เลาะเกล็ดร่างรัฐธรรมนูญว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่น ตอนที่ 1

เลาะเกล็ดร่างรัฐธรรมนูญว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่น ตอนที่ 1

11 กุมภาพันธ์ 2559

ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย [1]

เมื่อวันที่ 6 กุมภาพันธ์ 2559 พลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี ให้แง่คิดต่อสื่อมวลชนว่า หากอยากรู้ว่า ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเป็นอย่างไร ก็ให้ไปอ่านเปรียบเทียบดูกับรัฐธรรมนูญฉบับ ปี 2540 และ 2550 [2] ฉะนั้นการตรวจสอบ ทำความเข้าใจในร่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน จึงมีความสำคัญที่จะทำให้เราได้เข้าใจ เพื่อการแก้ไขความบกพร่องหรือการยอมรับในร่างรัฐธรรมนูญได้มากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะในหมวดการปกครองส่วนท้องถิ่นว่าได้บทบัญญัติในสาระสำคัญครบหรือไม่ อย่างไร

ความสำคัญของการปกครองส่วนท้องถิ่น

(1) การปกครองส่วนท้องถิ่นได้ถูกบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญตั้งแต่ฉบับปี 2540 [3] ในหมวดที่ 9 มาตรา 282-290 ถือเป็นปฐมบทของการปกครองส่วนท้องถิ่นยุคใหม่ที่มีบัญญัติไว้ถึงอำนาจหน้าที่บทบาท ตลอดจนเรื่องการกระจายอำนาจของท้องถิ่น ซึ่งยังคงมีบทบัญญัติต่อมาในรัฐธรรมนูญปี 2550 [4] หมวด 14 มาตรา 281 –290 ซึ่งทำให้การปกครองส่วนท้องถิ่นถือเป็นหน่วยงานที่มีความสำคัญเช่นเดียวกับองค์กรอิสระหรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญหรือหน่วยงานต่าง ๆ ที่มีบทบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญเป็นการเฉพาะ

(2) มีประเด็นถกเถียงกันว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ควรหรือไม่ควรยุบ หรือ “ควบรวมกัน” ซึ่งรวมถึงประเด็นความจริงใจในการกระจายอำนาจของกระทรวงมหาดไทยด้วย [5] ซึ่งในประเด็นนี้หากเป็นไปตามรัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 คงไม่มีประเด็นถกเถียงกันมากนัก เพราะรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับได้บัญญัติให้ความสำคัญแก่การปกครองส่วนท้องถิ่นให้ถือเป็น “หน้าที่ของรัฐ” ที่ต้องกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่น ให้พึ่งตนเองและสามารถตัดสินใจแก้ไขปัญหาของตนเองโดยผู้นำหรือผู้บริหารของตนเอง โดยมีการตรวจสอบของประชาชน และให้ท้องถิ่นมีหน้าที่จัดบริการสาธารณูปการตามที่รัฐได้กระจายอำนาจให้ อันเป็นหลักการพื้นฐานของระบอบประชาธิปไตยแก่ประชาชนโดยการให้การศึกษาโดยตรง ที่นำไปสู่ความศรัทธาและเลื่อมใสในการปกครองท้องถิ่นที่ประชาชนชาวบ้านสัมผัสได้ [6]

(3) ท่ามกลางสถานการณ์โลกปัจจุบันที่เปลี่ยนแปลงไป ร่างรัฐธรรมนูญปี 2559 ได้ก้าวสู่ยุคสมัยใหม่ โดยมีสาระสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญที่ให้ความสำคัญใน (3.1) มาตรการในการป้องกันปราบปรามการทุจริต (3.2) การป้องกันเผด็จการเสียงข้างมาก และ (3.3) การให้อำนาจตรวจสอบแก่องค์กรอิสระที่มากขึ้น [7]

