๑๙ พฤศจิกายน ๒๕๕๗
สรณะ เทพเนาว์, นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย [1]
ในการร่างรัฐธรรมนูญมีประเด็นหลักที่จำเป็นต้องนำมาพิจารณาเพื่อบรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญ พิจารณาเทียบเคียงปัญหาอุปสรรคการปกครองท้องถิ่นจากรัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐ และ รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๕๐ ซึ่งบรรดาประเด็นปัญหาต่าง ๆ มีรายงานผลการศึกษาที่น่าสนใจของนักวิชาการได้ศึกษาไว้บ้างแล้ว
หัวใจของการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่นที่สำคัญก็คือ "เรื่องการกระจายอำนาจสู่การปกครองส่วนท้องถิ่น" อันเป็นปรัชญาหรือหลักการที่สำคัญของระบอบประชาธิปไตย เพราะการปกครองท้องถิ่นเป็นการปกครองตามระบอบประชาธิปไตยที่เห็นง่ายและชัดเจนที่สุด ไม่ว่าจะในแง่ของประชาธิปไตยโดยการเลือกตั้ง หรือประชาธิปไตยโดยการจัดการปกครองตนเอง
ในรอบ ๓ – ๔ ปีที่ผ่านมา มีข้อเสนอหนึ่งในประเด็นเรื่องการกระจายอำนาจ โดย ศ.นพ.ประเวศ วะสี [2], (๒๐ เมษายน ๒๕๕๔) เห็นว่า "การรวมศูนย์อำนาจคือหายนะของประเทศ พรรคการเมืองใดจริงใจ กระจายอำนาจสู่ชุมชนท้องถิ่นบ้าง" ซึ่งสอดคล้องกับความเห็นของนักวิชาการในคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (คปก.) จนกระทั่งเป็นผลสำเร็จออกมาในรูปของ "ร่างพระราชบัญญัติจังหวัดจัดการปกครองตนเอง"
มติที่ประชุมศูนย์ศึกษาสันติภาพและความขัดแย้ง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ร่วมกับสถาบันสิทธิมนุษยชนและสันติศึกษา มหาวิทยาลัยมหิดล (๒๕ ตุลาคม ๒๕๕๗) ในหัวข้อ"ปกครองจังหวัดอย่างไร ท้องถิ่นได้ประโยชน์" เห็นว่าทางเลือก "จังหวัดปกครองตนเอง" น่าจะเหมาะสมที่สุด เพราะเป็นการเปลี่ยนทั้งระบบในจังหวะเดียว ซึ่งจะมีพลังมากกว่า ลดโอกาสที่จะยืดเยื้อและไม่เสี่ยงต่อการผัดผ่อนไปเรื่อย ๆ ดังที่ปรากฏว่ามีความคืบหน้าน้อยมาก แม้กฎหมายรัฐธรรมนูญจะมีการเร่งรัดให้ดำเนินการในเรื่องนี้มาตั้งแต่ ปี พ.ศ. ๒๕๔๐
เพื่อทบทวนผลการศึกษาที่สำคัญของเหล่าบรรดานักวิชาการ มีสรุปรายงานผลการศึกษาที่น่าสนใจ ดังนี้
รสคนธ์ รัตนเสริมพงศ์ [3], (๒๕๔๗)เห็นว่า การบริหารท้องถิ่นมีปัญหาหลัก ๓ ประการ ได้แก่
๑ ปัญหาด้านอำนาจท้องถิ่น ประกอบด้วยปัญหาต่างๆ ดังนี้
๑.๑ ปัญหาด้านอำนาจในการปกครองตนเอง และความเป็นอิสระของท้องถิ่น ในส่วนนี้จะเป็นปัญหาย่อย ๒ ประการ ได้แก่
(๑) ปัญหาการได้รับการกระจายอำนาจน้อยเกินไป และ
(๒) ปัญหาการได้รับการควบคุมตรวจสอบมากเกินไป
๑.๒ ปัญหาด้านอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประกอบด้วยปัญหาย่อย ๒ ประการ ได้แก่
(๑) ปัญหาการมีอำนาจหน้าที่ไม่เหมาะสม และ
(๒) ปัญหาความไม่ชัดเจนในการกำหนดอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่น
๒ ปัญหาด้านโครงสร้างของท้องถิ่น ประกอบด้วยปัญหาต่างๆ ดังต่อไปนี้
๒.๑ ปัญหาด้านโครงสร้างของระบบการบริหารท้องถิ่น ประกอบด้วย
(๑) โครงสร้างของระบบการบริหารท้องถิ่นไม่เป็นประชาธิปไตย
(๒) โครงสร้างของระบบการบริหารท้องถิ่นไม่ชัดเจน
(๓) โครงสร้างของระบบการบริหารท้องถิ่นมีส่วนคาบเกี่ยวกับระบบการบริหารประเทศ
(๔) โครงสร้างของระบบการบริหารท้องถิ่นที่มีองค์ประกอบไม่เหมาะสม และ
(๕) โครงสร้างของระบบการบริหารท้องถิ่นที่ซับซ้อน
๒.๒ ปัญหาด้านโครงสร้างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประกอบด้วยปัญหาย่อยๆ ดังนี้
