กรณีศึกษาน้องเขตไท : สิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายไทยและความเป็นไปได้ในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน
ตอนที่ ๕ : ประเด็นกฎหมายที่สำคัญ : น้องเขตไทมีสถานะเป็น “คนสัญชาติไทย” หรือ “คนไร้สัญชาติ” กันแน่ ? เพราะเหตุใด ?
โดย รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร
บันทึกความเห็นทางกฎหมายเพื่อศูนย์นิติศาสตร์ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
เริ่มเขียนเมื่อวันที่ ๑๐ เมษายน พ.ศ.๒๕๕๕
ปรับปรุงล่าสุดเมื่อวันที่ ๑๕ เมษายน พ.ศ.๒๕๕๕
---------------------
๑.ที่มาของเรื่อง
---------------------
เมื่อวันที่ ๒๓ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๕๔ ผู้อำนวยการศูนย์อำนวยการรับเด็กเป็นบุตรบุญธรรม กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ได้มีหนังสือถีงผู้อำนวยการศูนย์นิติศาสตร์ เพื่อขอหารือปัญหาข้อกฎหมายเกี่ยวกับเด็ก โดยหารือถึงประเด็นข้อกฎหมายเกี่ยวกับสัญชาติเด็กและกรณีแนวทางการช่วยเหลือคุ้มครองสวัสดิภาพของเด็กที่เกิดในประเทศไทยจากการรับจ้างตั้งครรภ์แทนระหว่างประเทศ ทั้งนี้ มีการส่งข้อเท็จจริงของเด็ก ๓ คนมาให้ใช้เป็นกรณีศึกษา กล่าวคือ (๑) เด็กชาย ก. (นามสมมติ) ซึ่งเกิดในประเทศไทยอันเป็นผลมาจากการรับจ้างตั้งครรภ์แทนระหว่างประเทศ (๒) เด็กชายเขตไท ซึ่งเกิดในประเทศไทยจากบุพการีซึ่งได้รับการจัดทำทะเบียนประวัติตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรไทย ประเภท ท.ร.๓๘/๑ ซึ่งออกให้แก่คนต่างด้าวที่ไม่มีสิทธิเข้าเมืองและอาศัยในไทยตามกฎหมายคนเข้าเมือง และ (๓) เด็กชายนิกร ซึ่งเกิดในประเทศไทยจากบุพการีซึ่งได้รับการจัดทำทะเบียนบ้านตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรไทย ประเภท ท.ร.๑๓ ซึ่งออกให้แก่คนต่างด้าวที่ไม่มีสิทธิอาศัยชั่วคราวในไทยตามกฎหมายคนเข้าเมือง
เพื่อการศึกษาข้อกฎหมายดังกล่าว รศ.ณรงค์ ใจหาญ ผู้อำนวยการศูนย์นิติศาสตร์ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จึงได้หารือกับผู้บันทึกให้ศึกษาปัญหาข้อกฎหมายและความเป็นไปได้ที่จะจัดการปัญหากฎหมายที่เกิดขึ้นของเด็กในทั้งสามกรณีศึกษาตัวอย่างนี้
บันทึกฉบับนี้เป็นงานเขียนเพื่อตอบข้อหารือข้างต้น ในส่วนที่เกี่ยวกับเด็กชายเขตไท หรือ “น้องเขตไท” โดยจะสรุปผลการศึกษาข้อกฎหมายและข้อนโยบายที่เกี่ยวข้อง ตลอดจนวิเคราะห์สิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายไทยของเด็กชายผู้นี้ อันนำไปสู่ความเป็นไปได้ที่จะส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนของน้องเขตไทซึ่งเป็นกรณีศึกษาที่ส่งมาโดยศูนย์อำนวยการรับเด็กเป็นบุตรบุญธรรม กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์
-------------------------------------------
๒.ที่มาของข้อเท็จจริงที่รับฟังได้เกี่ยวกับน้องเขตไท