(4) ตามบทบัญญัติว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่น ในร่างรัฐธรรมนูญปี 2559 [8] หมวดที่ 14 มาตรา 246 –251 ถือเป็นความพยายามของผู้ร่างรัฐธรรมนูญที่ให้ความสำคัญในสภาพแวดล้อมและสภาพปัญหาปัจจุบัน โดยการตราบทบัญญัติ เพื่อวางระบบใหม่ในการปฏิบัติ ที่มุ่งแก้ไขปัญหาความผิดพลาดบกพร่องของรัฐธรรมนูญฉบับที่ผ่านมา ตามที่ได้รับฟังความคิดเห็นจากทุกภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง

ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ปี 2559 ว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่น

ในที่นี้ผู้เขียนขอสรุปสาระสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญปี 2559 โดยยึดแนวทางการเปรียบเทียบตามรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 และปี 2550 เป็นหลัก ดังนี้

1. หลักการจัดการปกครองส่วนท้องถิ่น

ตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบใดให้คำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชน และความสามารถในการปกครองตนเองในด้าน รายได้ จำนวน ความหนาแน่นของประชากร และพื้นที่ที่ต้องรับผิดชอบ ประกอบกัน (มาตรา 246)

2. หลักความมีอิสระ

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในการบริหาร การจัดทำบริการสาธารณะ การส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษา การเงินและการคลัง (มาตรา 247 วรรค 4)

3. การกำกับดูแล

การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งต้องทำเพียงเท่าที่จำเป็นเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม (มาตรา 247 วรรค 4)

4. อำนาจหน้าที่

องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่และอำนาจดูแลและจัดทำบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน รวมทั้งส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษาให้แก่ประชาชนในท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ (มาตรา 247 วรรค 1)

การจัดทำบริการสาธารณะใดที่สมควรให้เป็นหน้าที่โดยเฉพาะของ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบ ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติซึ่งต้องสอดคล้องกับรายได้ของท้องถิ่น และให้มีกฎหมายบัญญัติถึงกลไก และขั้นตอนในการกระจายอำนาจของส่วนราชการให้แก่ท้องถิ่นด้วย (มาตรา 247 วรรค 3)

5. รายได้ การจัดสรรงบประมาณ

รัฐต้องดำเนินการให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้ของตนเองให้สามารถดำเนินการตามวรรคหนึ่งได้อย่างเพียงพอ ในระหว่างที่ยังไม่อาจดำเนินการได้ ให้รัฐจัดสรรงบประมาณเพื่อสนับสนุนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามควรแก่กรณี (มาตรา 247 วรรค 2)

6. การป้องกันการทุจริตต่อหน้าที่

มีมาตรการในการป้องกันการทุจริต และการใช้จ่ายเงินอย่างมีประสิทธิภาพ โดยคำนึงถึงความเหมาะสมและความแตกต่าง ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบ (มาตรา 247 วรรค 4)

ต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการป้องกันการขัดกันแห่งผลประโยชน์ และการป้องกันการก้าวก่ายการปฏิบัติหน้าที่ของข้าราชการส่วนท้องถิ่นด้วย (มาตรา 247 วรรค 4)

หลักเกณฑ์และวิธีการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติซึ่งต้องคำนึงถึงเจตนารมณ์ในการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (มาตรา 249 วรรค 3)

7. สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น

สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง (มาตรา 249 วรรค 1)

ผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจากการเลือกตั้งหรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น หรือในกรณีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ จะให้มาโดยวิธีอื่นก็ได้ แต่ต้องคำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนด้วย ซึ่งเป็นหลักการใหม่ไม่เคยปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับก่อน (มาตรา 249 วรรค 2)

8. สิทธิและหน้าที่ของประชาชน

ในการดำเนินงาน ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สภาท้องถิ่น และผู้บริหารท้องถิ่นเปิดเผยข้อมูลและดำเนินการให้ประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมด้วย ซึ่งเป็นหลักการใหม่ไม่เคยปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับก่อน (มาตรา 250)

ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีสิทธิเข้าชื่อกันเพื่อเสนอข้อบัญญัติหรือเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่นได้ (มาตรา 251)

