ความเป็นอิสระทางการคลังท้องถิ่น: การทบทวนที่มาและความสำคัญ[

ความเป็นอิสระทางการคลังท้องถิ่น: การทบทวนที่มาและความสำคัญ[1]

Local Fiscal Autonomy:Reviewing on Origin and Important

อาทิตย์ ผดุงเดช

นักศึกษาปริญญาเอก หลักสูตรปรัชญาดุษฎีบัณฑิต สาขาวิชารัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยขอนแก่น

[email protected]

บทคัดย่อ

บทความนี้มีวัตถุประสงค์อยู่ที่การทบทวนที่มาและความสำคัญของความเป็นอิสระทางการคลังของรัฐบาลท้องถิ่น หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในกรณีของประเทศไทย ความเป็นอิสระทางการคลังเป็นเงื่อนไขที่จำเป็นในการส่งเสริมการกระจายอำนาจให้เป็นการกระจายอำนาจที่แท้จริงไม่ได้เป็นเพียงการกระจายอำนาจแต่เพียงในนาม ตามทฤษฎีของความเป็นอิสระของท้องถิ่นให้กรอบในการพิจารณาสองกรอบ คือ ความสามารถในการริเริ่มหรือความมีอิสระในการตัดสินใจ และการมีภูมิคุ้มกันจากการตรวจสอบของรัฐบาลในระดับที่สูงกว่า ซึ่งจะได้แนวคิดของความเป็นอิสระทางการคลังที่ว่ารัฐบาลท้องถิ่นจะมีความเป็นอิสระที่แท้จริงจะต้องมีความสามารถในการตัดสินใจดำเนินกิจกรรมทางการคลังที่ประกอบไปด้วยทางด้านรายได้ รายจ่าย และการกู้ยืม ซึ่งจะทำให้รัฐบาลท้องถิ่นสามารถดำเนินกิจกรรมที่ตอบสนองความต้องการของประชาชนในพื้นที่ตามหลักการของการกระจายอำนาจได้อย่างแท้จริง ซึ่งถือเป็นหัวใจของการบริหารงานภาครัฐที่จะต้องมุ่งสู่ผลประโยชน์สาธารณะในที่นี้คือ ผลประโยชน์สาธารณะของท้องถิ่น

คำสำคัญ: การกระจายอำนาจทางการคลัง, ความเป็นอิสระทางการคลัง, ผลประโยชน์สาธารณะ

Abstract

This article purposes to review origin and important of local government fiscal autonomy or local administrative organization in Thai case. Local fiscal autonomy is necessary condition for enhance decentralization to become really decentralization not in nominal. According to local autonomy theory, we can consider in two frameworks, initiation and immunity. From them provide local fiscal autonomy that is local government will have really autonomy must has discretion to carry out fiscal issues. Including revenue side, expenditure side and borrowing side that make local government could carry out local public administration to response local citizen preference. That is “heart”of public administration toward public interest, in here local public interest.

Keywords: Fiscal Decentralization, Fiscal Autonomy, Public Interest

บทนำ

หัวใจหรือคุณค่าสูงสุดของการบริหารงานภาครัฐคือ “ประโยชน์สาธารณะ” (Public Interest) การกระทำใด ๆ ของภาครัฐจะต้องยึดประโยชน์สาธารณะเป็นสำคัญ ไม่ว่าจะมีการเปลี่ยนแปลงพัฒนากระบวนการหรือวิธีการ (Means) ในรูปแบบใด แต่สุดท้ายแล้วต่างมุ่งไปยังเป้าหมาย (end) เดียวกัน นั่นคือ ประโยชน์สาธารณะ เมื่อครั้งสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง วัฒนธรรมยังไม่มีความซับซ้อนมากนัก รูปแบบการบริหารแบบรวมศูนย์อำนาจถือเป็นแนวปฏิบัติหลักในการบริหารที่ยึดถือกันว่าสามารถทำงานได้ดีในการยังประโยชน์ให้เกิดขึ้นแก่สาธารณะ แต่เมื่อกาลผ่านไปก็พบว่า การบริหารแบบรวมศูนย์อำนาจไม่อาจตอบสนองผลประโยชน์ของสาธารณะที่มีความแตกต่างทั้งทางด้านรสนิยมและความพึงพอใจตามแต่ละพื้นที่ได้เหมือนเช่นเดิม การบริหารหรือการออกนโยบายหรือการจัดการบริการที่มีลักษณะเดียวเพื่อบังคับใช้กับทั้งหมด (One Size Fits All) โดยการบริหารงานแบบรวมศูนย์อำนาจไม่ได้ให้ผลอย่างที่พึงปรารถนาอีกต่อไป การบริหารงานที่ให้ความสำคัญกับลักษณะหรือบทบทเฉพาะจึงได้รับความสนใจมากขึ้น และมีหน่วยงานในพื้นที่ทำหน้าที่ขับเคลื่อนการบริหารงานในลักษณะดังกล่าว หรือที่รู้จักกันในปัจจุบัน คือ รัฐบาลท้องถิ่น สำหรับกรณีของประเทศไทยก็คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และการบริหารงานที่เข้ามาแทนที่การบริหารงานแบบรวมศูนย์อำนาจ ก็คือ การบริหารงานแบบกระจายอำนาจ

การกระจายอำนาจ (Decentralization)

การกระจายอำนาจของรัฐบาลเป็นแนวทางที่มาจากหลาย ๆ มุมโดยนักวิชาการทางสังคมในสาขาต่าง ๆ เช่น การคลังสาธารณะ รัฐประศาสนศาสตร์ และรัฐศาสตร์ ซึ่งชี้ให้เห็นว่าการกระจายอำนาจเป็นกระบวนการที่มีความซับซ้อนหลายแง่มุม โดยมีอย่างน้อยสามมิติที่มาประกอบกัน คือ ขอบเขตของอำนาจหน้าที่ (Scope of Authority) ระดับของความเป็นอิสระ (Degree of Autonomy) และทิศทางของความรับผิดรับชอบ (Direction of Accountability) (Liu, Martinez-Vazquez, & Timofeev, 2013, p. 72)

การกระจายอำนาจกล่าวถึงการถ่ายโอนอำนาจ (Power) อำนาจหน้าที่ (Authority) ความรับผิดชอบ (Responsibility) และทรัพยากรต่าง ๆ จากรัฐบาลกลางไปสู่รัฐบาลท้องถิ่น (Ghuman & Singh, 2013, p. 8) การกระจายอำนาจถูกสร้างขึ้นมาเพื่อที่จะท้าทายการผูกขาดการตัดสินใจของรัฐบาลกลาง การปฏิรูปนี้มีเป้าหมายเพื่อที่จะทำให้ระบบประชาธิปไตยมีเสถียรภาพมากขึ้น เพิ่มประสิทธิภาพและประสิทธิผลของรัฐบาลกระตุ้นการสร้างพื้นฐานที่มีเสถียรภาพสำหรับการพัฒนาเศรษฐกิจในระดับประเทศและระดับท้องถิ่น สร้างการบริหารการปกครองที่โปร่งใส (Transparent Governance) และสร้างความเกี่ยวข้องของพลเมืองในการกำหนดการตัดสินใจ:(Isufaj, 2014, p. 460) การกระจายอำนาจได้เป็นแรงกระตุ้นที่สำคัญของการปฏิรูปรัฐบาล ได้รับแรงจูงใจโดยความเชื่อที่ว่าการนำการตัดสินใจมาใกล้ชิดประชาชนมากขึ้นจะปรับปรุงประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และการตอบสนองของรัฐบาล (Mikesell, 2007, p. 41) โดยปรัชญาสำคัญของการกระจายอำนาจ คือ การปรับปรุงการส่งมอบบริการสาธารณะ (Ghuman & Singh, 2013, p. 7)

รากฐานทางทฤษฎีของการกระจายอำนาจสามารถสืบย้อนไปถึงสมมติฐานของ Charles Tiebout (Tiebout Hypothesis) ในปี 1956 ที่ได้เสนอว่ารัฐบาลท้องถิ่นที่แตกต่างกันจะเสนอสินค้าและบริการสาธารณะของท้องถิ่นที่แตกต่างกันให้แก่ผู้ที่อยู่อาศัยในท้องถิ่น ในมุมมองนี้ประชาชนจะเคลื่อนย้ายไปยังพื้นที่ของรัฐบาลท้องถิ่นที่ส่งมอบสินค้าและบริการของท้องถิ่นที่ตอบสนองความพึงพอใจของประชาชนเหล่านั้น ในประเด็นนี้ รัฐบาลท้องถิ่นที่มีความแตกต่างกันจะประสบความสำเร็จในการแก้ไขปัญหาบางส่วนเกี่ยวกับการจัดหาบริหารของท้องถิ่นได้อย่างมีประสิทธิภาพ (Ghuman & Singh, 2013, p. 8)

