ความเป็นพลเมืองในการบริหารรัฐกิจ

โชติ
ติดตาม ผู้ติดตาม 
ติดต่อ

บทนำ

"...ตอนนี้เราอยู่ในหมู่บ้าน...ตอนนี้ชาวบ้านลำบากมาก สะพานขาด ไม่มีอาหาร น้ำ ถามชาวบ้าน บอกว่ายังไม่มีหน่วยงานของรัฐใด เข้ามาให้ความช่วยเหลือเลย..."

(คำกล่าวของผู้สื่อข่าว)

"...ฉันติดอยู่ตรงนี้มาหลายวันแล้ว ไม่มีหน่วยงานไหนมาช่วยเหลือเลย"

(คำกล่าวผู้ประสบภัย)คำกล่าวข้างต้น ผู้เขียนยกมาไม่ได้อ้างอิงแหล่งที่มา แต่เป็นคำที่ได้รับฟังกันอย่างชินหู เห็นกันชินตาในสื่อมวลชนทุกแขนง เมื่อมีอุทกภัยเกิดขึ้นจะมีนักข่าวลงพื้นที่สัมภาษณ์ผู้ประสบภัย และเราก็ได้ยินคำพูดทั้งผู้สื่อข่าวและผู้ประสบภัยในทิศทางที่เหมือนกันเป็นเช่นนี้ทุกครั้งที่เกิดอุทกภัยในประเทศไทย

คำกล่าวข้างต้นนี้ ดูเหมือนเป็นสิ่งปกติสำหรับสังคมไทยที่การช่วยเหลือเอื้อเฟื้อกัน แต่ถ้าพิจารณาให้กระจ่างชัดขึ้น จะเห็นบริบทของแนวคิดการบริหารรัฐกิจ หรือการบริหารงานภาครัฐซ่อนอยู่ ที่สะท้อนให้เห็นว่าในยุคปัจจุบัน รัฐเข้าไปเกี่ยวข้องกับชีวิตของคนจนแยกกันไม่ออก ตั้งแต่เกิด แก่ เจ็บ ตาย และการดำรงชีวิตประจำวัน ขณะเดียวกันก็มีคำถามต่อสังคมที่เคยเป็นพระเอกสำคัญในการช่วยเหลือซึ่งกันและกัน ตอนนี้มันหายไปไหน หรือถูกรัฐกดทับไปหมดแล้ว รับเข้ามาอยู่ในชีวิตคน หรือคนได้เอารัฐเข้ามาอยู่ในชีวิตด้วย ทั้งสองอย่างนี้แยกกันไม่ออกในยุคปัจจุบัน โดยเฉพาะเมื่อประสบภัยเห็นภาพเหล่านี้ชัดเจน

การเปลี่ยนแปลงบริบทสังคม การเมืองและเศรษฐกิจ ในสังคมโลกในศตวรรษที่ 20 ที่ผ่านมา ทั้งการยุติสงครามเย็น และการเสื่อมลงของลัทธิคอมมิวนิสต์ การปฏิวัติการเกษตรและอุตสาหกรรม การขยายตัวของภาคบริการ การพัฒนาเทคโนโลยีและสารสนเทศที่มีประสิทธิภาพ การเปิดเสรีทางการค้าและการลงทุนแบบทุนนิยมเสรี โดยเฉพาะหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 รัฐสมัยใหม่ได้เข้ามามีบทบาทเหนือสังคมมากขึ้น เนื่องจากผลของสงครามโลกครั้งที่สอง ภาคสังคมมีความอ่อนแอ ทำให้เป็นโอกาสที่ภาครัฐจึงเข้ามามีบทบาทที่เกี่ยวข้องกับวิถีชีวิตของคน ผ่านการวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม การจัดบริการสาธารณะ และบางประเทศพัฒนาไปสู่รัฐสวัสดิการในรูปแบบต่าง ๆ (ทศพร ศิริสัมพันธ์, 2549; วสันต์ เหลืองประภัสร์, 2548) แม้ด้านหนึ่งไม่อยากให้รัฐเข้ามายุ่งเกี่ยวกับชีวิต แต่อีกด้านหนึ่งเรียกร้องให้รัฐทำโน่นทำนี่ ทั้ง ๆ ที่ควรรู้จักจัดการเอง (ธงชัย วินิจจะกูล, 2551) เหมือนกับกรณีอุทกภัยที่ผู้เขียนยกมาในตอนต้น

