ทิศทางและแนวโน้มของการปฏิรูปท้องถิ่นตามกระแสโลก

ทิศทางและแนวโน้มของการปฏิรูปท้องถิ่นตามกระแสโลก

16 ตุลาคม 2557

สรณะเทพเนาว์ [1]

สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ

ต้องยอมรับว่าในท่ามกลาง "กระแสโลกาภิวัตน์" (Globalization) ปัจจุบัน หรือเรียกอีกอย่างว่า "การจัดระเบียบโลกใหม่" (New World Orders) ได้เข้ามามีบทบาทครอบงำต่อประชาคมโลกโดยทั่วไป เริ่มจากปี 1990 (พ.ศ. ๒๕๓๓) โดยประธานาธิบดีบุชผู้พ่อผู้นำเสนอ ถึงปัจจุบันจับกระแสดังกล่าวในเรื่องสำคัญ คือ [2] (๑) ประชาธิปไตย (Democracy) (๒) สิ่งแวดล้อม (Environment) (๓) สิทธิมนุษยชน (Human Rights) รวมถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ (Human Dignity) และ (๔) การค้าเสรี (Free Trade) ที่มีขอบข่ายกว้างขวางรวมถึงเรื่องต่าง ๆ มากมาย อาทิเรื่อง ลิขสิทธิ์และสิทธิบัตร (Copyright) ระบบเครือข่ายสารสนเทศ (Network Information & Technology) ฯลฯ เป็นต้น

ประเทศต่าง ๆ มีการรวมกลุ่มกันเป็นเขตเศรษฐกิจเสรี มีการพึ่งพากันและกันทางเศรษฐกิจ สำหรับประเทศไทยตั้งแต่ปี 2015 หรือปี พ.ศ. ๒๕๕๘ ก็จะเกิด "ประชาคมอาเซียน" (ASEAN Community) [3] ในทางเศรษฐกิจจะมีการร่วมมือกันทางเศรษฐกิจ มีการเคลื่อนไหวทางการค้า การลงทุน แรงงาน ฯลฯ อย่างเสรี เหมือนดังเช่นสหภาพยุโรป (European Union : EU) [4] ที่เกิดมานานแล้วก่อนปี 1993 ในรูปแบบชื่อ "ประชาคมยุโรป" (European Community : EC) จนกระทั่งในปี 2002 (พ.ศ. ๒๕๔๕) ได้พัฒนามาสู่รูปแบบชื่อ "สหภาพยุโรป" ซึ่งเป็นการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจที่สมบูรณ์มีการใช้นโยบายการเงินการคลังเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน

ในกระแสโลกดังกล่าวจึงไม่อาจหยุดยั้งการเคลื่อนไหวเปลี่ยนแปลงได้ มีแต่จะขยายขอบข่ายกว้างขวางจนกระทั่งครอบคลุมโลกไว้ทั้งหมด โดยเฉพาะความก้าวหน้าด้านการสื่อสารแบบถึงตัวทั่วถึงในรูปแบบของสื่อสังคมออนไลน์ต่าง ๆ (social online) ในมุมมองด้านเศรษฐกิจโลกในการ "ปฏิรูปประเทศไทย" หรือ "การออกแบบประเทศไทย" จึงจำเป็นต้องนำปัจจัยภายนอกดังกล่าวมาพิจารณาประกอบอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ทั้งนี้เพื่อให้การพัฒนาประเทศสอดคล้องกับบริบทของสังคมโลก (social context) ในอนาคตดังกล่าว

จากการศึกษาวิจัยของ ดร.ปิยะชาติภิรมย์สวัสดิ์กับพวก (๒๕๕๑) [5] เห็นว่า จุดแข็งที่สำคัญในการแข่งขันระดับชาติของประเทศไทย อาทิ การมีโครงสร้างพื้นฐาน (infrastructure) ที่อยู่ในระดับค่อนข้างดี จุดอ่อนที่สำคัญ อาทิ การมีสถาบันที่อ่อนแอ (weakness in institutions) และความพร้อมในการรับเทคโนโลยี (technological readiness) จากต่างประเทศ โดยเฉพาะการพัฒนาทางนวัตกรรม (innovation development) ที่จะเป็นความสำคัญอย่างยิ่งต่อความสามารถในการแข่งขันและการเติบโตทางเศรษฐกิจของไทยในอนาคต นอกจากนี้ ศ.นพ.ประเวศ วะสี ราษฎรอาวุโส (๒๕๕๗) [6] เสนอให้มีการตรา "พระราชบัญญัติปฏิรูปสังคม" ไว้เป็นกฎหมาย เพื่อทำให้สังคมเข้มแข็ง เพราะภาคสังคมไม่มีเครื่องมือเชิงสถาบันเลย