ในปี 1972 Wallace Oates ได้พัฒนา “ทฤษฎีการกระจายอำนาจ” (Decentralization Theorem) ที่เป็นผลจากการสร้างสมมติฐานของ Tieboutโดยสรุปว่า สำหรับการบริโภคสินค้าสาธารณะที่ถูกนิยามในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งทางภูมิศาสตร์ของประชากรทั้งหมด และสำหรับที่ซึ่งต้นทุนของการจัดหาสินค้าสาธารณะของผลผลิตแต่ละระดับในแต่ละพื้นที่นั้นเท่ากันสำหรับทั้งส่วนกลางหรือสำหรับรัฐบาลท้องถิ่นนั้น รัฐบาลท้องถิ่นที่จะจัดหาผลผลิตจะมีประสิทธิภาพมากกว่าหรือที่อยู่ในระดับประสิทธิภาพของพาเรโต (the Pareto-Efficient) มากกว่ารัฐบาลกลางที่จะจัดหาผลผลิตในระดับที่เฉพาะหรือระดับเดียวกันในทุก ๆ พื้นที่ (Ghuman & Singh, 2013, p. 8)

การกระจายอำนาจแบบเป็นทางการสามารถแบ่งออก ได้เป็น 3 รูปแบบด้วยกันนั่นคือ ประการแรกการกระจายอำนาจทางการบริหาร (Administrative Decentralization) ในช่วงที่เป็นการถ่ายโอนภารกิจหน้าที่ให้ท้องถิ่นเกิดขึ้น ประการที่สองการกระจายอำนาจทางการเมือง (Political Decentralization) เป็นการจัดตั้งองค์กรนิติบัญญัติขึ้นมา เพื่อตรากฎหมายและการให้มีการเลือกตั้งฝ่ายบริหารท้องถิ่น และประการที่สามคือการกระจายอำนาจทางการคลัง (Fiscal Decentralization) ที่ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถมีรายได้เป็นของตนเอง เพื่อประกันความเป็นอิสระของท้องถิ่น (อัชกรณ์, 2555, น. 3-4) สำหรับการบริหารท้องถิ่น (Local Governance) นั้นการกระจายอำนาจทางการคลังถูกพิจารณาว่าเป็นปัจจัยสำคัญเป็นองค์ประกอบหลักของการกระจายอำนาจ ซึ่งสามารถใช้เป็นดัชนีชี้วัดถึงระดับความก้าวหน้าในการกระจายอำนาจของประเทศ (ดวงมณี, 2555, น. 12) และยังคงมีปัญหาทั้งในทางนโยบายและทางปฏิบัติอยู่มากเช่นกัน (อัชกรณ์, 2555, น. 3) หากไม่มีการกระจายอำนาจด้านการคลัง หรือละเลยต่อการให้ความสำคัญในมิติทางการคลังแล้ว ก็เป็นการยากที่จะกล่าวได้ว่ามีการกระจายอำนาจอย่างแท้จริง ดังนั้นมิติทางบริหารการคลังท้องถิ่นที่เป็นอิสระจึงมีความสำคัญและสอดคล้องกับการจัดการปกครองตนเอง อันเป็นปรัชญาพื้นฐานของการปกครองท้องถิ่น (อัชกรณ์, 2555, น. 3-4)

การกระจายอำนาจทางการคลัง

การกระจายอำนาจทางการคลังถูกพิจารณาว่าเป็นปัจจัยสำคัญสำหรับการบริหารท้องถิ่น (Local Governance) ตามที่ถูกนิยามว่า หมายถึง จำนวนของทรัพยากรทางการคลังที่สามารถใช้สำหรับการดำเนินการของรัฐบาลระดับรองลงมา (Gomes, 2012, p. 387) ซึ่งการเคลื่อนไหวไปสู่การกระจายอำนาจทางการคลังมาจากความเชื่ออย่างแพร่หลายว่ากระจายอำนาจทางการคลังเป็นเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพสำหรับการประสิทธิภาพของการใช้จ่ายของภาครัฐและการแข่งขันระหว่างรัฐบาลท้องถิ่นในการส่งมอบบริการสาธารณะ (Gemmel, Kneller, & Sanz, 2013, p. 1915) โดยการกระจายอำนาจทางการคลังถือเป็นองค์ประกอบหลักของการกระจายอำนาจ ซึ่งสามารถใช้เป็นดัชนีชี้วัดถึงระดับความก้าวหน้าในการกระจายอำนาจของประเทศ (สกนธ์ วรัญญู วัฒนา และ คณะ, 2552 อ้างถึงใน ดวงมณี, 2555, น. 12)

การกระจายอำนาจทางการคลัง (Fiscal Decentralization) กล่าวถึง กระบวนการที่รัฐบาลกลางมอบอำนาจหน้าที่ของรัฐบาลท้องถิ่นเหนือความรับผิดชอบในลักษณะของการคลังของรัฐบาลท้องถิ่นที่หลากหลาย การคลังสาธารณะที่สำคัญส่วนใหญ่เกี่ยวข้องกับอำนาจทางการเมืองที่ถูกมอบหมายโดยกระบวนการนี้ ซึ่งประกอบไปด้วยการควบคุมเหนือรายได้ รายจ่าย การกู้ยืม และนโยบายการคลัง ในรัฐบาลที่มีรวมศูนย์อำนาจทางการคลังนั้น รัฐบาลกลางมีการควบคุมโดยสมบูรณ์หรือเกือบสมบูรณ์เหนือทุกลักษณะของการคลังของรัฐบาลท้องถิ่น เหล่านี้ ในรัฐที่มีการกระจายอำนาจทางการคลังโดยสมบูรณ์นั้น รัฐบาลกลางจะควบคุมเฉพาะการคลังของรัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่นมีความรับผิดชอบอย่างเต็มที่สำหรับทุก ๆ ลักษณะของการคลังของรัฐบาลท้องถิ่น (Lao-Araya, 2002, p. 4)

การพิจารณาองค์ประกอบของการกระจายอำนาจทางการคลังนั้นมีนักวิชาการที่แบ่งอย่างแตกต่างกันเล็กน้อย โดย Bahl (2008, p. 8) ได้พิจารณาทั้งในทางทฤษฎีและในเชิงประจักษ์ถึง 3 เสาหลักของการกระจายอำนาจทางการคลัง ได้แก่ (1) การกำหนดรายจ่าย (expenditure assignment) (2) การกำหนดรายรายได้ (Revenue Assignment) และ (3) เงินโอนระหว่างรัฐบาล (Intergovernmental Transfers) ขณะที่ Vo (2010) ได้แบ่งองค์ประกอบของการกระจายอำนาจทางคลังออกเป็น 4 ประเด็น กล่าวคือ ความรับผิดชอบสำหรับ (1) การตัดสินใจทางด้านรายจ่าย (Expenditure Decisions)(2) อำนาจในการจัดเก็บภาษีและการหารายได้ (Taxing and Revenue-Raising Powers) (3) การกู้ยืมของรัฐบาลท้องถิ่น (Subnational Borrowings) (4) เงินโอนทางการคลังระหว่างรัฐบาล(Intergovernmental Fiscal Transfers) ซึ่งจะเห็นได้ว่าในสามองค์ประกอบแรกจะเหมือนกัน คือ ทางด้านรายได้ รายจ่าย และเงินโอนระหว่างรัฐบาล แต่จะมีความแตกต่างตรงที่ Vo ได้เพิ่มการกู้ยืมออกมาเป็นอีกหนึ่งองค์ประกอบ

แต่ผลจากการดำเนินการกระจายอำนาจที่ผ่านมา พบว่ายังไม่สามารถบรรลุถึงเป้าหมายที่แท้จริงได้ เนื่องมากจากยังมีกลไกในการรวมศูนย์อำนาจ ไม่ได้มีการกระจายอำนาจอย่างแท้จริงหรืออาจกล่าวได้ว่าเป็นการกระจายอำนาจแต่เพียงในนาม จึงทำให้เกิดการหันกลับมาให้ความสนใจในแนวคิดเรื่องความเป็นอิสระของท้องถิ่นมากขึ้น ซึ่งจริง ๆ แล้วแทบจะเป็นไปไม่ได้ที่จะอภิปรายถึงความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกลางและรัฐบาลท้องถิ่นโดยไม่อ้างอิงถึงแนวคิดของความเป็นอิสระของท้องถิ่น (Pratchett, 2004, p. 358)

ความเป็นอิสระของท้องถิ่นเป็นองค์ประกอบที่ทำให้การบริหารงานภาครัฐและการจัดการของมีประสิทธิภาพ หากปราศจากความเป็นอิสระของท้องถิ่นและปราศจากนัยของมันในกรอบของแนวปฏิบัติด้านการจัดการ การบริหารกิจการสาธารณะท้องถิ่นที่ดีจะมีความยากลำบาก และท้ายที่สุด ระดับของความพึงพอใจของผลประโยชน์ของชุมชนก็จะลดลง (Zaharia, 2013, p. 277) ความเป็นอิสระของท้องถิ่น (Local autonomy) เป็นคำที่มักถูกใช้ทั้งในการอภิปรายทางวิชาการและการอภิปรายทั่วๆไปเกี่ยวกับรัฐบาลท้องถิ่น แต่มักไม่ได้ถูกนิยามในทางแนวคิดในแนวทางที่ชัดเจนหรือคำนิยามปฏิบัติการ (Wolman, McManmon, Bell, & Brunori, 2008, p. 2) ซึ่ง แน่นอนว่า นักวิชาการที่สนใจในการค้นหาค่านิยมของบางสิ่งก็จะต้องนิยามว่า “บางสิ่งนั้น” คืออะไร (Erlingsson & Ödalen, 2013, p. 4) งานและการศึกษาที่ตีพิมพ์ในสาขารัฐประศาสนศาสตร์จำนวนมากให้ความสนใจกับประเด็นของความเป็นอิสระ โดยวรรณกรรมในสาขาพูดถึงความเป็นอิสระ (Autonomy) ความเป็นอิสระของท้องถิ่น (Local Autonomy) รัฐบาลท้องถิ่น (Local Government) การปกครองตนเอง (Self-government) การจัดการเชิงการบริหารด้วยตนเอง (Administrative Self-management) หรือเสรีภาพของการบริหารท้องถิ่นหรือภูมิภาค (Freedom of Local and Regional Administration) คำทั้งหมดเหล่านี้เป็นการสะท้อนและการมีความหมายเดียวกัน (Zaharia, 2011, p. 119) ซึ่งในบทความนี้จะเน้นไปที่ความเป็นอิสระที่เกี่ยวข้องกับรัฐบาลท้องถิ่นเป็นหลัก