อย่างไรก็ตาม รัฐก็ไม่ได้ประสบผลสำเร็จในการเข้ามาจัดการ หรือดูแลสังคมดังที่คาดหวัง ในระยะที่ผ่านมาพบว่า ปัญหาสังคมมีความหลากหลายซับซ้อนขึ้น ขณะเดียวกันรัฐเองก็มีปัญหาระบบราชการที่ไม่มีความคล่องตัว ขาดวิสัยทัศน์ โครงสร้างองค์กรไม่เอื้ออำนวยต่อภารกิจปัจจุบัน การรวมอำนาจไว้ที่ศูนย์กลาง ขาดความต่อเนื่องในการทำงาน เช่นเดียวกันกับปัญหาในตัวข้าราชการผู้ปฏิบัติงานที่เพิ่มขึ้นรวดเร็ว คนล้นงาน เป็นต้นทุนของภาครัฐ ระบบอุปถัมภ์ ค่าตอบแทนหรือเงินเดือนต่ำเกิดสมองไหลในวงราชการ รวมทั้งขาดจิตสำนึก จริยธรรมในความเป็นข้าราชการ (ทศพร ศิริสัมพันธ์, 2549) ถึงแม้มีแนวคิดให้ภาคเอกชน หรือตลาดเข้ามาแบ่งหน้าที่ในการทำงาน โดยการแปรรูปสวัสดิการหรือบริการประชาชนที่รัฐจัดทำให้บริษัทเอกชนเข้ามาร่วมดำเนินการกับหน่วยงานของรัฐ ในรูปแบบการ "แปรรูปรัฐวิสาหกิจ" มีการแบ่งผลกำไรเพื่อเป็นค่าตอบแทนให้กับผู้ลงทุน ใช้ระบบการแข่งขัน ตามหลักการตลาดเสรี เพื่อให้ได้ประโยชน์สูงสุดในตลาดและผลตอบแทนกลับมาสู่ส่วนรวมในรูปของภาษี หรือรายได้จากการสัมปทาน แต่ ชัยอนันต์ สมุทรวณิช (2545) เห็นว่า "รัฐกลายเป็นรัฐตลาด เสียแล้ว" เพราะรัฐกลายเป็นส่วนหนึ่งของตลาด ไม่ได้ทำหน้าที่ปกป้องสิทธิของประชาชนดังที่เคยมีมาไม่ ดังนั้น จึงมีคำตามต่อการเข้ามาทำหน้าที่ของตลาดในการบริหารรัฐกิจ

หลังสงครามเย็น และการเปิดประตูของประเทศต่าง ๆ ในยุโรปตะวันออกและเอเชีย ในช่วงปี ค.ศ. 1985-1989 บทบาทของรัฐได้เปลี่ยนไปอีกครั้งหนึ่ง เนื่องจากสังคมมีความซับซ้อน หลากหลายและมีพลวัตรมากขึ้น ความสัมพันธ์ที่ซับซ้อน มีการแบ่งหน้าที่ความรับผิดชอบ ดังนั้นรัฐจึงต้องปรับตัวมาเป็นการกำกับดูแลแทนการปกครอง ลดระดับการควบคุม มีการกระจายอำนาจ มีกลไกการตรวจสอบด้วยตนเอง การถ่วงดุลอำนาจ ทำให้ในช่วงเวลานี้มีหลากหลายกลุ่มที่เข้ามาเกี่ยวข้องในการจัดการกับรัฐ คือ ภาครัฐ ภาคธุรกิจเอกชน และภาคสังคม หรือภาคที่ 3 (ที่ไม่ใช่ภาครัฐและภาคธุรกิจ) (อมรา พงศาพิชญ์, 2549) ข้อจำกัดของภาคราชการ และภาคธุรกิจเอกชนข้างต้น ทำให้ภาคสังคมจึงเป็นองค์ประกอบสำคัญที่เข้ามาขับเคลื่อนการบริหารงานภาครัฐ ในช่วงเวลานี้ ในรูปมูลนิธิ สมาคม องค์กรสาธารณกุศลต่าง ๆ ภาคสังคมเหล่านี้เป็นการเคลื่อนไหวและรวมตัวของปัจเจกชนที่มีความต้องการเข้ามาช่วยเหลือสังคมในภารกิจที่หน่วยงานของรัฐไม่สามารถทำได้อย่างมีประสิทธิภาพ หรือทำไม่ได้ มีข้อจำกัดในการดำเนินงาน ปัจเจกชนเหล่านี้ เป็นประชาชนที่มากกว่าผู้เสียภาษี หรือเลือกตั้ง แต่เป็นผู้ที่มีความกระตือรือร้น รับผิดชอบต่อส่วนร่วม เป็นผู้ที่มี "ความเป็นพลเมือง" ซึ่งเป็นองค์ประกอบสำคัญของการบริหารรัฐกิจในยุคปัจจุบัน

ดังนั้นในบทความนี้ ผู้วิจัยนำเสนอ "ความเป็นพลเมืองกับการบริหารรัฐกิจ" เพื่อวิเคราะห์ให้เห็นความสำคัญของ "ความเป็นพลเมืองของประชาชนในการบริหารงานภาครัฐ"


แนวคิดความเป็นพลเมือง (citizenship)

"มนุษย์ทุกคนเป็นสัตว์การเมืองโดยธรรมชาติ..." เป็นคำกล่าวของนักปรัชญากรีกโบราณ อริสโตเติ้ล (384 – 322 B.C.) ที่สะท้อนให้เห็นว่ามนุษย์ทุกคนไม่สามารถอยู่โดดเดี่ยวได้ (สุลักษณ์ ศิวลักษณ์, 2543) มนุษย์ต้องมีชีวิตสัมพันธ์กับคนอื่น อาจจะด้วยเหตุผลต้องการความปลอดภัยจากภัยต่าง ๆ การช่วยเหลือกัน หรือต้องการเป็นส่วนหนึ่งของสังคมการเมือง แต่เมื่อมารวมตัวกันหลาย คน ก็กลายเป็น "ชุมชนการเมือง" ที่ต้องมีปฏิสัมพันธ์กันในด้านต่าง ๆ อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ รวมทั้งมีกฎกติกาการอยู่ร่วมกัน การจัดโครงสร้างการปกครองชุมชน เพื่อให้สามารถอยู่ร่วมกันได้ ดังนั้น ฐานะของมนุษย์ในสังคมจึงมีอย่างน้อย 2 ฐานะ คือ การเป็นสมาชิกของสังคม และการทำหน้าที่ในสังคมทั้งกฎกติกาของสังคมและโดยอาสาสมัคร ในฐานะที่เป็น "พลเมืองของสังคม"