ฉะนั้น ในบริบทของการปฏิรูปประเทศไทยที่สอดคล้องกับสังคมโลก ที่ต้องสร้างคุณภาพและประสิทธิภาพในการแข่งขันระดับนานาชาติให้สูงขึ้นในระยะยาว จึงควรพิจารณาถึงแนวทางในการปฏิรูปด้านการปกครองท้องถิ่น ดังนี้

(๑) รูปแบบโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ต้องมีลักษณะที่สังคมโลกยอมรับและยึดถือกันเป็น "สากล" แล้ว โดยเฉพาะในเรื่องประชาธิปไตย การมีส่วนร่วม การกระจายอำนาจ ฯลฯ

จัดโครงสร้างและออกแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่เข้มแข็งมีประสิทธิภาพ โดยกำหนดบทบาท อำนาจหน้าที่ภายในองค์กรที่เป็นช่องโหว่ ทำให้เกิดปัญหาต่อการบริหารงาน ให้มีความโปร่งใส มีธรรมาภิบาล (Good Governance) ยึดประชาชนในพื้นที่เป็นตัวตั้งหรือศูนย์กลาง (People Oriented)

เป็นองค์กรที่สามารถทำงานเพื่อตอบสนองความต้องการของชุมชนได้มากขึ้น และเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่น่าอยู่และยั่งยืน (Healthy & Sustainable)

(๒) การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของพื้นที่เขตเมือง เขตกึ่งเมืองกึ่งชนบท หรือเขตชนบท ย่อมมีแนวทางการพัฒนาที่แตกต่างกัน ได้แก่ การปกครองท้องถิ่นในรูปแบบ "เทศบาล" หรือในรูปแบบ "เศรษฐกิจพิเศษ" หรือในรูปแบบเงื่อนไขพิเศษอื่นใด เป็นต้น เพื่อให้สอดคล้องกับกระแสเขตการค้าเสรี (Free Trade Area : FTA)

(๓) มีระบบการควบคุมตรวจสอบ อปท. ที่เป็นสากล รวมทั้งการควบคุมภายนอก และการควบคุมภายใน ควรมีประสิทธิภาพและโปร่งใส สามารถตอบสนองต่อเป้าหมายในการบริการสาธารณะแก่ประชาชนเจ้าของพื้นที่ได้อย่างรวดเร็ว มีประสิทธิภาพ อาทิเช่น การกำกับดูแลควรมีพี่เลี้ยงที่ปรึกษาในรูปแบบของ "สภาพลเมือง" (assembly) [7] หรือ "สมัชชา" (forum) หรือ "คณะกรรมการ" (commission) ในระดับชั้นต่าง ๆ ที่มีประสิทธิภาพ จนถึงคณะกรรมการท้องถิ่นแห่งชาติ เป็นต้น แห่งชาติ ารมิใช่การควบคุมกำกับดูแลในรูปของบุคคล นายอำเภอ ผู้ว่าราชการจังหวัด รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ดังเช่นปัจจุบัน โดยมีการผสานความร่วมมือกันทั้งในเชิงประเด็น (issue based) และพื้นที่ (area based) เข้าด้วยกัน การแก้ไขจุดนี้ได้ก็จะเป็นการแก้ไขเรื่อง การมีสถาบันที่อ่อนแอลงได้

(๔) การเสริมสร้างการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ (Human resource development) โดยเฉพาะการพัฒนาการด้านการศึกษาในทุกระดับ รวมทั้งในระดับพลเมือง "ประชาสังคม" เพื่อพัฒนาคนให้มีคุณภาพเริ่มตั้งแต่วัยเด็ก เพื่อให้มีจิตสำนึก ความรับผิดชอบ และทัศนคติที่เอื้ออำนวยต่อการพัฒนาประเทศในอนาคตระยะยาว ควรมีการแบ่งมอบภารกิจการกระจายอำนาจทางการศึกษาให้เหมาะสมแก่ท้องถิ่น เพราะท้องถิ่นคือจุดเริ่มต้นของการพัฒนา (grass root)