ความเป็นอิสระของท้องถิ่น (local autonomy)

เมื่อกล่าวถึงความเป็นอิสระของท้องถิ่นเราจำเป็นที่จะต้องทำความเข้าใจถึงความหมายให้ชัดเจน แม้อาจจะไม่ได้มีความเห็นพ้องกันต้องกันทั้งหมด แต่การมีกรอบในการทำความเข้าใจและวิเคราะห์นั้นจะทำได้สามารถนำไปใช้ในการศึกษาหรือวิจัยต่อไปในอนาคตได้อย่างมีทิศทาง

ทฤษฎีความเป็นอิสระของท้องถิ่นที่มีการอ้างถึงและนำไปขยายต่อได้แก่ทฤษฎีที่เสนอโดย Gordon Clark โดย Clark (1984, p. 198) ได้สรุปหลักการสำคัญของความเป็นอิสระของท้องถิ่นไว้ 2 หลักการ คือ อำนาจของการริเริ่ม (Power of Initiation) และอำนาจของภูมิคุ้มกัน (Power of Immunity) โดยอำนาจของการริเริ่มจะถูกพิจารณาในฐานะที่เท่ากับอำนาจที่จะกระทำ (Contrectation) และในฐานะที่เป็นการอ้างอิงถึงการกระทำของรัฐบาลท้องถิ่นในการดำเนินการเพื่อให้บรรลุหน้าที่ได้อย่างถูกต้อง มีความเป็นไปได้ว่าอำนาจของการริเริ่มของรัฐบาลท้องถิ่นสามารถถูกกำหนดอย่างกว้างหรืออย่างแคบได้ ทั้งหมดขึ้นอยู่กับคุณสมบัติเริ่มต้นของสิทธิ์ (Rights) และอำนาจพิเศษ (Privileges) ของรัฐบาลท้องถิ่นเมื่อเปรียบเทียบกับรัฐบาลในระดับอื่น ๆ ของรัฐ ตัวอย่างเช่น หากรัฐบาลท้องถิ่นมีอำนาจที่จะควบคุมและออกกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการใช้ที่ดินและการจัดโซนนิ่ง จากนั้นจะทำสามารถที่จะริเริ่มแผนงานหรือการออกแบบสำหรับโครงสร้างเชิงพื้นที่ที่เป็นทางการของกิจกรรมทางเศรษฐกิจของท้องถิ่น เช่นเดียวกัน หากรัฐบาลท้องถิ่นมีอำนาจที่จะออกกฎหมายในพื้นที่ของกิจกรรมทางเศรษฐกิจและการจ้างงาน หลังจากนั้นก็จะสามารถที่จะริเริ่มโควตาการจ้างงานคนในท้องถิ่น การกำหนดการจ้างงานกับคนด้อยโอกาส แม้กระทั่งการควบคุมการปิดโรงงาน อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ อำนาจของการริเริ่ม คือ อำนาจที่ควบคุมปัจเจกบุคคลภาคเอกชน หากปราศจากอำนาจใด ๆ แล้ว รัฐบาลท้องถิ่นก็แทบจะไม่สามารถสามารถที่มีผลต่อกิจกรรมใด ๆ ของภาคเอกชนได้

นอกจากนี้ ยังควรจะตระหนักว่าแหล่งที่มาของอำนาจของการริเริ่มของรัฐบาลท้องถิ่น (Local Powers of Initiation) ยังคงเป็นประเด็นสำคัญ มีความเป็นไปได้ที่อำนาจของการริเริ่มถูกมอบหมายให้โดยผู้อยู่อาศัยในท้องถิ่น หรืออีกทางหนึ่งก็เป็นไปได้ที่อำนาจของการริเริ่มถูกมอบหมายให้โดยรัฐ เมื่อจะเริ่มวิเคราะห์กรณีใดเป็นการเฉพาะ ความรู้เกี่ยวกับแหล่งที่มาของอำนาจของการริเริ่มจึงกลายเป็นสิ่งสำคัญสำหรับการทำความเข้าใจความเป็นอิสระของท้องถิ่น หากรัฐเป็นผู้มอบอำนาจของการริเริ่มให้แก่รัฐบาลท้องถิ่น ดังนั้น ความเป็นอิสระของท้องถิ่นก็จะขึ้นอยู่กับฝ่ายบริหารของรัฐ ในสถานการณ์เหล่านี้ ความเป็นอิสระของท้องถิ่นที่มีประสิทธิภาพ (Effective Local Autonomy) อาจจะถูกจำกัดอย่างมาก(Clark, 1984, p. 198) หรือาจกล่าวได้ว่านี่คือประเด็นของความรับผิดรับชอบ (Accountability) ของท้องถิ่น หากอำนาจนั้นมาจากประชาชนท้องถิ่นก็จะต้องมีความรับผิดรับชอบต่อประชาชนเป็นหลัก แต่หากท้องถิ่นได้อำนาจมาจากรัฐก็ย่อมต้องรับผิดรับชอบต่อรัฐเป็นหลัก

อำนาจที่สอง คือ อำนาจของภูมิคุ้มกัน (Power of Immunity) เป็นอำนาจของท้องถิ่นที่จะกระทำการโดยปราศจากความกลัวต่ออำนาจหน้าที่ในการควบคุมดูแล (Oversight Authority) ของรัฐบาลในระดับที่สูงกว่า อย่างไรก็ตาม ในความหมายนี้อำนาจของภูมิคุ้มกันทำให้รัฐบาลท้องถิ่นกระทำการตามที่ปรารถนาที่จะกระทำภายใต้ข้อจำกัดที่ถูกกำหนดโดยอำนาจของการริเริ่ม ตัวอย่างของอำนาจของภูมิคุ้มกันจะเป็นการควบคุมการใช้ประโยชน์จากที่ดินของรัฐบาลท้องถิ่นตามสิทธิที่ว่าสามารถจะกระทำได้โดยไม่มีหน่วยงานตรวจสอบใด ๆ จากภายนอกเมื่อกล่าวอย่างเป็นรูปธรรมมากขึ้น โดยการจินตนาการว่ารัฐบาลกลางอนุญาตให้รัฐบาลท้องถิ่นทำการออกกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการใช้ประโยชน์จากที่ดินโดยไม่สามารถพิจารณาตรวจสอบ (Review) หรือคัดค้าน/โต้แย้ง (Amend) การตัดสินใจของท้องถิ่นภายในอำนาจของรัฐบาลท้องถิ่นนั้น อย่างไรก็ตาม การไม่มีอำนาจของภูมิคุ้มกันนั้น รัฐบาลในระดับที่สูงกว่าจะสามารถที่จะกำหนดมาตรฐานของการบริหารและการนำไปปฏิบัติได้ หากขาดอำนาจของภูมิคุ้มกัน การตัดสินใจของรัฐบาลท้องถิ่นทั้งหมดจะต้องได้รับการตรวจสอบพิจารณาในและบางครั้งอาจจะถูกคัดค้าน/โต้แย้ง ในความหมายนี้ อำนาจของภูมิคุ้มกันเป็นพื้นที่ที่สำคัญของความเป็นอิสระของท้องถิ่น (local autonomy) มากกว่าอย่างอื่น (Clark, 1984, p. 198)

ดังนั้น ความเป็นอิสระของท้องถิ่นถูกนิยามโดยอำนาจเฉพาะ 2 อำนาจ คืออำนาจของการริเริ่มและอำนาจของภูมิคุ้มกัน ความเป็นอิสระยังนิยามขอบเขตของความเป็นอิสระในการตัดสินใจในกรอบของการทำหน้าที่ของ และพฤติกรรมที่ชอบธรรมของรัฐบาลท้องถิ่น ตัวอย่างเช่น หากอำนาจของการริเริ่มถูกจำกัดอย่างเข้มงวดและสถานการณ์ที่อำนาจของท้องถิ่นถูกกำหนดตามกฎหมายเหมือนกัน จะทำให้ความเป็นอิสระในการตัดสินใจของท้องถิ่นถูกจำกัดอย่างมาก หากเป็นกรณีที่อำนาจของภูมิคุ้มกันถูกจำกัดก็จะทำให้ความเป็นอิสระในการตัดสินใจของท้องถิ่นถูกจำกัดเพิ่มเป็นสองเท่า ความเป็นอิสระก็ยากที่จะมีอยู่ หรืออาจะไม่มีเลย ในบริบทนี้ ความเป็นอิสระในการตัดสินใจ (Discretion) และความเป็นอิสระ (Autonomy) จะมีความสัมพันธ์กันอย่างใกล้ชิด รัฐบาลท้องถิ่นมีความเป็นอิสระในการตัดสินใจ (Discretion) ที่จะกระทำการ, ขึ้นอยู่กับการนิยามอำนาจของการริเริ่มของรัฐบาลท้องถิ่นในขั้นต้น เช่นเดียวกันความเป็นอิสระในการตัดสินใจที่ถูกจำกัดโดยการทำหน้าที่พิจารณาตรวจสอบ (Review Functions) ของรัฐบาลในระดับที่สูงกว่า ความเป็นอิสระในการตัดสินใจหรือความสามารถของรัฐบาลท้องถิ่นที่จะดำเนินการในวิธีการของตนเอง เป้าหมายเฉพาะของตนเองที่สอดคล้องกับมาตรฐานของตนเองในการนำไปปฏิบัติ จะขึ้นอยู่กับคุณสมบัติที่สำคัญของความเป็นอิสระของท้องถิ่น (Local Autonomy) (Clark, 1984, p. 199)

