ประเด็นร่างรัฐธรรมนูญด้านการปกครองท้องถิ่น (ตอนที่ 4) ว่าด้วยการตรวจสอบการทุจริตท้องถิ่น

16 ธันวาคม 2557

หัวใจสำคัญของการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นคือ "การกระจายอำนาจสู่การปกครองส่วนท้องถิ่น" แต่หลายฝ่ายออกมาแสดงความคิดเห็นในเชิงลบต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) โดยเฉพาะเรื่อง "การทุจริตคอร์รัปชัน" ด้วยท้องถิ่นนั้นได้ตกเป็นจำเลยสังคม สื่อมวลชนต่าง ๆ เสนอข่าวเรื่องการทุจริตมิชอบมาอย่างต่อเนื่อง ความสงสัยของสังคมมีหลายประการ บ้างก็กล่าวหาว่านักการเมืองชาติไปสอนนักการเมืองท้องถิ่นให้ทุจริต เพราะเป็นฐานเสียงฐานคะแนนให้นักการเมืองระดับชาติฉะนั้นหลายฝ่ายจึงมองว่าเป็นความเชื่อมโยงกันระหว่างนักการเมืองท้องถิ่นกับนักการเมืองระดับชาติ

ตามที่รัฐบาลได้แถลงนโยบายต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติที่ให้ความสำคัญต่อเรื่อง ความโปร่งใส เป็นธรรม และได้กำหนดให้การป้องกันและปราบปราม การทุจริตเป็นวาระแห่งชาติ ด้วยจำนวนเม็ดเงินพัฒนาท้องถิ่น ปี 2558 รวมจำนวนกว่า 600 ล้านบาท หรือคิดเป็นร้อยละ 27.80 ของงบประมาณรายจ่ายภาพรวมของประเทศ [1] หรือตามข้อมูลที่นายประสาท พงษ์ศิวาภัย กรรมการ ป.ป.ช. ระบุว่า (2550) อปท. เป็นหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการบริหารงบประมาณมากกว่า 3 แสนล้านต่อปี หรือร้อยละ 24 ของงบประมาณแผ่นดิน [2] ฉะนั้น นับแต่การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 และ พ.ศ. 2550 จึงเป็นที่สนใจศึกษาของนักวิชาการมาตลอด

สุรชาติ แสนทวีสุข (2547) สรุปว่า [3] องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มีการบริหารไม่โปร่งใส เพราะการควบคุมภายใน (Internal Audit) บกพร่อง

ดร.ผาสุก และ ดร.สังศิต (2537) สรุปว่า [4] นักการเมืองและข้าราชการร่วมมือกันแสวงหารายได้จากการคอร์รัปชัน รศ.ดร.โกวิท (2550) [5] เห็นว่า สภาพหรือลักษณะปัญหาของการทุจริตที่เกิดจากตัวบุคคลโดยเฉพาะ ผู้บริหารท้องถิ่น และสมาชิกสภาท้องถิ่นบางส่วน

ประเทศไทยมีปัญหาเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนมาก ศ.ดร.กำชัย (2555) กล่าวว่า [6] มาตรา 100 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 ห้ามไม่ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐตามตำแหน่งที่ ป.ป.ช.กำหนด มีส่วนได้เสีย 4 กรณี เดิมกำหนดไว้ 2 ตำแหน่งคือ นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรี และในปี 2555 ป.ป.ช. ได้ขยายขอบเขตของกฎหมายไปอีก 2 ตำแหน่ง คือ ผู้บริหารและรองผู้บริหารท้องถิ่น มีผลบังคับใช้ในวันที่ 13 กันยายน 2555 เป็นต้นไป เป็นกฎหมายที่มีเจตนารมณ์ในการป้องกันการขัดกันแห่งผลประโยชน์ของส่วนตนและส่วนรวมซึ่งหมายถึง สถานการณ์ สภาวการณ์ ที่คนมีอำนาจหน้าที่ที่ต้องปฏิบัติการเพื่อส่วนรวม แต่มีผลประโยชน์ส่วนตนร่วมอยู่ด้วย ซึ่งจะทำให้ผู้ที่มีอำนาจไม่สามารถใช้อำนาจได้อย่างเป็นกลางและเพื่อรักษาผลประโยชน์ส่วนรวมได้... ที่ผ่านมาประเทศไทยไม่ได้สอนในการแยกประโยชน์ ส่วนตนและส่วนรวมแยกออกจากกัน ฉะนั้นจึงต้องปลูกฝังให้เด็กและเยาวชนเข้าใจและตระหนักถึงปัญหาเรื่องการขัดกันแห่งผลประโยชน์ และ นายวิชัย วิวิตเสวี กรรมการ ป.ป.ช. เผยว่า (2555) สถิติของการทุจริตที่ผ่านมา กว่าร้อยละ 40 มาจากการทุจริตส่วนท้องถิ่น