9. การบริหารงานบุคคล

การบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ซึ่งต้องคำนึงถึงความเหมาะสมและความจำเป็นของแต่ละท้องถิ่น การจัดให้มีมาตรฐานที่สอดคล้องกัน เพื่อให้สามารถพัฒนาร่วมกันหรือการสับเปลี่ยนบุคลากรระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันได้ (มาตรา 248)

สิ่งใหม่ในร่างรัฐธรรมนูญ

มีหลักการใหม่ 2 ประการในร่างรัฐธรรมนูญคือ [9]

(1) ที่มาของผู้บริหารท้องถิ่นสำหรับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ ให้สามารถมาจากการวิธีอื่น นอกจากวิธีมาจากการเลือกตั้งหรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น โดยคำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนด้วย

(2) ในการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งในส่วนขององค์กรท้องถิ่น สภาท้องถิ่น และผู้บริหารท้องถิ่นต้องเปิดเผยข้อมูลและดำเนินการให้ประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วม

ในเบื้องต้นเห็นได้ว่าร่างรัฐธรรมนูญใหม่ปี 2559 มีบางประเด็นที่แตกต่างเพิ่มเติมที่ไม่เคยบัญญัติในรัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 มาก่อน ในภาพรวมทั่วไปถือว่าเป็นรัฐธรรมนูญที่มีความกระชับ กะทัดรัด อ่านง่าย เนื้อหาครบตามรัฐธรรมนูญเดิมที่ผ่านมา โดยไม่มีการเปลี่ยนแปลงนัก หวังว่าชาวท้องถิ่นทุกฝ่ายควรให้ความสนใจ เปรียบเสมือนต้นธารแห่งสายน้ำที่จะไหลไปสู่เป้าหมายที่ดีงามต่อไป เพราะบทบัญญัติว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่นในรัฐธรรมนูญนี้ ถือเป็นแนวทางหรือเป็น “หัวใจ” ของกฎหมายลูกที่จะต้องตราบทบัญญัติในรายละเอียด ภายหลังจากรัฐธรรมนูญได้ผ่านความเห็นชอบแล้วต่อไป



[1] Phachern Thammasarangkoon & Ong-art saibutra, Municipality Officer ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 11 กุมภาพันธ์ 2559 ปีที่ 66 ฉบับที่ 22934 หน้า 10, การเมืองท้องถิ่น & หนังสือพิมพ์สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ 63 ฉบับที่ 21 วันศุกร์ที่ 12 – วันพฤหัสบดีที่ 18 กุมภาพันธ์ 2559, หน้า 80, เจาะประเด็นร้อน อปท.

[2] ดู รายงานพิเศษคืนความสุข : นายกรัฐมนตรีคาดหวังให้ทุกฝ่ายพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญให้รอบด้าน, Radio-สถานีวิทยุกระจายเสียงแห่งประเทศไทย, 8 กุมภาพันธ์ 2559, http://nwnt.prd.go.th/centerweb/news/NewsDetail?NT01_NewsID=TNRPT5902080010002

นายกรัฐมนตรีคาดหวังให้ทุกฝ่าย พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญให้รอบด้าน โดยนำเหตุการณ์ในอดีตมาเป็นบทเรียน เพื่อร่วมกันสร้างสังคมที่เป็นธรรม ลดความเหลื่อมล้ำ นำพาประเทศก้าวไปข้างหน้าด้วยกันอย่างมั่นคง ... ซึ่งอาจนำรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านี้มาเปรียบเทียบข้อดีข้อเสีย จากนั้นต้องนำปัจจัยต่างๆ มาวิเคราะห์...