ประเภทของความเป็นอิสระของท้องถิ่น (Typology of Local Autonomy)

การรวมหลักการของอำนาจของท้องถิ่น 2 หลักการเข้าด้วยกันตามที่ถูกนำเสนอข้างต้นทำให้ได้ประเภทของความเป็นอิสระในอุดมคติ 4 ประเภท นั่นคือ รูปแบบที่หนึ่ง คือ มีอำนาจของการริเริ่มและอำนาจของภูมิคุ้มกัน (Initiativeand Immunity) รูปแบบที่สอง คือ มีอำนาจของการริเริ่มแต่ไม่มีอำนาจของภูมิคุ้มกัน (initiative and no immunity) รูปแบบที่สาม คือ ไม่มีอำนาจของการริเริ่มแต่มีอำนาจของภูมิคุ้มกัน (No Initiative and Immunity) และรูปแบบที่สี่ คือ ไม่มีอำนาจของการริเริ่มและไม่มีอำนาจของภูมิคุ้มกัน (No Initiative and No Immunity) (Clark, 1984, p. 199)

สังเกตว่าประเภทในอุดมคติทั้ง 4 ประเภทเหล่านี้เป็นตำแหน่งสุดโต่ง ที่ถูกเปรียบเทียบแบบคู่ตรงข้าม นั่นคือ ประเภทที่ 1 ตรงกันข้ามกับประเภทที่ 4 ในสถานการณ์แรกสามารถที่จะระบุลักษณะในฐานที่เป็น ความเป็นอิสระของท้องถิ่นโดยสมบูรณ์ (Complete or Total Local Autonomy) และในส่วนหลังสามารถถูกแสดงลักษณะในฐานที่เป็น ความไม่เป็นอิสระของท้องถิ่นโดยสมบูรณ์ (Absolutely No Local Autonomy) ประเภทที่สองและสามเป็นความมีอิสระที่ถูกจำกัด แต่ด้วยเหตุผลที่แตกต่างกัน ตัวอย่างเช่น ในรูปแบบที่สอง ความเป็นอิสระที่ยอมให้รัฐบาลท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่อย่างสมบูรณ์ที่จะควบคุม (Regulate) และออกกฎหมาย (Legislate) ในผลประโยชน์ของตนเอง และทำให้ทุก ๆ การตัดสินใจของรัฐบาลท้องถิ่นต้องมีการพิจารณาตรวจสอบ (Review) ปรับเปลี่ยน (Modification) หรือการปฏิเสธ/ไม่เห็นด้วย (Negation) โดยรัฐบาลในระดับที่สูงกว่า ในทางตรงกันข้าม รูปแบบที่สาม ความเป็นอิสระไม่ได้ให้อำนาจของการิเริ่มของท้องถิ่น เป็นการแสดงนัยยะว่าไม่ว่ารัฐบาลท้องถิ่นจะทำอะไร ระเบียบวาระ ระเบียบข้อบังคับ หรือแม้แต่การกระทำของรัฐบาลท้องถิ่นจะถูกกำหนดโดยรัฐบาลระดับที่สูงกว่าของรัฐ ถึงกระนั้น ประเภทของความเป็นอิสระประเภทนี้มีอำนาจของภูมิคุ้มกันยอมให้รัฐบาลท้องถิ่นปฏิบัติงานโดยปราศจากความกลัวเกี่ยวกับการการพิจารณาตรวจสอบ (Review) หรือการควบคุมดูแล (supervision) เมื่องานของรัฐบาลท้องถิ่นถูกกำหนดมา (Clark, 1984, p. 199) ซึ่งทั้งสี่รูปแบบสามารถสรุปได้ดังตารางต่อไปนี้

ประเภทของความเป็นอิสระของท้องถิ่น

มีอำนาจของภูมิคุ้มกัน

ไม่มีอำนาจของภูมิคุ้มกัน

มีอำนาจของการริเริ่ม

(1)มีความเป็นอิสระของท้องถิ่นโดยสมบูรณ์

(3)มีความเป็นอิสระของท้องถิ่นบางส่วน

ไม่มีอำนาจของการริเริ่ม

(2)มีความเป็นอิสระของท้องถิ่นบางส่วน

(4)ไม่มีความเป็นอิสระของท้องถิ่นโดยสมบูรณ์

Verhoest et al. (2004, p. 104)ได้สร้างแผนที่แนวคิดของความเป็นอิสระที่ครอบคลุม แผนที่นี้ถูกสร้างขึ้นมาโดยการใช้ความแตกต่างทางแนวคิดระหว่างความเป็นอิสระสองประเภทซึ่งมีลักษณะคล้ายคลึงกับอำนาจสองประการดังที่กล่าวมา คือ:

(1) ความเป็นอิสระในฐานะที่เป็นระดับของความสามารถในการตัดสินใจ (Decision-making Competencies) ของหน่วยงาน โดยในด้านหนึ่งเกี่ยวข้องกับการจัดการขณะที่ในอีกด้านหนึ่งเกี่ยวข้องกับนโยบายของหน่วยงาน เช่น ความเป็นอิสระในฐานะที่เป็นความสามารถในการตัดสินใจในระดับต่ำ หมายถึง หน่วยงานการตัดสินใจด้านการจัดการที่เกี่ยวการธุรกรรมทางการเงินภายในกระบวนการที่ถูกกำหนดมาโดยรัฐบาลกลางที่เข้มงวดหรือความเป็นอิสระทางด้านนโยบายในระดับสูงสุด หมายถึง หน่วยงานสามารถตัดสินใจด้วยตัวเองเกี่ยวกับลักษณะทั้งหมดของนโยบาย เช่น เป้าหมาย เครื่องมือนโยบายที่จะใช้ และกระบวนการต่าง ๆ

(2) ความเป็นอิสระในฐานะที่เป็นการยกเว้น (Exemption) ของข้อจำกัดเกี่ยวกับการใช้ความสามารถในการตัดสินใจที่แท้จริงของหน่วยงาน ซึ่งเป็นการกล่าวถึงข้อจำกัดทางด้านโครงสร้าง ด้านการเงิน ด้านกฎหมาย และการแทรกแซงในการตัดสินใจของหน่วยงาน เช่น ความเป็นอิสระทางการเงินในระดับต่ำสุด หมายถึง หน่วยงานได้รับเงินทุนอย่างเต็มที่จากรัฐบาลกลาง ไม่จำเป็นต้องป้องกันการขาดดุลด้วยตัวเอง และไม่มีความสามารถในเรื่องขนาดของเงินทุนของตนเองโดยการขายสินค้าหรือกู้ยืมจากตลาดทุน หรือความเป็นอิสระทางการเงินในระดับสูงสุด หมายถึง หน่วยงานได้รับเงินทุนโดยส่วนใหญ่ผ่านรายได้จากแหล่งอื่น ๆ มากกว่ารัฐบาลกลาง (เช่น ภาษี ผลงาน) แต่ส่วนน้อยก็ได้มาจากรัฐบาลกลาง หน่วยงานจะต้องป้องกันการขาดดุลของตนเอง

ขณะที่ Zaharia (2011, p. 120) ได้เสนอการเชื่อมกับความเป็นอิสระของท้องถิ่นตามสองลักษณะไม่สามารถที่จะถูกละเลยได้ คือ

1. ความเป็นอิสระของท้องถิ่นเป็นทั้งสิทธิ์ (Right) และหน้าที่ (Obligation) สำหรับหน่วยงานที่เป็นตัวแทนของชุมชนท้องถิ่นที่มีพันธกิจเพื่อที่จะจัดการและแก้ไขทุกปัญหาของประชาชนในพื้นที่ความรับผิดชอบในเชิงบริหารของตัวแทนเหล่านั้น

2. สิทธิ์และความรับผิดชอบ (Liabilities) ทั้งหมดเป็นผลมาจากเนื้อหาของหลักการของความเป็นอิสระของท้องถิ่นที่ถูกใช้ในนามของชุมชนท้องถิ่น ผลที่ตามมาก็คืออำนาจที่ให้แก่รัฐบาลท้องถิ่นที่มาเป็นตัวแทนประชาชน กล่าวอีกนัยหนึ่ง เฉพาะบนพื้นฐานของการให้อำนาจที่ถูกให้โดยประชาชนผู้ที่มีสิทธิ์เลือกตั้ง