อเนก เหล่าธรรมทัศน์ (2545) กล่าวว่า โดยทั่วไปเรามักใช้คำว่า "ประชาชน" (people) ราษฎร (subject) และพลเมือง (citizen) เหมือนเป็นคำเดียวกัน แทบจะแทนกันได้ ทั้งที่จริงแล้ว ประชาชน หมายถึง คนที่ไม่ใช่ผู้ปกครอง (non-ruler) ซึ่งในสมัยโบราณประชาชนคือ ไพร่หรือทาส ส่วนในสมัยใหม่ประชาชนได้รับการปลดปล่อยเป็นเสรีชน มีสถานะทางกฎหมาย สิทธิทางการเมืองที่เท่าเทียมกัน ส่วนราษฏรนั้น คือ พลเมืองที่มีหน้าที่เสียภาษี ปฏิบัติตามกฎหมายบ้านเมือง และมีบทบาทและอำนาจทางการเมืองในการไปใช้สิทธิเลือกตั้ง รวมทั้งการแสดงออกทางการเมืองต่าง ๆ แต่ความเป็นราษฏร มีความแตกต่างจากพลเมือง ตรงที่ราษฏรเป็นฝ่ายตั้งรับจากการดำเนินการของรัฐ แต่พลเมือง เป็นผู้ที่รุก อยากมีส่วนร่วม เข้าไปช่วยทำและสามารถทำการต่าง ๆ แทนรัฐได้

เช่นเดียวกับ ณรงค์ บุญสวยขวัญ (2552) เห็นว่า ความเป็นพลเมือง (citizenship) "เป็นปัจเจกบุคคลที่มีคุณภาพทางการเมือง ที่เริ่มจากการมีความคิดและการกระทำมากกว่าเป็นผู้ถูกทำ... คุณภาพของการเมือง คือ เรื่องของส่วนรวม หรือสาธารณะที่ทุกคนในชุมชนต้องร่วมกันสร้างมา..." ดังนั้น ในชุมชนการเมือง จึงต้องการปัจเจกบุคคลที่มีคุณภาพที่เป็นผู้ที่คิดและทำด้วยตนเองมากกว่าการให้ผู้อื่นทำให้หรือทำแทน โดยเฉพาะเรื่องประเด็นสาธารณะหรือส่วนร่วมที่ไม่ใช่เรื่องของรัฐเพียงฝ่ายเดียวแต่เป็นเรื่องของทุกคนในสังคมที่ต้องช่วยกันสร้าง เพื่อความเป็นพลเมืองเชื่อว่าสมาชิกทุกคนในสังคมหรือชุมชนเหล่านั้น มีพลัง ความรู้ความสามารถ

ประเวศ วะสี (2551) เห็นว่า "พลเมืองหมายถึงคนที่มีศักดิ์ศรีแห่งความเป็นคน มีอิสระ มีความรู้ มีเหตุผล มีส่วนร่วมในกิจการของส่วนรวม หรือกระบวนการทางนโยบาย" และ "ความเป็นพลเมือง คือ หัวใจของประชาธิปไตย เมื่อในประเทศมีความเป็นพลเมืองกันมากๆ จะเกิดโครงสร้างและจิตใจของประชาธิปไตยขึ้น" โดยแต่ละบุคคลมีศักดิ์ศรีแห่งความเป็นคน พากันทำเรื่องดี ๆ มีการรวมกลุ่มกันค้นคว้าหาความรู้ ทำเรื่องดีๆ และ มีการเชื่อมโยงกันเป็นเครือข่าย เกิดโครงสร้างใหม่ในสังคม ซึ่งเป็นโครงสร้างทางราบ

ธเนศวร์ เจริญเมือง (2548; 2551) เห็นว่า ความเป็นพลเมือง มีลักษณะ ดังนี้

  • 1.พลเมือง เป็นคำคู่กับคำว่า ชุมชนการเมือง หรือ polis ปัจจุบัน คือ รัฐ (state) ซึ่งสมาชิกเป็นสมาชิกของชุมชนการเมือง กล่าวอีกนัยหนึ่ง ไม่มีพลเมืองก็ไม่มีชุมชนการเมือง หรือไม่มีรัฐ
  • 2.การมีส่วนร่วมในกิจการสาธารณะ ผู้ที่มีความเป็นพลเมืองไม่ได้เป็นเฉพาะสมาชิกของชุมชนการเมือง แต่ต้องเป็นผู้ที่เข้าไปมีส่วนร่วมในกิจการสาธารณะของชุมชนการเมืองนั้นด้วย อริสโตเติ้ล เห็นว่า การมีส่วนร่วมในกิจการของรัฐเป็นกิจกรรมที่สำคัญที่สุดของพลเมือง และจะช่วยผลักดันให้ชุมชนการเมืองนั้นก้าวหน้า
  • 3.ในทัศนะของเพลโต พลเมืองต้องมีคุณธรรมของความเป็นพลเมือง ซึ่งพลเมืองที่เอาการเอางานไม่อาจเกิดขึ้นได้โดยอัตโนมัติ แต่ต้องด้วยการปลูกฝัง หรือการให้การศึกษาตั้งแต่วัยเด็ก
  • 4.การเป็นพลเมือง เป็นผู้ที่ต้องรู้จักวิธีการปกครอง (ruler) และผู้ผู้ปกครอง (ruled) ไม่มีผู้ใดยึดครองตำแหน่งไปตลอดชีวิต เนื่องจากทุกคนต้องมีส่วนร่วมและตัดสินใจร่วมกันในการปกครอง