(๕) เพิ่มสถานะการคลังท้องถิ่นให้มีส่วนร่วมในการจัดเก็บและเสียภาษีท้องถิ่นให้กว้างขวาง เพื่อสร้างจิตสำนึกการมีส่วนร่วมในการพัฒนา และหวงแหนท้องถิ่นของตนให้มากยิ่งขึ้น ไม่ว่าจะเป็น ภาษีที่ดิน ภาษีมรดก ภาษีการค้า ภาษีค่าธรรมเนียมการประกอบกิจการที่ต้องควบคุมฯ เป็นต้น

(๖) การสร้างงานสร้างอาชีพในระดับชุมชนท้องถิ่นเป็นสิ่งจำเป็นยิ่ง โดยเฉพาะในรูปของสินค้า ของที่ระลึก ที่มีเอกลักษณ์ย่านชุมชน งานฝีมือ ทักษะเฉพาะถิ่น รวมถึงการท่องเที่ยวด้วย จนถึงระดับก้าวหน้าไปสู่ตลาดโลกได้ เพื่อเสริมสร้างความมั่นคงแก่ชีวิตของประชาชนชุมชนคนท้องถิ่น

(๗) กฎหมายหลักของท้องถิ่นต้องได้รับการแก้ไขปรับปรุงอย่างบูรณาการ (Integrated) ทั้ง ๔ ฉบับ ได้แก่ (๑) กฎหมายจัดตั้ง(๒) กฎหมายรายได้(๓) กฎหมายกระจายอำนาจ (๔) กฎหมายบุคคลส่วนท้องถิ่น และอาจรวมถึงกฎหมายรวมตัวเป็นสหภาพของข้าราชการการส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะกฎหมายบุคคลส่วนท้องถิ่นควรมีการแก้ไขเป็นกรณีเร่งด่วนที่สุด เพราะ การปรับเปลี่ยนโครงสร้างอำนาจหน้าที่ของ อปท. ไม่ว่าจะยุบ หรือ ไม่ยุบ หรือ ควบรวม อปท. หากปัญหาการบริหารงานบุคคลของท้องถิ่นยังไม่ได้รับการออกแบบแก้ไข ก็จะทำให้การปฏิรูปท้องถิ่นขาดประสิทธิภาพทันที เนื่องจากข้าราชการส่วนท้องถิ่นตัวจักรในการขับเคลื่อนนโยบายไปสู่การปฏิบัติขาดประสิทธิภาพ อาทิเช่น ดำเนินการเร่งด่วนเพื่อให้มีองค์กร "พิทักษ์ระบบคุณธรรมของข้าราชการท้องถิ่น" (ก.พ.ถ.) ขึ้น

(๘) การลดเงื่อนไขการทุจริตคอร์รัปชั่นให้ลดลงจนกระทั่งให้เหลือน้อยที่สุดและให้หมดสิ้นไป โดยสร้างกติกาวางกรอบลดเงื่อนไขการทุจริตคอร์รัปชั่น (corruption) ในทุกรูปแบบ ครอบคลุมในทุกขั้นตอนของการบริการจัดการ รวมถึงครอบคลุมถึงการใช้วิถีชีวิตประจำวันของประชาชนในท้องถิ่นโดยทั่วไปด้วย เพื่อการแข่งขันและการยอมรับ รวมถึงความเชื่อถือจากสังคมโลก

ข้อเสนอการแก้ไขปัญหาการทุจริตของท้องถิ่น อาทิเช่น

(๘.๑) การใช้กระบวนการประชาชน ประชาสังคม (Civil Society) [8] ตรวจสอบการทำงานของ อปท. ไม่ว่าจะเป็นนักการเมืองท้องถิ่น หรือข้าราชการ พนักงานฝ่ายประจำ

(๘.๒) การปลุกจิตใต้สำนึกของประชาชนให้ประชาชนเป็นคน กำหนดนักการเมือง แต่ที่ผ่านมานักการเมืองเป็นคนกำหนดประชาชน จนทำให้เกิดปัญหาของความขัดแย้งต่างๆ เช่น การมีกลไกภาคประชาชน ตรวจสอบรับรองผลการเลือกตั้ง การห้ามหรือกำหนดเงื่อนไขกรณีคัดเลือกนักการเมืองท้องถิ่นเพื่อเป็น คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ซึ่งหากมีปัญหาความขัดแย้งกับข้าราชการส่วนท้องถิ่นซึ่งมีเส้นสายระบบอุปถัมภ์โยงใยไปถึงนักการเมืองท้องถิ่น อาจ ทำให้มีการปรับย้ายข้าราชการที่มีความขัดแย้งกับตนออกไป เป็นต้น มาตรการที่จะไม่ให้เกิดปัญหาเช่นนี้ ต้องมีกลไกการกำกับดูแลตรวจสอบคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ที่เหมาะสมมีประสิทธิภาพ หรือ ต้องปรับเปลี่ยนระบบการเลือกตั้งเมืองท้องถิ่น เพราะการได้มาซึ่งอำนาจที่ทั้งนักการเมืองและข้าราชการต่างแสวงหาเพื่อให้ได้มาทั้งวิธีชอบหรือมิชอบด้วยกฎหมาย โดยไม่คำนึงความรู้ความสามารถ อาศัยพวกพ้องเป็นหลัก โดยมี "ต้นทุน" หรือค่าใช้จ่ายในการดำเนินการเป็นเดิมพัน ซึ่งถือเป็นต้นเหตุหลักของการทุจริตคอร์รัปชั่นใน อปท.