นอกจากนี้ ยังได้มีการให้นิยาม ความเป็นอิสระของรัฐบาลท้องถิ่นเอาไว้อีกบางลักษณะ เช่น Wolman and Goldsmith ที่นิยามความเป็นอิสระของท้องถิ่นในกรอบของการเมืองในฐานะที่เป็น “ความสามารถของรัฐบาลที่จะมีผลกระทบอย่างเป็นอิสระเกี่ยวกับสวัสดิการของผู้ที่อยู่อาศัยในพื้นที่ท้องถิ่น (Local Jurisdiction) หรือที่ Boyne ได้ขยายคำนิยามนี้โดยการเพิ่มภายในอำนาจของรัฐบาลท้องถิ่นที่จะสามารถสร้างนวัตกรรม ทดลอง และพัฒนานโยบายที่สามารถเปลี่ยนแปลงได้โดยท้องถิ่น Boyne ให้เหตุผลว่ารัฐบาลท้องถิ่นควรจะมีอำนาจที่เพียงพอที่จะแข่งขันกับท้องถิ่นอื่น ๆ ในกรอบของคุณภาพและปริมาณของบริการ (Chapman, 1999, p. 1; Wolman, 2008, p. 98)ให้ความหมายของความเป็นอิสระของท้องถิ่น (Local Autonomy) ไว้ว่า คือ ระดับของความมีอิสระในการตัดสินใจ (Discretion) ที่รัฐบาลท้องถิ่นมีในการกำหนดว่าพวกเขาจะทำอะไรโดยไม่มีข้อจำกัดจากแหล่งมาจากภายนอก ความเป็นอิสระของท้องถิ่นโดยรูปแบบแล้วกล่าวถึงข้อจำกัดที่มีต่อการทำงานของรัฐบาลท้องถิ่นที่ถูกกำหนดมาจากรัฐบาลในระดับที่สูงกว่า ระดับของความเป็นอิสระของท้องถิ่นสะท้อนถึงการจัดการทางกฎหมายและการคลัง แต่ขอบเขตที่รัฐบาลของประเทศสามารถที่จะใช้ความพยายามที่จะมีอิทธิพลเหนือรัฐบาลท้องถิ่น เช่นเดียวกับความสามารถของรัฐบาลท้องถิ่นที่จะมีอิทธิพลต่อรัฐบาลกลาง ในความเข้าใจที่กว้างกว่านั้น ความเป็นอิสระของท้องถิ่นยังสามารถสะท้อนระดับที่ซึ่งเงื่อนไขทางสังคมและเศรษฐกิจของท้องถิ่นกำหนดข้อจำกัดต่อการทำงานของรัฐบาลท้องถิ่น

ดังนั้น อาจจะพบความแตกต่างระหว่างรัฐบาลท้องถิ่นที่มีความเป็นอิสระในการบริหาร (Local Self-government’) กับการบริหารงานของรัฐบาลท้องถิ่นโดยทั่วไป โดยรัฐบาลท้องถิ่นที่มีความเป็นอิสระในการบริหารจะแสดงให้เห็นความแตกต่างจากการบริหารงานของรัฐบาลท้องถิ่นโดยทั่วไป คือ หากรัฐบาลท้องถิ่นทำหน้าที่เพียงแค่นำคำสั่งของรัฐปฏิบัติโดยหน่วยงานท้องถิ่น ก็จะเป็นสิ่งที่เรียกว่าการบริหารงานของรัฐบาลท้องถิ่นโดยทั่วไป แต่รัฐบาลท้องถิ่นที่มีความเป็นอิสระในการบริหารต้องการมากกว่าเพียงการบริหารการตัดสินใจที่ถูกวางแผนมาจากการส่วนกลางเท่านั้น รัฐบาลท้องถิ่นที่มีความเป็นอิสระในการบริหารยังนำมาซึ่งหน่วยงานในระดับท้องถิ่นที่มีอำนาจทางการเมืองของตนเอง ขอบเขตของอำนาจหน้าที่ภายในที่ซึ่งสมาชิกของชุมชนมีสิทธิที่จะกำหนดการตัดสินใจในกิจการภายในของท้องถิ่นก่อนที่การตัดสินใจจะถูกกำหนดออกมา ประเด็นพื้นฐานของรัฐบาลท้องถิ่นที่บริหารด้วยตนเองที่ได้รับการสร้างความเข้มแข็งและได้รับการปกป้องตามรัฐธรรมนูญคือว่า สำหรับหน่วยงานท้องถิ่นที่จะสิทธิในการตัดสินใจของตนเองในพื้นที่ที่แน่นอนโดยไม่ต้องการการอนุมัติเห็นชอบจากรัฐบาลกลาง หรือความเสี่ยงที่จะถูกตำหนิหลังจากนั้น แน่นอนว่า เงื่อนไขที่ต้องมีก่อนของประเด็นนี้คือ การมีสิทธิ์ที่จะในการจัดเก็บภาษีและการควบคุมทางเศรษฐกิจเหล่านี้ หากปราศจากสิทธิ์ที่จะควบคุมระบบเศรษฐกิจของตนเอง อย่างน้อยที่สุดรัฐบาลท้องถิ่นนั้นก็ไม่สามารถเรียกได้ว่า “มีความเป็นอิสระ” (Autonomous) (Erlingsson & Ödalen, 2013, p. 4)

เมื่อพิจารณาจากที่กล่าวถึงการกระจายอำนาจ การกระจายอำนาจทางการคลัง และความเป็นอิสระของรัฐบาลท้องถิ่นข้างต้น จะพบว่าการกระจายอำนาจทางการคลังเป็นแนวคิดที่เกี่ยวข้องอย่างใกล้ชิดกับความเป็นอิสระของท้องถิ่น และมักจะมีความสับสนกับความเป็นอิสระทางการคลังของรัฐบาลท้องถิ่น การบรรลุถึงความเป็นอิสระที่แท้จริงเป็นสิ่งจำเป็นสำหรับหน่วยงานบริหารของท้องถิ่นที่จะต้องมีความเป็นอิสระทางการคลัง (Rada, 2012, p. 317)

ความเป็นอิสระทางการคลัง (Fiscal Autonomy)

ความเป็นอิสระของท้องถิ่นเป็นเงื่อนไขที่จำเป็นสำหรับการแข่งขันระหว่างท้องถิ่น ซึ่งต่อมาจะนำไปสู่ช่องทางที่สำหรับทางเลือกของผู้บริโภคมากขึ้น นำไปสู่ทางแก้ปัญหาที่มีประสิทธิภาพที่สำคัญในทางเศรษฐกิจ (Chapman, 1999, p. 6) ความเป็นอิสระทางการคลัง (Fiscal Autonomy) เกี่ยวข้องกับขนาดของความมีอิสระในการตัดสินใจ (Discretion) ของรัฐบาลในระดับย่อย (Subnational Government) ในการกำหนดระดับและองค์ประกอบของงบประมาณของรัฐบาลระดับย่อย (Bahl, 2008, p. 8)บางประเทศมีการจำกัดความเป็นอิสระในการตัดสินใจ (Discretion) ทางการคลังอย่างมากด้วยการควบคุมการใช้จ่าย (Expenditure Mandates) อำนาจในการจัดเก็บภาษีท้องถิ่นที่ถูกจำกัด (Limited Local Government Taxing Powers) และเงินโอนแบบมีเงื่อนไข (Conditional Grants) (Bahl, 2008, p. 8)

จากการศึกษาประเด็นหลักของการกระจายอำนาจทางการคลัง หรือองค์ประกอบของการกระจายอำนาจทางการคลัง จะประกอบด้วย 4 ประเด็นหลักด้วยกัน คือ รายได้ รายจ่าย เงินโอนระหว่างรัฐบาล และการกู้ยืม หรืออาจจะรวมเงินโอนระหว่างรัฐบาลเข้ากับรายได้ของรัฐบาลท้องถิ่นก็ได้

ขณะที่ความเป็นอิสระของท้องถิ่น หมายถึง ความสามารถของท้องถิ่นในการตัดสินใจดำเนินกิจกรรมเพื่อประโยชน์ของท้องถิ่นด้วยทรัพยากรของตนเอง โดยไม่ต้องกังวลจากการข้อบังคับหรือการตรวจสอบจากรัฐบาลในระดับที่สูงกว่า

ดังนั้น หากจะให้คำนิยาม ความเป็นอิสระทางการคลังของท้องถิ่น ก็จะได้ว่า หมายถึง ความสามารถของท้องถิ่นในการตัดสินใจทางด้านรายได้ รายจ่าย และการกู้ยืมเพื่อประโยชน์ของท้องถิ่นด้วยทรัพยากรของตนเอง โดยไม่ต้องกังวลจากการข้อบังคับหรือการตรวจสอบจากรัฐบาลในระดับที่สูงกว่า