ดร.วีระศักดิ์ (2557) ศึกษาข้อมูลการติดตามและประเมินผลการกระจายอำนาจของไทยระยะ 15 ปี [7] ได้กล่าวถึงข้อมูลการทุจริตคอร์รัปชั่น อปท. จาก สตง. ว่า มีเรื่องร้องเรียนเกี่ยวกับ อปท. ประมาณร้อยละ 60 ของเรื่องร้องเรียนทั้งหมด แต่มีมูลจริงเพียงร้อยละ 7 เท่านั้น ชี้ให้เห็นถึงขีดความสามารถของภาครัฐที่จะปราบปรามการทุจริต หมายความว่ารัฐไม่สามารถตรวจสอบเอาผิดแก่ผู้กระทำความผิดได้ ไม่ว่าจะเป็นความผิดของนักการเมืองท้องถิ่นหรือข้าราชการท้องถิ่น ที่เรียกว่า "ไม่มีใบเสร็จ"

แม้การศึกษาวิจัยของนักวิชาการจะยังไม่มีข้อสรุปที่เด่นชัด แต่ ในความเห็นร่วมกัน ต่างเห็นว่า ควรมีองค์กรใดองค์กรหนึ่งที่มีประสิทธิภาพเพื่อควบคุมตรวจสอบการทุจริตดังกล่าว รวมทั้งเป็นหูเป็นตาให้แก่ท้องถิ่นในกิจการการดำเนินการบริหารทั้งปวงของท้องถิ่น ซึ่งในบรรดาข้อเสนอที่มีดำริมานานแล้วก็คือ การเสนอให้มี "องค์กรภาคประชาสังคม" ขึ้นในท้องถิ่นเพื่อทำหน้าที่ดังกล่าว

รศ.ดร.โกวิทย์ (2550) [8] เสนอใช้ "ประชาสังคม" (Civil society) และการกระบวนวางแผนแบบการมีส่วนร่วม AIC (Appreciation-Influence-Control) ศ.นพ.ประเวศ วะสี (2556) [9] ซึ่งได้นำเสนอแนวทาง "ประชาสังคม" ต่อสังคมมาอย่างยาวนาน เห็นว่า คนไทยควรร่วมกันขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศที่เป็น "เนื้อหา" ของการเปลี่ยนแปลงประเทศไทย อันจะนำไปสู่ศานติสุขได้อย่างแท้จริง ควรปฏิรูป "โครงสร้างอำนาจ" โดยเห็นว่า การปฏิรูปเป็นเรื่องยากต้องอาศัยพลังพลเมืองที่เข้มแข็ง "การปฏิรูปและการสร้างพลังพลเมืองที่เข้มแข็งจึงต้องควบคู่กันไป" เป็นต้น

กลุ่มสังคมต่าง ๆ ในพื้นที่ โดยเฉพาะในระดับหมู่บ้าน ตำบล ฯลฯ ซึ่งเป็นการรวมกลุ่มในระดับหน่วยพื้นฐานของชุมชน หากกลุ่มต่าง ๆ เหล่านี้ได้มีการรวมตัวกันในสถานการณ์ที่เหมาะสมแล้วอาจถือได้ว่าเป็น "สภาพลเมือง" หรือ "สภาประชาชน" หรือ "สภาประชาสังคม" (Civil Juries or Citizen Juries or Civic Assembly) หรือ "สมัชชาประชาชน" (Popular Assembly or Forum) ที่ทรงประสิทธิภาพได้ในระดับหนึ่ง แนวคิดนี้ได้นำไปเป็นหลักการในการ "ร่างพระราชบัญญัติจังหวัดปกครองตนเอง" หรือ "จังหวัดจัดการตนเอง" ซึ่งได้มีการนำเสนอแล้วเมื่อต้นปี 2557 [10]

ต่อมามีข้อเสนอจากสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) ให้มีการตั้ง "สภาตรวจสอบภาคประชาชน" หรือ "สภาตรวจสอบภาคประชาชน-สภาจริยธรรม" [11] บรรจุไว้ในร่างรัฐธรรมนูญ 2557 เพื่อให้เป็นองค์กรที่ทำหน้าที่ตรวจสอบในระดับพื้นที่ ผู้บริหารท้องถิ่นและข้าราชการในส่วนภูมิภาค ครอบคลุมในเรื่องการทุจริต คอร์รัปชัน จริยธรรม และการเลือกตั้ง ซึ่งในความหมายนี้ก็คือแนวคิดเรื่อง "สภาพลเมือง" ที่พัฒนาไปสู่องค์กร "ระดับชาติ" นั่นเอง ซึ่งสอดคล้องกับผลการศึกษาของนักศึกษาปริญญาโทสถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (2556) [12] ที่เสนอตั้ง "สภาพลเมือง" (Civil Juries หรือ Citizen Juries) เพื่อให้ อปท. เป็นองค์กรปกครองของประชาชนอย่างแท้จริง