(๑) ปัญหาด้านโครงสร้างหลักขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
(๒) ปัญหาด้านโครงสร้างการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
๓ ปัญหาด้านการบริหารงานของท้องถิ่น ประกอบด้วยปัญหาต่างๆ ดังนี้
๓.๑ ปัญหาด้านนโยบายและแผนการบริหารท้องถิ่น ประกอบด้วย
(๑) ปัญหาการกำหนดนโยบายและแผน
(๒) ปัญหาการนำนโยบายและแผนไปปฏิบัติ
(๓) ปัญหาการควบคุมตรวจสอบและการประเมินผล
๓.๒ ปัญหาด้านทรัพยากรบุคคลของท้องถิ่น ประกอบด้วย
(๑) ปัญหาทรัพยากรบุคคลในฝ่ายนิติบัญญัติ
(๒) ปัญหาทรัพยากรบุคคลในฝ่ายบริหาร และ
(๓) ปัญหาทรัพยากรบุคคลในฝ่ายปฏิบัติการ
๓.๓ ปัญหาทางด้านการคลังของท้องถิ่น ประกอบด้วย ปัญหาย่อย ๒ ปัญหา คือ
(๑) ปัญหาด้านรายได้ของท้องถิ่น และ
(๒) ปัญหาด้านงบประมาณของท้องถิ่น
ในการแก้ไขปัญหาการปกครองท้องถิ่นที่ผ่านมา เป็นเพียงการแก้ไขในระดับหนึ่งเท่านั้นโดยเฉพาะตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๕๐ ที่อาจยังไม่ถูกต้องครบถ้วนหรือมีการดำเนินการปริวรรตกฎหมายรองให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญคือ
๑. ปัญหาเรื่องโครงสร้าง คือ แยกหน้าที่ฝ่ายบริหารและฝ่ายสภา (มาตรา ๒๘๕)
๒. ปัญหาอำนาจหน้าที่
๒.๑ คณะกรรมการกระจายอำนาจไตรภาคี (มาตรา ๒๘๓)
๒.๒ กำหนดอำนาจหน้าที่ท้องถิ่นใน รธน. (มาตรา ๒๘๙, ๒๙๐)
๓. ปัญหารายได้ (มาตรา ๒๘๓) คือ
๓.๑ กำหนดเกณฑ์จัดสรรสัดส่วนภาษี ทบทวนทุก ๕ ปี รายงานต่อรัฐสภา
๓.๒ ให้มีกฎหมายกลางรวมรายได้ท้องถิ่นทุกประเภท
๔. ปัญหาการบริหารงานบุคคล (มาตรา ๒๘๘) คือ ให้องค์กรกลางบริหารงานบุคคลองค์กรเดียว (ไตรภาคี) กำหนดให้มีองค์กรพิทักษ์ระบบคุณธรรม
๕. ปัญหาการมีส่วนร่วมของประชาชน (มาตรา ๒๘๖)
๖. ปัญหาจำนวนและรูปแบบ อปท. (มาตรา ๗๖)
จากข้างต้นพบว่ามีร่างกฎหมายหลักด้านการปกครองท้องถิ่นมาแล้วดังนี้
๑. ร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (กฎหมายจัดตั้ง อปท.) พ.ศ. .… [4]
๒. ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยรายได้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. .… [5]
๓. ร่างพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนในการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. .… [6]
๔. ร่างพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. .… [7]
๕. ร่างพระราชบัญญัติการมีส่วนร่วมของประชาชน พ.ศ. .…[8]
๖. ร่างพระราชบัญญัติกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการรวมกลุ่มข้าราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. .…[9]
๗. ร่างพระราชบัญญัติจังหวัดจัดการปกครองตนเอง พ.ศ. .…[10]
กรอบแนวทางการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ด้านการปกครองส่วนท้องถิ่น ควรเป็นดังนี้
(๑) การพิจารณาการจัดความสัมพันธ์ของการกระจายอำนาจระหว่างราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น
(๒) การพิจารณาจัดสรรภารกิจอำนาจหน้าที่ของราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น
(๓) การพิจารณาเรื่องการบริหารจัดการ การงบประมาณ การเงินการคลัง การบริหารงานบุคคล ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ทั้งนี้ ในการดำเนินการต้องประสานร่วมกับคณะ กมธ.ด้านการเมืองและการบริหารราชการแผ่นดิน โดยเฉพาะรูปแบบโครงสร้างหน้าที่การปกครองท้องถิ่นด้วย อนึ่ง ข้อเสนอนี้เป็นเพียงแนวความคิดหนึ่งเท่านั้น หากท่านใดมีประเด็นอื่นใดที่เกี่ยวข้อง เพื่อประโยชน์ต่อการปฏิรูปท้องถิ่น ขอได้ส่งประเด็นความคิดเห็นต่อผู้เขียนได้ในเฟสบุค "สรณะ เทพเนาว์ สพท." ได้ตลอดเวลา