ความเป็นอิสระทางการคลังทางด้านรายได้

ความเป็นอิสระทางการคลังทางด้านรายได้เกี่ยวข้องกับขอบเขตของอำนาจการตัดสินใจที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรของรัฐบาลท้องถิ่นเองและรายได้ของรัฐบาลท้องถิ่น ภาษีของรัฐบาลท้องถิ่นเอง (Own Taxes) เป็นสิ่งที่แสดงถึงระดับของความมีอิสระสูงสุดของรัฐบาลท้องถิ่น ซึ่งให้ความเป็นอิสระทางการเมืองและทางกฎหมาย แม้บางส่วนยังถูกจำกัดโดยรัฐบาลกลาง) ที่จะจัดเก็บภาษี กำหนดฐานภาษี อัตราภาษี และการลดหย่อนภาษี (Reliefs) รัฐบาลท้องถิ่นแต่ละแห่งจะมีอำนาจที่เปลี่ยนแปลงจำนวนรายได้ และดังนั้นจะสามารถควบคุมรายจ่ายไปสู่ขอบเขตที่แน่นอน ภาษีแบ่ง (Shared Taxes) ซึ่งถูกกระจายระหว่างระดับและหน่วยงานขององค์การภาครัฐ เป็นสิ่งที่แสดงถึงระดับกลางของความเป็นอิสระ (Middle Degree of Autonomy) โดยพื้นฐานแล้วรัฐบาลระดับประเทศมีความรับผิดชอบในการนิยามฐานภาษี อัตราภาษี และสูตรการกระจาย (Distribution Formula) เช่นเดียวกับการบริหารภาษี (Bröthaler & Getzner, 2011, p. 137)

ดังที่กล่าวไว้ว่าเงินโอนระหว่างรัฐบาล (Intergovernmental Grants) อาจจะพิจารณาแยกออกไปเป็นอีกประเด็นหนึ่ง หรืออาจจะรวมเข้ากับความเป็นอิสระทางด้านรายได้ก็ได้ขึ้นอยู่กับวัตถุประสงค์ที่ต้องการศึกษา เงินโอนระหว่างรัฐบาลถูกจัดหาให้โดยรัฐบาลในระดับที่สูงกว่าที่สามารถเปลี่ยนแปลงระดับของการควบคุมและความเป็นอิสระที่หลากกหลาย จากเงินโอน/เงินอุดหนุนทั่วไปโดย (General-purpose Grants) ไม่มีการควบคุมหรือมีการควบคุมที่น้อยในการใช้เงินประมาณไปจนถึงเงินอุดหนุนเฉพาะกิจ (Earmarked Grants) ที่แสดงถึงความเป็นอิสระที่น้อยที่สุด เงินโอนเหล่านี้อาจจะประกอบไปด้วยองค์ประกอบของความเป็นอิสระหากมีการเจรจาระหว่างรัฐบาลกลางและรัฐบาลระดับรองลงมา นอกจากนี้ เงินโอนเพื่อสร้างความเท่าเทียม (Equalizing Grants) เพื่อที่จะสนับสนุนภูมิภาคที่ฐานภาษีเล็กถูกพิจารณาว่าเป็นกุญแจสำคัญต่อการรับประกันถึงความเป็นอิสระทางการคลังในระดับขั้นต่ำ (Minimum Level of Financial Autonomy) (Bröthaler & Getzner, 2011, p. 137) ในกรณีของไทย เงินโอนหรือเงินอุดหนุนระหว่างรัฐบาลประกอบไปด้วย เงินโอนแบบไม่มีเงื่อนไข (Unconditional Grants) และเงินโอนแบบมีเงื่อนไข (Conditional Grants) เงินโอนแบบไม่มีเงื่อนไข (Unconditional Grants) ถูกโอนให้แก่รัฐบาลท้องถิ่นโดยไม่มีการกำหนดเกี่ยวกับว่าผู้รับจะใช้จ่ายเงินโอนนั้นอย่างไร ในอีกด้านหนึ่ง เงินโอนแบบมีเงื่อนไข ถูกโอนให้แก่รัฐบาลท้องถิ่นพร้อมกับเงื่อนไขที่ว่าผู้รับจะใช้เงินโอนในการบรรลุเป้าหมายอย่างกว้างที่ (Lao-Araya, 2002, p. 8) ความมีอิสระทางการคลังในกรณีสุดโต่งที่สุด คือ สิ่งที่อาจจะถูกนิยามว่า คือ การใช้จ่ายเงินที่หามาได้(Spend What You Raise in Revenue) (Heald & McLeod, 2002, p. 7)

ความเป็นอิสระทางการคลังเกี่ยวข้องกับความสามารถของรัฐบาลท้องถิ่นทั้งเพื่อที่จะเพิ่มรายได้ให้เพียงพอจากระบบเศรษฐกิจของท้องถิ่น และจากนั้นกำหนดว่าจะใช้จ่ายงบประมาณจากรายได้เหล่านั้นอย่างไร สำหรับในส่วนนี้ ความเป็นอิสระทางการคลังของรัฐบาลท้องถิ่น (Local Government Fiscal Autonomy) กล่าวถึง ความสามารถของรัฐบาลท้องถิ่นที่จะกำหนดอัตราภาษี (Tax Rates) และสร้างฐานรายได้ (Revenue Base) โดยไม่มีอิทธิพลจากภายนอก เช่นเดียวกับการมีความสามารถที่จะจัดหาระดับบริการที่ถูกต้องการโดยประชาชนในพื้นที่ (Chapman, 1999, p. 3)

ในกรณีของไทย รายได้ที่ถูกรวบรวมโดยรัฐบาลกลางเป็นแหล่งที่มาที่สำคัญของรายได้สำหรับรัฐบาลท้องถิ่นในประเทศไทย รายได้ที่จัดเก็บโดยท้องถิ่น (Locally Collected Revenue) แสดงให้เห็นสัดส่วนที่ต่ำที่สุดของรายได้รวมของท้องถิ่น นี่เป็นการแสดงให้เห็นว่ารัฐบาลท้องถิ่นพึ่งพาเงินโอนจากรัฐบาลกลางอย่างมาก การปรับปรุงการจัดเก็บรายได้ของท้องถิ่นเป็นงานที่มีความท้าทายอย่างมาก, เมื่อกำหนดโครงที่มีอยู่และการขาดทั้งประสิทธิผลและแรงจูงใจสำหรับรัฐบาลท้องถิ่นที่จัดเก็บรายได้ด้วยตนเองให้มากขึ้น (Lao-Araya, 2002, p. 8)

ความเป็นอิสระในการใช้จ่าย (Expenditure Autonomy)

ในกรอบทั่วไป ความหมายของความเป็นอิสระในการใช้จ่าย (Expenditure Autonomy) คือสิทธิ์และความสามารถของรัฐบาลท้องถิ่นที่จะจัดการกับทรัพย์สินและเงินทุนในผลประโยชน์ทั่วไปของชุมชนท้องถิ่น ความเป็นอิสระในการใช้จ่ายยังหมายถึงทรัพยากรของรัฐที่จะถูกใช้ไปเพื่อสินค้าและบริการในแนวทางที่จะตรงตามความต้องการของของชุมชนท้องถิ่น ดังนั้น ประการแรก ความเป็นอิสระในการใช้จ่ายจึงเท่ากับอิสระ (Freedom) ที่จะตัดสินใจว่าสินค้าและบริการอะไรจะได้รับเงินทุนจากงบประมาณของท้องถิ่น และจำนวนเงินเท่าไหร่ที่จะถูกจ่ายไปเพื่อสินค้าและบริการเหล่านั้น ประการที่สอง ความเป็นอิสระในการใช้จ่ายยังรวมถึงอิสระที่จะตัดสินใจว่า สินค้าและบริการเหล่านี้ ควรจะถูกผลิตและส่งมอบอย่างไร ด้วยการตระหนักถึงทั้งสองคำถาม ความเป็นอิสระยังอาจจะหมายถึงความสามารถของรัฐบาลท้องถิ่นที่จะนำเอาการตัดสินใจไปปฏิบัติ (Cigu & Bilan, 2013, p. 309)

ภายใต้แผนการกระจายอำนาของในปัจจุบันของไทย รัฐบาลท้องถิ่นมีอำนาจหน้าที่อย่างเต็มที่ อำนาจหน้าที่ที่ไม่เงื่อนไขที่จะใช้จ่ายรายได้ของท้องถิ่นเกี่ยวกับการบริหารของท้องถิ่นการจัดหาบริการสาธารณะของท้องถิ่น ลักษณะนี้นำไปประยุกต์ใช้กับทุกแหล่งที่มาของรายได้ ยกเว้น เงินอุดหนุนแบบมีเงื่อนไข (Conditional Subsidies) จากรัฐบาลกลาง (Lao-Araya, 2002, p. 8)

ความเป็นอิสระในการกู้ยืม (Local Borrowing Autonomy)

เมื่อเปรียบเทียบกับเครื่องมือทางการคลังโดยทั่วไป เช่น ภาษี หรือเงินโอนระหว่างรัฐบาล รัฐบาลท้องถิ่นสามารมีการเข้าถึงรายได้เพิ่มเติมจากการกู้ยืม เมื่อจะประเมินกระบวนการกระจายอำนาจทางการคลัง ประเด็นสำคัญอีกประเด็นหนึ่ง คือ ความเป็นอิสระในการกู้ยืมของรัฐบาลท้องถิ่น แม้ว่าวรรณกรรมด้านการกระจายอำนาจทางการคลังจะให้ความสนใจน้อยมากในประเด็นนี้ (Alexandru, 2012, p. 449)