วัชรา ไชยสาร (2555) กล่าวถึง ความเป็นพลเมืองในระบอบประชาธิปไตย ประกอบด้วยคุณสมบัติ การมีอิสรภาพและพึ่งตนเองได้ ความเห็นของคนเท่าเทียมกัน ยอมรับความแตกต่าง การเคารพสิทธิผู้อื่น ความรับผิดชอบต่อสังคม และมีความเข้าใจระบอบประชาธิปไตยและมีส่วนร่วม

จากการอธิบายความหมายของ "ความเป็นพลเมือง" ของนักวิชาการข้างต้น ทำให้เห็นว่า "ความเป็นพลเมือง" ไม่ได้หมายถึงการที่คนเป็นสมาชิกของชุมชนการเมืองเท่านั้น แต่ยังหมายถึงการเป็นผู้ที่มีความกระตือรือร้นมีส่วนร่วมในกิจการสาธารณะ ซึ่งมีลักษณะของความเป็นพลเมือง หรือมี "คุณธรรมความเป็นพลเมือง" ได้แก่ การมีวินัยในตนเอง การมีความกล้าหาญทางจริยธรรม การมีจิตใจหรือสำนึกต่อสาธารณะ การรับผิดชอบต่อส่วนรวม การมีความผูกพันและยึดมั่นการปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม การให้ความร่วมมือและมีส่วนร่วมในกิจกรรมกลุ่มและสมาคม (พรพรรณ วีระปรียากูร, 2543)

ความเป็นพลเมืองกับการบริหารรัฐกิจ

การบริหารรัฐกิจ หรือการบริหารงานสาธารณะ หรือการบริหารงานภาครัฐ ซึ่งเป็นงานที่เกี่ยวข้องกับประชาชนทุกคนในสังคม ที่ผ่านมาสังคมได้มอบภาระหน้าที่ให้กับรัฐ และภาคเอกชน เป็นผู้ดำเนินการแทน ทั้งนี้เนื่องจากเชื่อว่าเป็นผู้ที่มีความรู้ ความสามารถ มีงบประมาณ ความพร้อมต่าง ๆ มากกว่าประชาชนทั่วไปในสังคมที่มีความอ่อนแอ หรืออยู่ในสภาพที่ครั้งหนึ่งเรียกว่า "โง่ จน และเจ็บ" จนหน่วยงานของรัฐต้องเข้ามาดูแล จัดการแทน เพื่อให้ประชาชนภายในรัฐ อยู่ดีมีสุขภายใต้การทำงานของข้าราชการที่มีความรู้ความสามารถ ในเชิงเทคนิควิชาการ การบริหารงานสาธารณะจึงถูกแยกออกจากความรับผิดชอบประชาชน ประชาชนเป็นเพียงผู้รับผลจากการดำเนินการของรัฐเท่านั้น ดังที่กล่าวมาแล้วในตอนต้น

อย่างไรก็ตาม ในระยะที่ผ่านมาได้มีกระแสการวิพากษ์การบริหารงานภาครัฐอย่างต่อเนื่อง ซึ่ง วสันต์ เหลืองประภัสร์ (2548) เห็นว่า การบริหารงานภาครัฐในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งมิอาจยึดถือและขับเคลื่อนตามคุณค่าการบริหารงานแบบเดิม ที่มุ่งเน้นให้ความสำคัญกับประสิทธิภาพ หรือให้ความสำคัญกลไกการตลาดภายใต้ระบบทุนนิยมเสรี และไม่ควรให้ความสำคัญกับประชาชนในฐานะ "ลูกค้า" ของหน่วยงานภาครัฐ หากแต่ต้องมองประชาชนในฐานะที่เป็น "พลเมือง" ในการบริหารงานภาครัฐด้วย ทั้งนี้ความเป็นลูกค้า และพลเมือง ในการบริหารงานภาครัฐ มีมุมมองที่แตกต่างกัน ที่การบริการภาครัฐมิใช่เพียงแต่ได้รับการบริการที่พึงพอใจสูงสุด แต่ต้องโดยความเป็นธรรม เสมอภาค โปร่งใส ตรวจสอบได้ และมีส่วนร่วมด้วย นอกจากนี้ปัจเจกบุคคลในบริการภาครัฐไม่ใช่เป็นเพียงผู้รับมอบบริการ แต่เป็น "พลเมืองที่ตื่นตัวและมีส่วนร่วมรับผิดชอบต่อชุมชนหรือสังคมที่เข้าเป็นสมาชิกด้วย