--------------------------------------------
การสรุปข้อเท็จจริงของน้องเขตไทมาจากเอกสารที่ส่งมาโดยศูนย์อำนวยการรับเด็กเป็นบุตรบุญธรรม กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์และสภาทนายความ ซึ่งเป็นองค์กรที่รับเรื่องราวร้องทุกข์จากผู้ปกครองน้องเขตไทแทนบุพการี ซึ่งรวมแล้วมีจำนวน ๔ ฉบับ อันได้แก่
(๑)แบบรับรองรายการทะเบียนประวัติของคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นกรณีพิเศษ หรือที่เรียกกันย่อๆ ว่า “ท.ร.๓๘/๑” ซึ่งเป็นเอกสารบันทึกฐานะข้อมูลราษฎรฐานหนึ่งตามกฎหมายการทะเบียนราษฎร กรมการปกครองได้ออกเอกสารลักษณะนี้ให้แก่นางเอ๋และนายจะเร ซึ่งเป็นบิดาและมารดาของน้องเขตไท และระบุว่า การบันทึกในทะเบียนประวัติถูกจัดทำเมื่อวันที่ ๒๖ กรกฎาคม พ.ศ.๒๕๔๗
(๒)สูติบัตรสำหรับบุตรคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นกรณีพิเศษ (ท.ร.๐๓) เลขที่ ๑๒๐/๒๕๕๒ เมื่อวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน พ.ศ.๒๕๕๒ ซึ่งสำนักทะเบียนท้องถิ่นเทศบาลเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี
(๓)สำเนาทะเบียนประวัติสำหรับคนต่างด้าวที่เข้าเมืองโดยมิชอบด้วยกฎหมายและคนที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน (ท.ร.๓๘) ซึ่งออกโดยสำนักทะเบียนท้องถิ่นเขตจอมทองเพื่อน้องเขตไท เมื่อวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน พ.ศ.๒๕๕๒
(๔)แบบรับรองรายการทะเบียนประวัติของคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นกรณีพิเศษ (ท.ร.๓๘/๑) ซึ่งกรมการปกครองออกให้แก่น้องเขตไทและระบุว่า การบันทึกในทะเบียนประวัติถูกจัดทำเมื่อวันที่ ๒ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๕๒
------------------------------------------
๓.ข้อเท็จจริงที่รับฟังได้เกี่ยวกับน้องเขตไท
------------------------------------------
โดยพยานหลักฐานดังกล่าวข้างต้น เราอาจสรุปข้อเท็จจริงเกี่ยวกับเด็กชายเขตไท ไม่มีนามสกุล หรือที่เราเรียกว่า “น้องเขตไท” ได้ดังต่อไปนี้ เขาเกิดเมื่อวันที่ ๗ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๓๙ เวลา ๘.๑๑ น. ณ โรงพยาบาลปทุมธานี ซึ่งตั้งอยู่ ณ เลขที่ ๗ ถนนปทุมลาดหลุมแก้ว ตำบลบางปรอก อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี จากนางเอ๋และนายจะเร ซึ่งรัฐไทยรับฟังว่า เป็นคนสัญชาติพม่า ทั้งที่ไม่มีเอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลที่ออกโดยรัฐบาลพม่า และกรมการปกครองไทยยังได้บันทึกรายการสถานะบุคคลของบุคคลทั้งสามนี้ในทะเบียนประวัติตามกฎหมายการทะเบียนราษฎร ประเภท ท.ร.๓๘/๑
-------------------------------------------
๔. ประเด็นกฎหมายที่สำคัญเกี่ยวกับน้องเขตไท : น้องเขตไทมีสถานะเป็น “คนสัญชาติไทย” หรือ “คนไร้สัญชาติ” กันแน่ ? เพราะเหตุใด ?