[3] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540, ราชกิจจานุเบกษาวันที่ 11 ตุลาคม 2540 เล่ม 114 ตอนที่ 55 ก หน้า 1-99, http://www.senate.go.th/w3c/senate/pictures/sec/22/con_law_2540.pdf & www.oic.go.th/con2540.doc & รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 1) พุทธศักราช 2548, ราชกิจจานุเบกษาวันที่ 11 กรกฎาคม 2548 เล่ม 122 ตอนที่ 55 ก หน้า 1, http://law.longdo.com/law/125/rel154

[4] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550, ราชกิจจานุเบกษาวันที่ 24 สิงหาคม 2550 เล่ม 124 ตอนที่ 47 ก หน้า 1-127, http://www.mua.go.th/users/he-commission/doc/law/Constitution2550.pdf

, รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 1) พุทธศักราช 2554, ราชกิจจานุเบกษาวันที่ 4 มีนาคม พ.ศ. 2554 เล่ม 128 ตอนที่ 13 ก โดยมีการแก้ไขมาตรา 93 – 98 และ มาตรา 101(5) มาตรา 109(2)

, รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พุทธศักราช 2554, ราชกิจจานุเบกษาวันที่ 4 มีนาคม 2554 เล่ม 128 ตอนที่ 13 ก โดยมีการแก้ไขมาตรา 190 เพียงมาตราเดียว

[5] ดู ถวิล ไพรสณฑ์, มหาดไทย : อุปสรรคใหญ่ในการกระจายอำนาจ, ไทยโพสต์, วันที่ 5 กุมภาพันธ์ 2559, http://kontb.blogspot.com/2016/02/blog-post_5.html กระทรวงมหาดไทยไม่มีความต้องการให้มีการกระจายอำนาจแต่อย่างใด

[6] ดู นักวิชาการอัดร่างรธน. ไม่ปล่อยอำนาจให้ท้องถิ่น, กรุงเทพธุรกิจออนไลน์, 4 กุมภาพันธ์ 2559, http://bit.ly/1X5dKWt

[7] ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2559 มีฉายาว่า “รัฐธรรมนูญฉบับปราบโกง”, ดู เปิด 6 ประเด็นร้อนร่างรธน.ฉบับ “มีชัย”, โพสต์ทูเดย์ ข่าวการเมือง, 29 มกราคม 2559, www.posttoday.com/politic/413038 & ขนิษฐา เทพจร, เปิดสาระร่างรธน.ฉบับมีชัย แก้ไขปมร้อน-คงอำนาจคสช., คมชัดลึก, 30 มกราคม 2559, www.komchadluek.net/detail/20160130/221497.html & สำรวจ แนวรบ ร่าง ‘รัฐธรรมนูญ’ มีชัย ผ่านฉลุย, มติชนรายวัน, 9 กุมภาพันธ์ 2559, http://www.matichon.co.th/news/30652 & ‘ดอน’ชี้ ต่างชาติชื่นชมไทยแก้ปัญหาประเทศตรงจุด โดยเฉพาะคอร์รัปชั่น,มติชนออนไลน์, 9 กุมภาพันธ์ 2559, http://www.matichon.co.th/news/31215& คำ ผกา, “โลกสวยคือปัญหา”, 9 กุมภาพันธ์ 2559, ใน มติชนสุดสัปดาห์, 5 กุมภาพันธ์ 2559, http://www.matichon.co.th/news/31574& ‘มีชัย’ มั่นใจส.ว.ระบบใหม่ปลอดการเมือง ปัดเพิ่มอำนาจศาลรธน.-องค์กรอิสระ, 10 กุมภาพันธ์ 2559, http://www.matichon.co.th/news/32475

[8] ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ร่างเบื้องต้น), 29 มกราคม 2559, http://www.parliament.go.th/ewtcommittee/ewt/draftconstitution2/download/article/article_20160129132217.pdf &

ดู อุดม ทุมโฆสิต, ข้อคิดเห็น-ข้อเสนอแนะด้านกระจายอำนาจใน ร่าง รธน.ฉบับ “มีชัย”, 8 กุมภาพันธ์ 2559,

http://www.isranews.org/isranews-article/item/44662-constitution_44662.html#.VruIVDtAc3J.facebook

[9] ดู นักร่างกฎหมาย, หลักการสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญเบื้องต้น, 4 กุมภาพันธ์ 2559, http://lawdrafter.blogspot.com/2016/02/blog-post.html?m=1

บันทึกนี้เขียนที่ GotoKnow โดย  ใน Local Administration



ความเห็น (0)