[1] "มท.กำชับ อปท. ใช้งบท้องถิ่น โปร่งใส มีประสิทธิภาพ", ประชาชาติธุรกิจออนไลน์, 16 กันยายน 2557, http://www.prachachat.net/news_detail.php?newsid=1410843178

[2] "ป.ป.ช.-สตง.ล่าทุจริตองค์การปกครองท้องถิ่น.ผลาญงบแสนล้าน", ASTVผู้จัดการออนไลน์, 9 กรกฎาคม 2550, http://manager.co.th/Home/ViewNews.aspx?NewsID=9500000079710

[3] Klitguard & Baser (2004) เห็นว่า มูลเหตุหรือต้นเหตุของการ "ทุจริตหรือการทุจริตคอร์รัปชั่น" (Corruption) นั้นเกิดจาก "การผูกขาดอำนาจ" (Monopoly) ในการดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งไว้ที่บุคคลหนึ่งคนใดแต่เพียงผู้เดียว รวมกับ "การใช้ดุลยพินิจ" (Discretion) ของตนโดยพลการที่ "ขาดการควบคุมกำกับ" (Control & Audit)

[4] สังศิต พิริยะรังสรรค์, ผาสุก พงษ์ไพจิตร, "คอรัปชั่นกับประชาธิปไตยไทย", กรุงเทพฯ: คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2537, ดู ศ.ดร.ผาสุก พงษ์ไพจิตร, "ภาพการวิจัยเกี่ยวกับการป้องกันและปราบปรามการทุจริตคอร์รัปชันในสังคมไทย : วิธีการ ตัวชี้ ผลกระทบ และข้อคิดสู่การแก้ไข", นำเสนอในการสัมมนาระดมความคิดการจัดทำแผนยุทธศาสตร์ป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติเมื่อวันที่ 7 - 8 ตุลาคม 2543

[5] รองศาสตราจารย์ ดร. โกวิทย์ พวงงาม, หัวหน้าโครงการวิจัย, "การทุจริตคอร์รัปชั่นในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น: มาตรการและกลไกการป้องกัน", จากบทความรายงานการวิจัย เรื่อง "แนวทางการพัฒนาและเสริมสร้างกลไกการป้องกันทุจริตในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น", ได้รับทุนสนับสนุนจาก กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ประจำปี 2549, 2550. http://www.kpi.ac.th/kpith/pdf/วารสาร/50/03/50-03%2007.การทุจริตในอปท.-รศ.ดร.โกวิทย์%20พวงงาม.pdf

[6] "ท้องถิ่น-คู่สมรส 4 หมื่น เคลียร์ผลประโยชน์ทับซ้อน ก่อนม.100 บังคับใช้", สำนักข่าวอิศรา, 23 กรกฎาคม 2555, http://www.isranews.org/isranews-news/item/7839--4-100-.html & ดู ศ.ดร.กำชัย จงจักรพันธ์, กรรมการปฏิรูปกฎหมาย, "การขัดกันแห่งผลประโยชน์ และมาตรา 100 พ.ร.บ. ป.ป.ช.", พิมพ์ครั้งที่ 2, ตุลาคม 2555.

[7] ผศ.ดร.วีระศักดิ์ เครือเทพ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, เปิดงานวิจัย'องค์กรท้องถิ่น'ตอบโจทย์'โกง-ห่วย-เซ็งลี้', คมชัดลึก, 1 กันยายน 2557, http://www.komchadluek.net/mobile/detail/20140901/191207.html

[8] รศ.ดร. โกวิทย์ พวงงาม, อ้างแล้ว.

[9] น.พ.ประเวศ วะสี, "ปฏิรูปประเทศไทย 8 เรื่อง", ธันวาคม 2556.

[10] บทวิเคราะห์รูปแบบสภาพลเมืองที่เหมาะสมสำหรับเชียงใหม่จัดการตนเอง, 2556, https://www.academia.edu/7793191/บทวิเคระห_สภาพลเมือง

[11] ประธานคณะอนุกรรมาธิการ (กมธ.) ว่าด้วยการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐและการตรวจสอบองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ดูใน "ไพบูลย์" จ่อผุดสภาตรวจสอบภาค ปชช.-สภาจริยธรรม, ASTVผู้จัดการออนไลน์, 24 พฤศจิกายน 2557, http://www.manager.co.th/Politics/ViewNews.aspx?NewsID=9570000135434

[12] ดู เสาวลักษณ์ ปิติ, "แนวทางในการหารูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทย : ศึกษากรณีการมีส่วนร่วมของสภาองค์กรชุมชนในการบริหารกิจการท้องถิ่น", วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์, 2556, http://libdcms.nida.ac.th/thesis6/2556/b182388.pdf

ดูเพิ่มเติมใน ชำนาญ จันทร์เรือง, "สภาพลเมืองกับประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ", 6 กุมภาพันธ์ 2556, http://www.bangkokbiznews.com/home/detail/politics/opinion/chamnan/20130206/489034/สภาพลเมืองกับประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ.html