--------------------------------------------
โดยข้อเท็จจริงที่รับฟังได้ข้างต้น เราอาจวิเคราะห์ได้ว่า เด็กชายเขตไทหรือ “น้องเขตไท” ไม่อาจมีสิทธิในสัญชาติไทยโดยการเกิดโดยหลักสืบสายโลหิตอย่างแน่นอน เพราะบุพการีทั้งสองไม่มีสถานะเป็นคนสัญชาติไทย
แม้การเกิดในประเทศไทยของน้องเขตอาจนำไปสู่สิทธิในสัญชาติไทยโดยหลักดินแดนก็ตาม แต่เพราะว่าบุพการีทั้งสองเป็นคนต่างด้าวที่มีลักษณะการเข้าเมืองแบบไม่ถาวร อันทำให้น้องเขตไทตกอยู่ภายใต้ข้อยกเว้นของการได้สัญชาติไทยโดยหลักดินแดนตามมาตรา ๗ ทวิ วรรคที่ ๑ แห่ง พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๕๐๘ ซึ่งถูกแก้ไขเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๓๕ น้องเขตไทจึงไม่อาจมีสิทธิในสัญชาติไทยโดยหลักดินแดนโดยการเกิดโดยผลอัตโนมัติของกฎหมาย
แต่อย่างไรก็ตาม น้องเขตไทมีสิทธิที่จะร้องขอสัญชาติไทยโดยหลักดินแดนโดยการเกิด หากมีข้อเท็จจริงครบหลักเกณฑ์ที่กำหนดโดยมติคณะรัฐมนตรี และหากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยอนุญาต น้องเขตไทก็จะมีสิทธิในสัญชาติไทยโดยหลักดินแดนโดยคำสั่งของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย แต่เมื่อน้องเขตไทยังไม่ได้รับอนุญาตให้มีสัญชาติไทยนี้ เขาจึงมีสถานะเป็นคนต่างด้าวที่เกิดในประเทศไทย
ดังที่เราวิเคราะห์มาแล้วว่า เมื่อไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่าการพิสูจน์สัญชาติพม่าเกิดแล้วสำหรับบุคคลทั้งสาม และไม่ปรากฏว่า รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยอนุญาตให้สิทธิในสัญชาติไทยแก่น้องเขตไท น้องเขตไทก็จะมีสถานะเป็นคนต่างด้าวไร้สัญชาติโดยผลของข้อกฎหมาย (de jure nationality – less) ในสายตาของรัฐไทย
จึงต้องยืนยันให้ชัดเจนว่า การกำหนดให้สถานะคนสัญชาติพม่าโดยรัฐบาลไทยซึ่งมิใช่รัฐเจ้าของสัญชาตินี้ย่อมไม่มีผลในความเป็นจริง ขอให้ตระหนักว่า ในทางกฎหมายระหว่างประเทศ สัญชาติพม่าโดยการกำหนดของรัฐไทยจึงมิใช่ “สัญชาติที่มีผลในความเป็นจริง (effective nationality)”
ข้อเสนอแนะในประการที่ห้าที่ผู้บันทึกมีต่อศูนย์อำนวยการรับเด็กเป็นบุตรบุญธรรม กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ก็คือ การทำความเข้าใจในสถานะทางสัญชาติที่แท้จริงของน้องเขตไท และปฏิบัติต่อเขาในสถานะของ “เด็กไร้สัญชาติ” อันทำให้ทุกหน่วยงานของกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ซึ่งมีหน้าที่รักษาการตามอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิเด็ก ค.ศ.๑๙๘๙/พ.ศ.๒๕๓๒ ที่จะต้องบังคับใช้ข้อ ๗ (๒) แห่งอนุสัญญานี้ให้สัมฤทธิ์ผล กล่าวคือ “รัฐภาคีจะประกันให้มีการปฏิบัติตามสิทธิเหล่านี้ตามกฎหมายภายในและพันธกรณีของรัฐภาคี ที่มีอยู่ภายใต้ตราสารระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้องในเรื่องนี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่เด็กจะตกอยู่ในสถานะไร้สัญชาติ (States Parties shall ensure the implementation of these rights in accordance with their national law and their obligations under the relevant international instruments in this field, in particular where the child would otherwise be stateless.)” เราจะเห็นว่า รัฐไทยมีหน้าที่ ๒ ประการตามข้อบทนี้ต่อน้องเขตไท กล่าวคือ (๑) หน้าที่ที่จะขจัดปัญหาความไร้สัญชาติให้แก่เด็กไร้สัญชาติดังน้องเขตไทด้วยวิธีการใดวิธีการหนึ่ง อันอาจหมายความว่า การผลักดันให้มีการรับรองสิทธิในสัญชาติพม่า ซึ่งเป็นรัฐต้นทางของบุพการี หรือการผลักดันให้มีการรับรองสิทธิในสัญชาติของประเทศที่สาม หรือในท้ายที่สุด การผลักดันให้มีการรับรองสิทธิในสัญชาติไทยของเราเอง และ (๒) หน้าที่ที่จะลดผลกระทบด้านลบอันเกิดจากปัญหาความไร้รัฐไร้สัญชาติ อันหมายความว่า เขาควรจะได้รับการรับรองสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน สิทธิในคุณภาพชีวิต และสิทธิในความยุติธรรม ขอให้เราตระหนักว่า ความไม่เข้าใจหรืออคติต่อพันธกรณีระหว่างประเทศต่ออนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิเด็ก ค.ศ.๑๙๘๙/พ.ศ.๒๕๓๒ มักนำไปสู่การละเมิดกฎหมายระหว่างประเทศนี้โดยรัฐไทย จึงจำเป็นที่จะต้องจัดการทัศนคติของฝ่ายที่เกี่ยวข้องต่อปัญหานิ้