ดังนั้น ความเป็นพลเมืองของปัจเจกบุคคลในการบริหารรัฐกิจ ไม่ใช่เป็นเพียงผู้รับบริการจากหน่วยงานของรัฐ ซึ่งเป็นบริการสาธารณะที่รัฐจัดทำขึ้นเพื่อสร้างความอยู่ดีมีสุขให้กับประชาชนในรัฐ โดยใช้ความพึงพอใจในบริการเป็นตัวชี้วัดผลสำเร็จ แต่การบริการสาธารณะนั้นต้องมีความเป็นธรรม เสมอภาค โปร่งใส ตรวจสอบได้ และมีส่วนร่วมในกิจกรรมสาธารณะเหล่านั้นด้วย

สำหรับประเทศไทย "ความเป็นพลเมืองในการบริหารงานสาธารณะ" ไม่ใช่ใหม่ แต่เป็น สิ่งปรากฏอยู่ในสังคมไทยมาตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน โดยในอดีตชุมชนแต่ละพื้นที่มีระบบการจัดการตนเอง ได้แก่ ระบบเหมืองฝายในภาคเหนือ การรวมตัวกันเป็นคุ้มบ้านในภาคกลาง และการเชื่อมโยงกันเป็นเครือข่ายดูแลซึ่งกันและกันเป็น "เกลอบ้าน เกลอเล" ของคนในภาคใต้ (ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และพรพิไล เลิศวิชา, 2537) และรัฐไทยในสมัยโบราณมิได้เข้าไปเกี่ยวข้องกับชุมชนมากนัก จะมีบทบาทเพียงการป้องกันภัยจากภายนอก และการดูแลรักษาความสงบเรียบร้อยภายใน ส่วนเรื่องอื่น ๆ ที่เกี่ยวกับชีวิตของคนปล่อยให้เป็นหน้าที่ของคนในชุมชน (เสกสรร ประเสริฐกุล, 2538)

อย่างไรก็ตาม ตั้งแต่รัชกาลที่ 5 เป็นต้นมา เมื่อมีการปฏิรูประบบราชการจากจตุสดมภ์ มาเป็นเทศาภิบาล และกระทรวง ทบวง กรม ในเวลาต่อมา รัฐได้เข้ามาเกี่ยวข้องกับชีวิตของคนมากขึ้น ส่งผลให้ศักยภาพของชุมชน หรือ ความเป็นพลเมืองของประชาชน ลดน้อยลงไปเรื่อย ๆ ทั้งนี้เนื่องจากหน่วยงานของรัฐเหล่านั้น เข้ามาทำหน้าที่แทนเกือบทุกเรื่องในชีวิตของประชาชน แม้ว่าภายหลังเหตุการณ์พฤษภาคม 2535 กระแสการกระจายอำนาจให้กับประชาชนเป็นไปอย่างกว้างขวาง นำมาสู่การจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตั้งแต่ระดับตำบลถึงระดับเมือง อย่างไรก็ตาม นักวิชาการส่วนหนึ่ง (พิทยา ว่องกุล, 2540; อเนก เหล่าธรรมทัศน์, 2543) มีความเห็นสอดคล้องกันว่า การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นเป็นเพียงการสร้างรูปแบบการปกครองในระดับท้องถิ่นเท่านั้น ทั้งนี้เพราะอำนาจทั้งหลายยังอยู่ที่ข้าราชการส่วนกลางและภูมิภาคผ่านการควบคุมกำกับดูแลโดยระบบราชการ เป็นการกระจายอำนาจแบบรวมศูนย์ หน่วยงานราชการยังคงมีอำนาจและบทบาทเหนือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นการกระจายอำนาจที่มีสมมติฐานที่ว่า "อำนาจการปกครอง" เป็นอำนาจของ "รัฐส่วนกลาง" โดยสภาพที่รัฐ (state) มีอำนาจเหนือชุมชน (community) และบุคคล นอกจากนี้ งานวิจัยของสถาบันพระปกเกล้า (2546) และสมพันธ์ เตชะอธิก (2546) ได้สะท้อนให้เห็นว่าแม้การปกครองท้องถิ่นในประเทศไทยมีแนวโน้มที่ดีขึ้นแต่ยังประสบปัญหามากมาย โดยเฉพาะประชาชนก็ยังคาดหวัง เรียกร้องให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือคนอื่นทำงานแทนให้เหมือนเดิม การพึ่งตนเองของประชาชนมีน้อยลง

อย่างไรก็ดี ตั้งแต่แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 8 (พ.ศ. 2540 - 2544) และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 เป็นต้นมา ได้ให้ความสำคัญกับการพัฒนาคน สิทธิชุมชน และการสร้างความเข้มแข็งให้กับชุมชนหรือประชาสังคม เพื่อให้ประชาชนมีบทบาทสำคัญในกระบวนการพัฒนาท้องถิ่นของตนเอง โดยเฉพาะอย่างยิ่งการที่ประชาชนในท้องถิ่นได้ร่วมกันลงมือทำกิจกรรมต่าง ๆ ด้วยทุนทางสังคม และภูมิปัญญาของตนเอง พึ่งรัฐให้น้อยลง รับผิดชอบต่อตนเองและชุมชนของตนเองมากขึ้น ซึ่งคุณลักษณะของประชาชนที่ต้องการในสังคมแบบนี้ คือ เป็นผู้ที่มีความเป็นพลเมืองในสังคม ที่ไม่ได้เป็นเพียงผู้รับประโยชน์จากสังคมเพียงฝ่ายเดียว แต่ต้องเป็นผู้ให้ต่อสังคมด้วย เป็นผู้ที่เห็นคุณค่าและเชื่อมั่นต่อความรู้ความสามารถตนเอง และสามารถใช้ประโยชน์ต่อสังคม