ในสิ่งแวดล้อมของทั่วโลกที่กำลังเพิ่มขึ้นในระดับของการกระจายอำนาจทางการคลังและการกลายเป็นเมือง รัฐบาลท้องถิ่นถูกวางตำแหน่งในสถานะที่จะสร้างการลงทุนที่สำคัญในพื้นที่ เช่น โครงสร้างพื้นฐาน ระบบขนส่ง หรือประการประปา ดังนั้น ในระดับรัฐบาลท้องถิ่น รายจ่ายของภาครัฐเพื่อการลงทุนมีแนวโน้มที่จะมีขนาดใหญ่ขึ้นเมื่อเปรียบเทียบกับรายจ่ายโดยรวม การลงทุนของภาครัฐเหล่านี้เกี่ยวกับข้องระดับของทรัพยากรทางการคลังที่สูง ซึ่งไม่สามารถหามาได้โดยรายได้ของรัฐบาลท้องถิ่นเองในปัจจุบัน โชคไม่ดีที่เมื่อรัฐบาลกลางถูกบังครับให้นำเอามาตรการของจำกัดการขาดดุลงบประมาณ การใช้จ่ายของภาครัฐมักตัดการดำเนินการเกี่ยวกับการลงทุนอยู่เสมอ สำหรับเหตุผลนี้ รัฐบาลท้องถิ่นถูกวางตำแหน่งในภานะที่จะค้นหาทางเลือกของการหาเงินทุนในโครงการการลงทุน การเข้าถึงตลาดทุนจึงได้กลายมาเป็นสิ่งที่จำเป็น (Alexandru, 2012, p. 449)

ในกรณีของประเทศไทย แผนการกระจายอำนาจไม่ได้ปรับเปลี่ยนธรรมชาติของการกู้ยืมของรัฐบาลท้องถิ่นตามที่มีมาก่อนหน้านี้ รัฐบาลท้องถิ่นในประเทศไทยอาจจะมีอำนาจหน้าที่ที่จำกัดอย่างมากเหนือและความรับผิดชอบสำหรับการกู้ยืมเพื่อที่จะจัดหาเงินทุนเพื่อที่นำมาชดเชยการขาดดุลทางการคลังของท้องถิ่น ดังนั้น ลักษณะทางการเงินของการคลังสาธารระของรัฐบาลท้องถิ่นอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐบาลกลางอย่างมีมากกว่า (Lao-Araya, 2002, p. 9)

ความสำคัญของความเป็นอิสระของท้องถิ่น (The Importance of Local Autonomy)

ความเป็นอิสระของรัฐบาลท้องถิ่นมีความสำคัญเพราะมันเป็นเงื่อนไขที่จำเป็นสำหรับบทบาทที่สำคัญของรัฐบาลท้องถิ่น 3 บทบาท คือ หนึ่ง ในฐานะที่เป็นผู้ที่ทำให้เกิดมูลค่าสูงสุด (Value Maximizer) โดยท้องถิ่นจะต้องมีความเป็นอิสระทางการเมืองและความเป็นอิสระทางการคลังที่จำเป็นในการสร้างความแตกต่างของพื้นที่ของตนเองจากพื้นที่อื่น ๆ ผ่านการใช้กิจกรรมที่สร้างมูลค่าสูงสุด (Maximizing Activities) ให้เกิดขึ้นในพื้นที่ สอง ในฐานะที่เป็นสถาบันที่ทำให้พลเมืองสามารถแสดงความพึงพอใจสำหรับรายจ่ายสาธารณะ ซึ่งสอดคล้องตามสมมติฐานของ Tiebout ที่หากไม่มีความสามารถสำหรับความเป็นอิสระ รัฐบาลท้องถิ่นอาจจะไม่มีความสามารถสร้างความแตกต่างจากรัฐบาลท้องถิ่นอื่น ๆ ได้ และดังนั้น กลไกตามแบบของ Tiebout ก็จะไม่เกิดผล อย่างน้อยที่สุดในบางระดับของความเป็นอิสระนั้นจึงเป็นสิ่งที่จำเป็น (แต่ไม่เพียงพอ) สำหรับดุลยภาพของ Tiebout และสาม ในฐานะที่เป็นคู่แข่งกับรัฐบาลท้องถิ่นอื่น ๆ เพื่อที่เงื่อนไขประสิทธิภาพจะได้รับการทำให้พึงพอใจ (Chapman, 1999, p. 4) ผลการปฏิบัติงานที่เหมาะสมของกิจกรรมต่าง ๆ ของการบริหารภาครัฐท้องถิ่นเพื่อที่จะบรรจบกับความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นได้อย่างเหมาะสมนั้นสามารถเกิดขึ้นได้เฉพาะโดยการตระหนักถึงความเป็นอิสระของตัวแทนของการบริหารงานภาครัฐระดับท้องถิ่น ซึ่งทำให้พวกเขาดำเนินการและคิดริเริ่มในการแก้ปัญหาของท้องถิ่นและรวมถึงความรับผิดชอบอย่างเต็มที่ของพวกเขาในการพบกับอำนาจพิเศษของพวกเขา โดยรวมแล้ว เราไม่ผิดที่จะพูดว่าความเป็นอิสระของท้องถิ่นเป็นและจะต้องเป็น “หัวใจ” ของกระบวนการจัดการของท้องถิ่น(Zaharia, 2013, p. 277)

ประโยชน์ของการให้อิสระแก่ท้องถิ่น

ประโยชน์ของการให้อิสระแก่รัฐบาลในระดับรองลงมาเพื่อที่จะให้กำหนดการตัดสินใจเกี่ยวกับระดับและองค์ประกอบของรายไดของพวกเขาเอง ประโยชน์เหล่านี้สามารถถูกจัดได้เป็น 4 กลุ่ม คือ (Bonet & Cibils, 2013, p. 66)

ประสิทธิภาพ (Efficiency)เป็นสิ่งที่ที่ดีกว่าที่จะถ่ายโอนภาษีและค่าธรรมเนียม (Charges) ต่าง ๆ ไปยังรัฐบาลท้องถิ่นที่พวกเขาสามารถที่จะบริหารได้อย่างมีประสิทธิภาพมากกว่ารัฐบาลกลาง ตัวอย่างเช่น ในกรณีของภาษีทรัพย์สิน (Taxes on Property) และภาษีล้อเลื่อน (Motor Vehicles) ที่รัฐบาลท้องถิ่นสามารถรู้และจัดการกับฐานภาษีได้ดีกว่า โดยหลักการเดียวกันที่นำไปประยุกต์ใช้กับค่าธรรมเนียมสำหรับบริการต่าง ๆ ที่รัฐบาลท้องถิ่นเป็นผู้จัดการ

ความสามารถในการทำนายได้ (Predictability). การได้เงินมาจากรายได้ที่มาจากทรัพยากรของท้องถิ่นเองทำให้รัฐบาลท้องถิ่นสามารถที่จะทำนายรายได้ของตัวเองได้มากขึ้น ในทางตรงกันข้ามกับเงินโอน, ซึ่งมักจะเปลี่ยนแปลงอย่างไม่สามารถคาดการณ์ได้มากกว่า (โดยเฉพาะเมื่ออยู่บนฐานของทรัพยากรธรรมชาติ) ยิ่งกว่านั้น ฐานภาษีท้องถิ่นที่มีความเข้มแข็งกว่าทำให้สามารถเตรียมความพร้อมของงบประมาณที่สอดคล้องกับความจริงมากกว่า เช่นเดียวกับการตอบสนองต่อความต้องการบริการของท้องถิ่น

ความสามารถในการตรวจสอบได้ (Accountability). การเก็บภาษีของรัฐบาลท้องถิ่นยังมีแนวโน้มที่จะมีความสามารถในการตรวจสอบได้ต่อชุมชนมากกว่า เพราะได้สร้างแรงจูงใจสำหรับกลเมืองในจะทำการตรวจสอบเหนือการใช้ทรัพยากร โดยการกำหนดต้นทุนของบริการและการลงทุนของรัฐบาลท้องถิ่นที่มีความชัดเจนต่อผู้มีสิทธิเลือกตั้ง นักการเมืองจะรู้สึกถึงแรงกดดันที่จะต้องรายงานสารสนเทศที่เกี่ยวกับรายได้และรายจ่ายอย่างโปร่งใสมากขึ้น ผลก็คือ ความโปร่งใสช่วยส่งเสริมการปรับปรุงการจัดการทางการคลังและการจัดหาบริการสาธารณะของท้องถิ่น

ความพึงพอใจ (Preferences) ประการสุดท้าย การเก็บภาษีของรัฐบาลท้องถิ่นนำไปสู่การจัดสรรทรัพยากรที่นำความพึงพอใจของพลเมืองเข้ามาพิจารณาอย่างใกล้ชิดมากขึ้น

แนวทางพื้นฐานในการพัฒนาความเป็นอิสระของรัฐบาลท้องถิ่น

มีแนวทางสองแนวทางในการพัฒนาเป็นอิสระของรัฐบาลท้องถิ่น แนวทางหนึ่ง คือ การระดมทรัพยากรของตนเองจากชุมชนท้องถิ่นและลดการพึ่งพาทางการเงินจากรัฐบาลกลาง ทางเลือกเป็นมีความสอดคล้องกับความเป็นจริงและเป็นไปได้ในทางปฏิบัติในสถานการณ์ที่ซึ่งชุมชนท้องถิ่นมีความร่ำรวยและมีฐานรายได้ที่ศักยภาพ แต่อำนาจหน้าที่ของรัฐบาลท้องถิ่นมีความสามารถที่จะจำกัดการประเมินและจัดเก็บรายได้