[1] สรณะ เทพเนาว์, สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ ด้านการปกครองท้องถิ่น, นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, ปลัดเทศบาลตำบลแม่สะเรียง จังหวัดแม่ฮ่องสอน ใน ข่าวหนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ ๒๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๗ ปีที่ ๖๕ ฉบับที่ ๒๒๔๘๗ หน้า ๑๐ คอลัมน์ <การเมืองท้องถิ่น> :#บทความพิเศษ
[2] ศ.นพ.ประเวศ วะสี, "การรวมศูนย์อำนาจคือหายนะของประเทศ พรรคการเมืองใดจริงใจ กระจายอำนาจสู่ชุมชนท้องถิ่นบ้าง", ๒๐ เมษายน ๒๕๕๔,http://www.bangkokbiznews.com/home/detail/politics/analysis/20110420/387277/การรวมศูนย์อำนาจคือหายนะของประเทศ-พรรคการเมืองใดจริงใจ-กระจายอำนาจสู่ชุมชนท้องถิ่นบ้าง.html
[3] รสคนธ์ รัตนเสริมพงศ์, (๒๕๔๗ : ๑๒๓-๑๓๘)อ้างใน ปติมาภรณ์ พนมไพร, "รัฐกับการปกครองส่วนภูมิภาคและท้องถิ่น", http://www.slideshare.net/supakijpaentong/ss-16314152&"ปัญหาและทางออกของการบริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ของไทยในปัจจุบัน", http://www.polsci-law.buu.ac.th/technic/download.php?stock_doc_id=47
[4] บทวิเคราะห์และความคิดเห็นต่อ "ร่างประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ...."(ฉบับผ่านความเห็นชอบจากสํานักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและคณะรัฐมนตรี, ๒๕๕๔), http://www.kpi.ac.th/kpith/downloads/55-09-11/5 บทวิเคราะห์ร่างประมวลฯ ท้องถิ่น.pdf
[5] "ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยรายได้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ....",http://www.parliament.go.th/ewtadmin/ewt/elaw_parcy/download/article/article_20111018135304.doc
[6] "ร่างพระราชบัญญัติการมีส่วนร่วมของประชาชน พระราชบัญญัติกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการรวมกลุ่มข้าราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. …." , http://www.parliament.go.th/ewtadmin/ewt/elaw_parcy/download/article/article_20111012110307.doc
[7] "ร่างพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ….", http://www.local.moi.go.th/2009/home/infoservice_01.php
[8]"ร่างพระราชบัญญัติการมีส่วนร่วมของประชาชน พ.ศ. .…" , ในเวบไซต์การรับฟังความคิดเห็นกฎหมายไทย, http://www.lawamendment.go.th/index.php/laws/item/346-topic_346& "ร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการมีส่วนร่วมของประชาชนในการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. ....", มติ ครม. ๘ มิถุนายน ๒๕๕๓,http://www.cabinet.soc.go.th/soc/Program2-3.jsp?top_serl=223997&key_word=&owner_dep=&meet_date_dd=&meet_date_mm=&meet_date_yyyy=&doc_id1=9792&doc_id2=53&meet_date_dd2=&meet_date_mm2=&meet_date_yyyy2=
[9] "ร่างพระราชบัญญัติกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการรวมกลุ่มข้าราชการส่วนท้องถิ่น พ.ศ. .…" , http://www.parliament.go.th/ewtadmin/ewt/elaw_parcy/download/article/article_20111012110400.doc
[10] ร่างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. .... (ฉบับประชาชนเข้าชื่อ), http://www.lrct.go.th/th/?wpfb_dl=134