งานวิจัยของ ณรงค์ บุญสวยขวัญ (2552) ได้สะท้อนให้เห็นว่า ปฏิสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับสังคมที่เกิดขึ้นในบริบทสังคมปัจจุบัน มีทั้งการทำแทนรัฐ การท้าทายหรือเผชิญหน้ากับรัฐ รวมทั้งการขัดขวางและต่อต้านรัฐในบางสถานการณ์ โดยสิ่งที่ทำแทนรัฐเป็นสิ่งที่รัฐไม่ได้ทำหรือทำแต่ยังด้อยคุณภาพ เช่น การจัดสวัสดิการชุมชน และบางเรื่องก็เป็นการท้าทายหรือเผชิญหน้ากับรัฐ รวมทั้งการต่อต้านขัดขวางการกระทำของรัฐในประเด็นที่ประชาชนเป็นว่าการกระทำของรัฐส่งผลกระทบต่อประชาชน

ความเป็นพลเมืองของประชาชนในประเทศไทย เริ่มมีการกล่าวถึงกันมากภายหลังเหตุการณ์พฤษภาคม พ.ศ. 2535 นำมาสู่การปฏิรูปการเมือง และการพัฒนาของประเทศ โดยสะท้อนผ่านรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 และ พ.ศ. 2550 รวมทั้งแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ตั้งแต่ฉบับที่ 8 เป็นต้นมา ดังได้กล่าวรายละเอียดในตอนต้น ซึ่งทำให้เห็นว่ารัฐยอมรับให้ประชาชนเข้ามาเป็นภาคีในการพัฒนาอย่างเต็มตัวแทนที่จะเป็นฝ่ายรับเพียงอย่างเดียวเหมือนดังที่ผ่านมา ทั้งนี้ได้ปรากฏการณ์ทางสังคมในปัจจุบันเห็นได้ว่า ประชาชนมีการรวมกลุ่ม องค์กรทางสังคมที่หลากหลาย หรือเรียกว่า "ประชาสังคม" ตั้งแต่ระดับกลุ่ม อาสาสมัคร ชุมชน ระดับประเทศ และนานาชาติ กลุ่มหรือองค์กรทางสังคมเหล่านี้เข้ามาทำหน้าที่ทั้งทำแทนรัฐ ในสิ่งที่รัฐไม่สามารถทำได้ด้วยข้อจำกัดของบุคลากร และงบประมาณ รวมทั้งระเบียบกฎหมาย เช่น การจัดสวัสดิการชุมชนของกลุ่มออมทรัพย์ฯ และยังทำงานเสริมการทำงานของรัฐ เช่น สถานี จส.100 ทำหน้าที่รายงานสภาพการจราจรในกรุงเทพมหานคร จนเป็นสถานีที่คนใช้รถใช้ถนนใช้เป็นสถานีหลักในการสื่อสารระหว่างกันบนท้องถนน ในช่วงเกิดเหตุการณ์สำคัญในประเทศไทย เช่น กรณีคลื่นสึนามิ เมื่อ พ.ศ. 2547 และอุทกภัยในหลาย ๆ ครั้ง เห็นอาสาสมัครทั้งที่เป็นปัจเจกบุคคล และกลุ่ม เป็นกำลังสำคัญในการสนับสนุน ช่วยเหลือผู้ประสบภัย ในส่วนที่หน่วยงานของรัฐเข้าไปไม่ถึง หรือไม่สามารถดำเนินการได้อย่างทั่วถึง เราจะเห็นภาพของการช่วยเหลือซึ่งกันและกันของกลุ่มประชาชนเหล่านี้ แทบทุกวันในสื่อมวลชน ทั้งผู้ที่ลงไปปฏิบัติหน้าที่ด้วยตนเอง บริจาค และการสนับสนุนอื่น ๆ

นอกจากนี้ ความเป็นพลเมืองของประชาชน ยังปรากฏให้เห็นในกระบวนการแก้ไขปัญหาชุมชนในระดับต่าง ๆ โดยเฉพาะหลังวิกฤติเศรษฐกิจ พ.ศ. 2540 เป็นต้นมา โดยประชาชนเหล่านั้นซึ่งเป็น ผู้ประสบปัญหา ไม่สามารถร้องขอ หรือรอให้หน่วยงานของรัฐหรือหน่วยงานภายนอกเข้ามาช่วยเหลือ หรือแก้ไขปัญหาได้อีกต่อไป หรือเข้ามาดำเนินการแล้วไม่สามารถทำให้ปัญหาของชุมชนหมดไป ทำให้ประชาชนหลายพื้นที่ หลายกรณีปัญหา รวมตัวกันแก้ไขปัญหาด้วยตนเองโดยกระบวนการของชุมชน รวมทั้งการร่วมมือหรือทำงานร่วมกับหน่วยงานภายนอก ทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และองค์กรพัฒนาเอกชน จนประสบผลสำเร็จ และเกิดความยั่งยืน เป็นแบบอย่างเป็นสถานที่ศึกษาดูงาน แหล่งเรียนรู้ปรากฏมากมายในสังคมไทย

