎหมายท้องถิ่นให้แพร่หลายกว้างขวางขึ้น นอกจากนี้ ยังเป็นการเร่งกระแสการปฏิรูปท้องถิ่นภายในห้วงอายุของสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ที่มีอายุเหลือเพียงสั้น ๆ ให้เสร็จสิ้นโดยเร็ว

---

[1] สรณะ เทพเนาว์, ปลัดเทศบาลเมืองมหาสารคาม นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย อดีตสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) อนุกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป (สปท.) & Phachern Thammasarangkoon, Municipality Officer ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 29 กันยายน 2559 ปีที่ 67 ฉบับที่ 23166 หน้า 10, การเมืองท้องถิ่น : บทความพิเศษ & หนังสือพิมพ์สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ 64 ฉบับที่ 1 วันศุกร์ที่ 30 กันยายน – วันพฤหัสบดีที่ 6 ตุลาคม 2559, หน้า 66

[2] มาตรา 303 ในวาระเริ่มแรก ให้คณะรัฐมนตรีที่เข้าบริหารราชการแผ่นดินภายหลังจากการเลือกตั้งทั่วไปเป็นครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญนี้ ดำเนินการจัดทำหรือปรับปรุงกฎหมายในเรื่องดังต่อไปนี้ ให้แล้วเสร็จภายในเวลาที่กำหนด

...

(5) กฎหมายว่าด้วยการกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กฎหมายรายได้ท้องถิ่น กฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กฎหมายเกี่ยวกับข้าราชการส่วนท้องถิ่น และกฎหมายอื่นตามหมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้เป็นไปตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ ภายในสองปีนับแต่วันที่แถลงนโยบายต่อรัฐสภาตามมาตรา 176 ในการนี้ จะจัดทำเป็นประมวลกฎหมายท้องถิ่นก็ได้

[3] มาตรา 5 ให้จัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบลตามกฎหมายว่าด้วยสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบลที่มีอยู่ก่อนวันที่ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนี้ใช้บังคับเป็นเทศบาลตำบล ตั้งแต่วันที่ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนี้ใช้บังคับเป็นต้นไป

ให้เทศบาลที่ได้รับการจัดตั้งตามวรรคหนึ่ง มีชื่อและเขตตามชื่อและเขตองค์การบริหารส่วนตำบลเดิม หากกรณีเทศบาลตำบลที่มีชื่อซ้ำกับเทศบาลตำบล เทศบาลเมือง และเทศบาลนครที่มีอยู่เดิม ให้ดำเนินการเปลี่ยนชื่อเทศบาลตำบลนั้นตามที่กระทรวงมหาดไทยกำหนด

[4] มาตรา 15 ให้ควบรวมเทศบาลที่มีรายได้ไม่รวมเงินอุดหนุนต่ำกว่ายี่สิบล้านบาทหรือมีจำนวนประชากรต่ำกว่าเจ็ดพันคนเข้าด้วยกันหรือกับเทศบาลแห่งอื่นที่มีพื้นที่ติดกันและในอำเภอเดียวกันภายในหนึ่งปีนับแต่วันที่ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีผลใช้บังคับ โดยให้ทำเป็นประกาศกระทรวงมหาดไทย

การควบรวมกับเทศบาลหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น ให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของประชาชนในเขตเทศบาลที่ควบรวมนั้น

การสำรวจเจตนารมณ์ของประชาชนตามวรรคสอง ให้เป็นไปตามที่กระทรวงมหาดไทยกำหนด ทั้งนี้ ให้มีคณะกรรมการพิจารณาการควบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับจังหวัดและระดับอำเภอและคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์การควบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของกระทรวงมหาดไทย โดยให้คณะกรรมการดังกล่าวได้รับเบี้ยประชุม ตามกฎหมายว่าด้วยเบี้ยประชุมกรรมการ

เทศบาลใดมีสภาพพื้นที่เป็นเกาะ หรือโดยสภาพทางภูมิศาสตร์ไม่สามารถติดต่อกับเทศบาลอื่นที่จะไปรวมได้โดยสะดวก กระทรวงมหาดไทยจะไม่ดำเนินการตามวรรคหนึ่งกับเทศบาลนั้นก็ได้ โดยให้ออกเป็นประกาศกระทรวงมหาดไทย

การควบรวมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามมาตรานี้ให้เป็นไปตามระเบียบที่กระทรวงมหาดไทยกำหนด