แนวทางที่สองเป็นการพิจารณาถึงรัฐบาลท้องถิ่นที่ได้รับเงินโอนจากรัฐบาลกลางแต่ล้มเหลวที่จะอธิบายการใช้เงินงบประมาณนั้น ซึ่งเป็นสาเหตุให้รัฐบาลเข้ามาแทรกแซงกิจการของท้องถิ่น และดังนั้นจึงลดระดับความเป็นอิสระที่เป็นรัฐบาลท้องถิ่นควรจะบรรลุระดับของการจัดการทางการเงินที่สูงจะส่งเสริมระดับของความเป็นอิสระของรัฐบาลท้องถิ่น (Katorobo, 2005, p. 17)

สรุป

จากการดำเนินนโยบายการกระจายอำนาจนั้นประกอบไปด้วยการกระจายอำนาจที่สำคัญสามประการ คือ การกระจายอำนาจทางการเมือง การกระจายอำนาจทางการบริหาร และการกระจายอำนาจทางการคลังที่ผ่านนั้นจะพบทั้งความสำเร็จและปัญหาโดยเฉพาะการกระจายอำนาจทางการคลังที่ถือเป็นองค์ประกอบสำคัญที่ส่งผลต่อการกระจายอำนาจในด้านอื่น ๆ ซึ่งการกระจายอำนาจทางการคลังอาจจะพิจารณาได้เป็นสามด้านที่สำคัญ คือ ด้านรายได้ ด้านรายจ่าย และการกู้ยืม จะพบว่าแม้จะมีการให้อำนาจแก่รัฐบาลท้องถิ่น หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในกรณีของประเทศไทย แต่ไม่ได้สร้างความเป็นอิสระอย่างแท้จริงในการดำเนินการ จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องหันให้ความสำคัญกับการพิจารณาความเป็นอิสระทางการคลังมากขึ้น โดยจากทฤษฎีของความเป็นอิสระของท้องถิ่นได้ให้กรอบในการพิจารณาสองกรอบที่สำคัญ คือ ความสามารถในการริเริ่มหรือความเป็นอิสระในการตัดสินใจของรัฐบาลท้องถิ่น และการมีภูมิคุ้มกันจากตรวจสอบของรัฐบาลในระดับที่สูงกว่า ซึ่งจะพบว่ายังมีข้อจำกัดหลายประการที่ทำให้รัฐบาลท้องถิ่นไม่มีอิสระอย่างเต็มที่ในทางการคลัง เช่น การกำหนดฐานภาษี อัตราภาษี รวมถึงการกระจายฐานภาษีที่ไม่มีประสิทธิภาพในการในสร้างรายได้จากรัฐบาลส่วนกลาง การใช้เงินโอนระหว่างรัฐบาลที่ผูกมากับเงื่อนไข หรือการใช้ข้อจำกัดทางด้านกฎหมายในการควบคุมการกู้ยืม ซึ่งสิ่งเหล่านี้เป็นสิ่งที่จะต้องพิจารณาและแก้ไขหากต้องการที่จะสร้างความเป็นอิสระในการบริหารงานของรัฐบาลท้องถิ่นภายใต้กรอบของการกระจายอำนาจที่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนในท้องถิ่นได้ดีกว่าการดำเนินงานของส่วนกลาง มีความสามารถรับผิดรับชอบต่อประชาชนในพื้นที่ ซึ่งเป็นข้อดีของการกระจายอำนาจทั้งในทางทฤษฎีและทางปฏิบัติ ดังนั้น ในการวิจัยในอนาคตเกี่ยวกับการกระจายอำนาจโดยเฉพาะประเทศไทยจึงควรกันมาให้ความสนใจและความสำคัญกับความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะความเป็นอิสระทางการคลังให้มากขึ้นเพื่อไม่ให้การกระจายอำนาจเป็นเพียงการกระจายอำนาจแต่เพียงในนามแต่ไม่ใช่การกระจายอำนาจที่แท้จริง

บรรณานุกรม

Alexandru, C. (2012). Local Borrowing Autonomy as Part of Fiscal Decentralization Process. Annals of the University of Oradea, Economic Science Series. 2012, Vol. 21 Issue 2, p449-453.

Bahl, R. (2008). The Pillars of Fiscal Decentralization. Caracas: CAF.

Bonet, J., & Cibils, V. F. (2013). Expanding Local Revenues for Promoting Local Development. Urban Public Economics Review2 013, iss. 19, 65-88.

Bröthaler, J., & Getzner, M. (2011). Fiscal Autonomy and Total Government Expenditure: An Austrian Case-study. International Advances in Economic Research, May 2011, v. 17, iss. 2, 134-56.

Chapman, J. I. (1999). Local Government, Fiscal Autonomy and Fiscal Stress: The Case of California. Lincoln Institute of Land Policy Working Paper.

Cigu, E., & Bilan, I. (2013). Local Public 0 Expenditure Autonomy - Measuring Approach. USV Annals of Economics & Public Administration. 2013, Vol. 13 Issue 1, 309-314.

Clark, G. L. (1984). A Theory of Local Autonomy. Annals of the Association of American Geographers, Vol. 74, No. 2 (Jun., 1984), 195-208.

Erlingsson, G. Ó., & Ödalen, J. (2013). A Normative Theory of Local Government: Connecting Individual Autonomy and Local Self-Determination with Democracy. Prepared for the American Political Science Association Annual Meeting and Exhibition. Chicago.

Gemmel, N., Kneller, R., & Sanz, I. (2013). Fiscal Decentralization and Economic Grtowth: Spending Versus Revenue Decentralixation. Economic Inquiry Vol. 51, No. 4, October 2013, 1915–1931.

Ghuman, B., & Singh, R. (2013). Decentralization and delivery of public services in Asia. Policy and Society 32(2013), 7–21.

Gomes, S. (2012). Fiscal Powers to Subnational Governments: Reassessing the Concept of Fiscal Autonomy. Regional and Federal Studies Vol. 22, No. 4, October–December 2012, 387–406.

Heald, D., & McLeod, A. (2002). Fiscal Autonomy under Devolution: Introduction to Symposium. Scottish Affairs, no. 41, autumn 2002, 5-26.

Isufaj, M. (2014). Decentralization and the Increased autonomy in Local Governments. Procedia - Social and Behavioral Sciences 109 ( 2014 ), 459 – 463.

Katorobo, J. (2005). Decentralization and Local Autonomy for Paticipatory Democracy. Global Forum on Reinventing Government Towards Participatory and Transparent Governance (pp. 3-41). Seoul, Republic of Korea : the United Nations.

Lao-Araya, K. (2002). Effect of Decentralization Strategy on Macroeconomics Stability in Thailand. Manila: Asian Development Bank.

Liu, Y., Martinez-Vazquez, J., & Timofeev, A. (2013). Measuring the extent of fiscal decentralisation: An application to the United States. In OECD and Korea Institute of Public Finance, Measuring Fiscal Decentralisation: Concepts and Policies (pp. 70-88). OECD Publishing.

Mikesell, J. L. (2007). Developing Options for the Administration of Local Taxes: An International Review. Public Budgeting & Finance Volume 27, Issue 1, Spring 2007, 41–68.

Pratchett, L. (2004). Local Autonomy, Local Democracy and the ‘New Localism’. Political Studies: 2004 Vol 52, 358–375.

Rada, D. (2012). Fiscal Decentralization in E.U. Countries and Romania. Annals of Eftimie Murgu University Resita, Fascicle II, Economic StudiesDate: January 1, 2012, 317-323.

Verhoest, K., Peters, B. G., Bouckaert, G., & Verschuere, B. (2004). The study of organisational autonomy : a conceptual review. Public Administration and Development, volume 24, issue 2, 101-118.

Vo, D. H. (2010). The Economics of Fiscal Decentralization. Journal of Economic Surveys (2010) Vol. 24, No. 4, 657–679.

Wolman, H. (2008). Comparing local government systems across countries: conceptual and methodological challenges to building a field of comparative local government studies. Environment and Planning C: Government and Policy 2008, volume 26, 87 - 103.

Wolman, H., McManmon, R., Bell, M., & Brunori, D. (2008). Comparing Local Government Autonomy Across States : GWIPP Working Paper. Washington: George Washington Institute of Public Policy (GWIPP) .

Zaharia, P. (2011). Public Administration and Local Autonomy - Public Management Theory Approaches. Petroleum-Gas University of Ploiesti Vol. LXIII No. 4/2011, 114-123.

Zaharia, P. (2013). Aspects Related to the Autonomy Manifestation in Local Public Administration Management. The USV Annals of Economics and Public Administration Volume 13, Issue 1(17), 273-279.

ดวงมณี เลาวกุล. (2555). การปฏิรูปการกระจายอำนาจ การคลังสู่ท้องถิ่น. กรุงเทพฯ: เปนไท.

อัชกรณ์ วงศ์ปรีดี. (2555). ปัญหาการคลังท้องถิ่นไทย: บทสะท้อนจำกมุมมองของผู้บริหารเทศบาล. วารสารการจัดการภาครัฐและภาคเอกชน ปี่ที่ 19 ฉบับที่ 1 มกราคม-มิถุนายน 2555, 1-27.



[1] บทความนำเสนอใน The 2nd Khon Kaen University International Conference on Public Administration“Globalization & New Public Services”August 6 – 7, 2015 (ภาคภาษาไทย)

บันทึกนี้เขียนที่ GotoKnow โดย  ใน arthit



ความเห็น (0)