บทสรุปและข้อเสนอแนะ

ความเป็นพลเมือง ไม่ได้หมายถึงเฉพาะประชาชน เป็นองค์ประกอบหนึ่งของรัฐ หรือสังคม รวมทั้งไม่ใช่เฉพาะเป็นผู้ที่มีหน้าที่เสียภาษี ทำหน้าที่และปฏิบัติตามกฎหมาย ไปใช้สิทธิเลือกตั้ง แต่หมายความถึง ประชาชนหรือพลเมืองของรัฐ หรือสังคม หรือชุมชนที่อาศัยอยู่ที่มีความกระตือรือร้น รับผิดชอบทั้งต่อตนเองและต่อสาธารณะหรือส่วนรวม ไม่ใช่เป็นบุคคลที่เห็นเรื่องสาธารณะหรือเรื่องส่วนรวมที่ไม่ใช่เรื่องของตัวเอง แต่เป็นเรื่องของคนอื่น หรือหน่วยงานอื่นที่ต้องทำแทนตน ตนเป็นเพียงผู้รับผลจากการกระทำเหล่านั้น ประชาชนในชุมชน หรือสังคม หรือในรัฐ ต้องมีความกระตือรือร้น ลุกขึ้นมารับผิดชอบต่อกิจการสาธารณะที่เกี่ยวข้องกับตน ทั้งการคิด พัฒนา และเข้าไปมีส่วนร่วมในประเด็นที่รัฐจัดทำขึ้น เพื่อให้เกิดความเสมอภาค เป็นธรรม โปร่งใส ตรวจสอบได้

การเกิดขึ้นของระบบราชการภายใต้แนวคิดการบริหารภาครัฐสมัยใหม่ มีหน่วยงานของรัฐ และข้าราชการ พร้อมทั้งมีระเบียบ กฎหมายเป็นแนวทางปฏิบัติ สำหรับประเทศไทยเกิดขึ้นตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 เป็นต้นมา และพัฒนาการที่เข้มแข็งอย่างต่อเนื่อง ทำให้หน่วยงานเหล่านี้เข้ามามีบทบาทแทนที่ประชาชนแทบทุกเรื่องในเวลาต่อมา จากเดิมทำหน้าที่เพียงด้านความมั่นคงของรัฐ และการเงินเท่านั้น ดังจะเห็นได้จากการเติบโตของกระทรวง กรม ต่าง ๆ รวมทั้งจำนวนราชการที่มีอยู่ทุกพื้นที่ของประเทศ สิ่งเหล่านี้ส่งผลถึงความเป็นพลเมืองของคนไทยลดลงเรื่อยมา เพราะมีความเคยชินกับการทำแทนของหน่วยงานเหล่านี้ ที่สะท้อนถึงความมีประสิทธิภาพการบริหารราชการแผ่นดินของรัฐบาลแต่ละยุคสมัย ถึงแม้จะมีการกระจายอำนาจให้ประชาชนในรูปแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่เป็นรูปแบบการขยายอำนาจของรัฐมากกว่า การทำให้ประชาชนมีความเป็นพลเมือง

การเข้ามาของหน่วยงานของรัฐข้างต้น ไม่ได้ทำให้การบริหารงานภาครัฐมีประสิทธิภาพดังที่มุ่งหวังไว้ แต่กลับสวนทางที่ความมีประสิทธิภาพน้อยลง กำลังคนไม่เพียงพอต่อจำนวนประชากรที่เพิ่มขึ้น รวมทั้งข้อจำกัดของงบประมาณ กฎระเบียบที่เป็นอุปสรรคในการทำงาน ขณะเดียวกันประชาชนมีความรู้ความสามารถ เข้าใจเรื่องส่วนรวม และมีความเป็นปัจเจกชนสูงขึ้น รวมทั้ง ปัญหาของสังคมมีหลากหลาย และยากที่จะแก้ไขได้โดยระบบราชการเพียงลำพัง ทำให้ปัจเจกชนจำนวนไม่น้อยรวมตัวกันไปทำหน้าที่เหล่านี้ทั้งทำแทน ช่วยเหลือ และสนับสนุน หน่วยงานของรัฐ ในรูปแบบ มูลนิธิ สมาคม อาสาสมัคร และกลุ่มประชาชนต่าง ๆ ดังเห็นได้ทั้งในยามปกติและในยามวิกฤติ ซึ่งประชาชนเหล่านี้ เป็นพลเมืองที่มีความกระตือรือร้น มีสำนึกรับผิดชอบต่อสังคม สาธารณะ ไม่ได้เป็นเพียงผู้รับ แต่เป็นผู้ที่ขับเคลื่อน เชิงรุกในเชิงนโยบายต่อรัฐ เพื่อให้มีการกำหนด หรือสร้างนโยบายที่สอดคล้องกับความเป็นจริงของสังคม