(๘.๓) ควรมีมาตรการปรับบทบาทของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ให้มีมาตรฐานการตรวจสอบที่ชัดเจน มีเหตุมีผลที่อ้างอิงได้ ไม่เป็นการเลือกปฏิบัติ รวมทั้งควรมีมาตรการการตรวจสอบองค์กรอิสระด้วยเช่นกัน และในขณะเดียวกัน หน่วยงานผู้กำกับดูแล อปท. ควรปฏิบัติหน้าที่พี่เลี้ยงโดยเฉพาะการปฏิบัติหน้าที่ การเงิน การคลังงบประมาณ ให้ถูกต้อง เพื่อลดความผิดพลาดบกพร่องที่จะเกิดขึ้น มีการแจ้งเบาะแสการปฏิบัติมิชอบต่าง ๆ อาทิ โครงการ "หมาเฝ้าบ้าน" ของ ป.ป.ช. มีศูนย์สอบราคาการจัดซื้อจัดจ้างที่มีมาตรฐาน ขจัดการฮั้วประมูล รวมทั้งขจัดช่องทางของเจ้าหน้าที่ในการช่วยเหลือผู้เสนอราคา หรือเพื่อให้เป็นไปตามแนวทางที่มิชอบของฝ่ายบริหาร

(๘.๔) งบประมาณต่าง ๆ ควรมีมาตรการตรวจสอบที่รัดกุมมากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะการใช้จ่ายงบประมาณที่มิชอบไม่ถูกต้องหรือทุจริต ควรมีมาตรการการกำกับตรวจสอบที่เหมาะสมและมีประสิทธิภาพ อาทิเช่น หมวดรายจ่ายเงินอุดหนุนของ อปท. มักมีการใช้จ่ายเงินอุดหนุนที่ไม่เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ หรือตามวัตถุประสงค์ของการพัฒนาท้องถิ่น หน่วยงานกำกับดูแล (อำเภอ จังหวัด) อาจใช้อำนาจในทางมิชอบ อาทิขอใช้เงิน อปท. ซ่อมสร้างหอประชุม ห้องน้ำอำเภอ รวมทั้งเงินอุดหนุนกาชาดที่ไม่มีการรายงานผลการใช้งบประมาณอย่างถูกต้อง ซึ่งถือเป็นการใช้อำนาจที่ไม่ถูกต้องของผู้กำกับดูแล กรณีเงินอุดหนุนเฉพาะกิจควรมีการยกเลิก โดยให้มีการจัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่ อปท. อย่างเป็นธรรม ในปี ๒๕๕๘ งบประมาณเงินอุดหนุน ๘,๕๐๐ ล้านบาท [9] ถือเป็นแบบอย่างที่ดี การจัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่ อปท. แห่งละ ๑ ล้าน ไม่คำนึงถึงขนาดของ อปท. ว่าเล็กหรือใหญ่ ถือเป็นการสกัดกั้นการวิ่งเต้นของเหล่าบรรดาผู้ที่จะมาแสวงประโยชน์โดยเฉพาะนักการเมืองหรือข้าราชการในทุกระดับ และเป็นครั้งแรกที่มีการเปิดเผยข้อมูลออนไลน์ในเวบไซต์ ที่สามารถตรวจสอบยอดเงินงบประมาณได้อย่างโปร่งใส