ดังนั้น ความเป็นพลเมืองของประชาชน จึงมีความสำคัญต่อ การบริหารรัฐกิจในยุคปัจจุบัน รัฐไม่ควรมองประชาชนเป็นเพียง "ลูกค้า" ภายใต้แนวคิดการจัดการภาครัฐแบบธุรกิจ ที่ต้องบริการให้มีความพึงพอใจที่สุด แต่ต้องมองประชาชนเป็น "หุ้นส่วน" เป็นผู้ที่มีศักยภาพที่พร้อมเข้ามามีส่วนร่วมในการทำงานกับภาครัฐ หรือสามารถทำแทนภาครัฐได้ หน่วยงานของรัฐ ปรับบทบาทของตนเองเป็นเพียงผู้ที่คอยอำนวยความสะดวก และสนับสนุนในบางเรื่องที่ภาคสังคมไม่สามารถดำเนินการได้ ซึ่งในที่สุดเราก็จะไม่เห็นหรือได้ยินคำที่กล่าวในตอนต้นของบทความนี้อีกเลย

บรรณานุกรม

ฉัตรทิพย์ นาถสุภา และพรพิไล เลิศวิชา. 2541. วัฒนธรรมหมู่บ้านไทย. พิมพ์ครั้งที่ 2. กรุงเทพฯ: สร้างสรรค์.

ชัยอนันต์ สมุทรวณิช. 2545. จากรัฐชาติสู่รัฐตลาด แนวความคิดเกี่ยวกับรัฐและสังคมในยุคโลกา นุวัตร. พิมพ์ครั้งที่ 2. กรุงเทพฯ: บ้านพระอาทิตย์.

ทศพร ศิริสัมพันธ์. 2549. ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับการบริหารราชการแนวใหม่. พิมพ์ครั้งที่ 2. กรุงเทพฯ: สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (สำนักงาน กพร.).

ธงชัย วินิจจะกูล. 2551. อนาคตการศึกษาเรื่องรัฐในสังคมไทย. ใน ศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์การมหาชน). รัฐจากมุมมองของชีวิตประจำวัน 1. กรุงเทพฯ: ศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์การมหาชน), หน้า 45 - 64.

ธเนศวร์ เจริญเมือง. 2548. แนวคิดว่าด้วยความเป็นพลเมือง. นนทบุรี: สถาบันพระปกเกล้า.

­­­­ธเนศวร เจริญเมือง. 2551. พลเมืองเข้มแข็ง. แก้ไขปรับปรุงพิมพ์ครั้งที่ 2. กรุงเทพฯ: วิภาษา.

ณรงค์ บุญสวยขวัญ. 2552. การเมืองภาคพลเมือง บทสังคราพ์แนวคิดและปฏิบัติการท้าทายอำนาจการเมืองในระบบตัวแทน. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.

ประเวศ วะสี. 2551, 20 มีนาคม.การเมืองภาคพลเมือง สู่อริยประชาธิปไตย. กรุงเทพธุรกิจ.

พิทยา ว่องกุล. 2540. ชุมชนาธิปไตย :ประชาธิปไตยทางรอดและการพัฒนายั่งยืน. ในพิทยา ว่องกุล (บรรณาธิการ). จุดจบรัฐชาติสู่...ชุมชนาธิปไตย. กรุงเทพฯ: โครงการวิถีทรรศน์, หน้า 119-146.

วสันต์ เหลืองประภัสร์. 2548. การจัดการภาครัฐแนวใหม่กับการบริหารการปกครองในระบอบประชาธิปไตย: สองกระแสความคิดในการบริหารงานภาครัฐ "ลูกค้า" หรือ "พลเมือง"?. รัฐศาสตร์สาร. 26 (2), หน้า 35-86.

สถาบันพระปกเกล้า. 2546. การประเมินความก้าวหน้าการกระจายอำนาจ กรณีศึกษา 9 องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในภาคตะวันออกเฉียงเหนือ. นนทบุรี: สถาบันพระปกเกล้า.

สมพันธ์ เตชะอธิก และคณะ. (2546). อบต. เทศบาล อบจ. อำนาจของใคร?. ขอนแก่น: สถาบันวิจัยและพัฒนา มหาวิทยาลัยขอนแก่น.

สุลักษณ์ ศิวรักษ์. 2543. แนวคิดทางปรัชญาการเมืองของอริสโตเติล. พิมพ์ครั้งที่ 2 กรุงเทพฯ: ศยาม.

เสกสรร ประเสริฐกุล. 2538. "พัฒนาการของความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับสังคมในประเทศไทย: แง่คิดเกี่ยวกับพลวัตรทางการเมืองและการพัฒนาประชาธิปไตย" ในวิพากษ์สังคมไทย. กรุงเทพฯ: สมาคมสังคมศาสตร์แห่งประเทศไทย และโครงการวิชาการ สำนักพิมพ์อมรินทร์.

อเนก เหล่าธรรมทัศน์. 2543. เหตุอยู่ที่ท้องถิ่น: ปัญหาการเมืองการปกครองที่ระดับชาติอันเนื่องมาจากการปกครองท้องถิ่นที่ไม่เพียงพอ. กรุงเทพฯ: บพิธการพิมพ์.

อเนก เหล่าธรรมทัศน์. 2545. การเมืองของพลเมือง. พิมพ์ครั้งที่ 3. กรุงเทพฯ: โครงการจัดพิมพ์คบไฟ.

อมรา พงศาพิชญ์. 2549. ความหลากหลายทางวัฒนธรรม (กระบวนทัศน์และบทบาทในประชาสังคม). พิมพ์ครั้งที่ 5. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.

บันทึกนี้เขียนที่ GotoKnow โดย  ใน ประชาภิวัฒน์



ความเห็น (0)