ในการพัฒนาท้องถิ่นนั้น ควรเน้นการมีส่วนร่วมของประชาชน (Participation) ให้รักและห่วงแหนแผ่นดินเกิดของตนเอง ลดความขัดแย้งของประชาชนลงโดยการหล่อหลอมความคิดและสร้างจิตสำนึกของประชาชนให้เป็นไปในแนวทางเดียวกันไม่ซ้ายจัดหรือขวาจัด รับฟังเหตุและผลซึ่งกันและกัน ปัญหาความเสียหายที่เกิดขึ้นที่ผ่านมาในประเทศ ถือเป็นบทเรียนแห่งความสูญเสีย เป็นบททดสอบของประชาชนทุกคนมิใช่เป็นหน้าที่ของผู้หนึ่งผู้ใด ไม่ว่า คสช. หรือ สนช. หรือ สปช. หรือ นักการเมือง หรือข้าราชการ แต่เป็นหน้าที่ของคนไทยทุกคนต้องแก้ไขและเดินหน้าปฏิรูปประเทศไทยต่อไป

ในการดำเนินการตามแนวทางดังกล่าวข้างต้น ต้องมีการนำเสนอ ถกพูดคุยกันในเวทีสภาปฏิรูปแห่งชาติ และนำไปพิจารณาตราเป็นกฎหมายให้ครอบคลุมในทุกประเด็น ในทุกมิติ ให้สอดคล้องกับกระแสสังคมโลก ฉะนั้น สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติก็คือ ความหวังในการกอบกู้วิกฤตสังคม และต้องมีหน้าที่ออกแบบประเทศไทยให้ดีที่สุด เนื่องจากมีสังคมและประชาชนคนไทยทุกหมู่เหล่าที่เฝ้ามองจับตาเปี่ยมด้วยความหวัง

[1] สรณะ เทพเนาว์ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาตินายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทยปลัดเทศบาลตำบลแม่สะเรียง จ.แม่ฮ่องสอน, บทความพิเศษ, ข่าวหนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ ๑๖ ตุลาคม ๒๕๕๗ <หน้า ๑๐ คอลัมน์ การเมืองท้องถิ่น> บทความทางวิชาการ

[2] ""ประวัติ & แนวคิด" ..การสร้างระเบียบโลกใหม่ (New World Order)",กุมภาพันธ์ ๒๕๕๕,http://www.oknation.net/blog/print.php?id=783611

[3] ประชาคมอาเซียน (ASEAN Community), http://www.mfa.go.th/asean/contents/files/asean-media-center-20121126-190330-788160.pdf

[4] ดู "EC 451 บทที่ 6 สหภาพยุโรป (European Union)" ,คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง, หน้า ๘๘. http://e-book.ram.edu/e-book/e/EC451/chapter6.pdf

, วัชรา ไชยสาร, "สหภาพยุโรป", http://www.kpi.ac.th/wiki/index.php/สหภาพยุโรป และ

"สหภาพยุโรป", วิกิพีเดีย สารานุกรมเสรี, http://th.wikipedia.org/wiki/สหภาพยุโรป

[5] ดร. ปิยะชาติ ภิรมย์สวัสดิ์ และคณะ, "สู่การเติบโตอย่างมีคุณภาพและยั่งยืนการสร้างเสริมความสามารถในการแข่งขันของเศรษฐกิจไทย", สถาบันบัณฑิตบริหารธุรกิจ ศศินทร์ แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, วันที่ ๒๙-๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๕๑ ณ โรงแรมแอมบาสซาเดอร์ ซิตี้ จอมเทียน ชลบุรี

[6] "ปฏิรูปฉบับประเวศ", สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ ๖๒ ฉบับที่ ๔ วันที่ ๑๐-๑๖ ตุลาคม ๒๕๕๗ หน้า ๑๔

และดู"แนวคิดเรื่องประชาสังคม", http://www.ldinet.org/2008/index.php?option=com_content&task=view&id=39&Itemid=32

[7] ดู เสาวลักษณ์ ปิติ, "แนวทางในการหารูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทย : ศึกษากรณีการมีส่วนร่วมของสภาองค์กรชุมชนในการบริหารกิจการท้องถิ่น", วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์, ๒๕๕๖, http://libdcms.nida.ac.th/thesis6/2556/b182388.pdf

[8]แนวคิดเรื่องประชาสังคม , http://www.ldinet.org/2008/index.php?option=com_content&task=view&id=39&Itemid=32

[9] "กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น มท. จัดสรรงบ 8,500 ล้าน ให้ อปท.พัฒนาโครงสร้างพื้นฐาน คุณภาพชีวิต ส่งเสริมอาชีพ และการท่องเที่ยว", ๑๓ ตุลาคม ๒๕๕๗, http://www.thaigov.go.th/news-ministry/2012-08-15-09-42-33.html