น้องเขตไทมีสถานะเป็น “คนสัญชาติพม่า” หรือ “คนไร้สัญชาติ” กันแน่ ? เพราะเหตุใด ?

กรณีศึกษาน้องเขตไท : สิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายไทยและความเป็นไปได้ในการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชน

ตอนที่ ๔ : ประเด็นกฎหมายสำคัญ : น้องเขตไทมีสถานะเป็น “คนสัญชาติพม่า” หรือ “คนไร้สัญชาติ” กันแน่ ? เพราะเหตุใด ?

โดย รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร

บันทึกความเห็นทางกฎหมายเพื่อศูนย์นิติศาสตร์ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์

เริ่มเขียนเมื่อวันที่ ๑๐ เมษายน พ.ศ.๒๕๕๕

ปรับปรุงล่าสุดเมื่อวันที่ ๑๔ เมษายน พ.ศ.๒๕๕๕

๑.ที่มาของเรื่อง

เมื่อวันที่ ๒๓ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๕๔ ผู้อำนวยการศูนย์อำนวยการรับเด็กเป็นบุตรบุญธรรม กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ได้มีหนังสือถีงผู้อำนวยการศูนย์นิติศาสตร์ เพื่อขอหารือปัญหาข้อกฎหมายเกี่ยวกับเด็ก โดยหารือถึงประเด็นข้อกฎหมายเกี่ยวกับสัญชาติเด็กและกรณีแนวทางการช่วยเหลือคุ้มครองสวัสดิภาพของเด็กที่เกิดในประเทศไทยจากการรับจ้างตั้งครรภ์แทนระหว่างประเทศ ทั้งนี้ มีการส่งข้อเท็จจริงของเด็ก ๓ คนมาให้ใช้เป็นกรณีศึกษา กล่าวคือ (๑) เด็กชาย ก. (นามสมมติ) ซึ่งเกิดในประเทศไทยอันเป็นผลมาจากการรับจ้างตั้งครรภ์แทนระหว่างประเทศ (๒) เด็กชายเขตไท ซึ่งเกิดในประเทศไทยจากบุพการีซึ่งได้รับการจัดทำทะเบียนประวัติตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรไทย ประเภท ท.ร.๓๘/๑ ซึ่งออกให้แก่คนต่างด้าวที่ไม่มีสิทธิเข้าเมืองและอาศัยในไทยตามกฎหมายคนเข้าเมือง และ (๓) เด็กชายนิกร ซึ่งเกิดในประเทศไทยจากบุพการีซึ่งได้รับการจัดทำทะเบียนบ้านตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรไทย ประเภท ท.ร.๑๓ ซึ่งออกให้แก่คนต่างด้าวที่ไม่มีสิทธิอาศัยชั่วคราวในไทยตามกฎหมายคนเข้าเมือง

เพื่อการศึกษาข้อกฎหมายดังกล่าว รศ.ณรงค์ ใจหาญ ผู้อำนวยการศูนย์นิติศาสตร์ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จึงได้หารือกับผู้บันทึกให้ศึกษาปัญหาข้อกฎหมายและความเป็นไปได้ที่จะจัดการปัญหากฎหมายที่เกิดขึ้นของเด็กในทั้งสามกรณีศึกษาตัวอย่างนี้

บันทึกฉบับนี้เป็นงานเขียนเพื่อตอบข้อหารือข้างต้น ในส่วนที่เกี่ยวกับเด็กชายเขตไท หรือ “น้องเขตไท” โดยจะสรุปผลการศึกษาข้อกฎหมายและข้อนโยบายที่เกี่ยวข้อง  ตลอดจนวิเคราะห์สิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายไทยของเด็กชายผู้นี้ อันนำไปสู่ความเป็นไปได้ที่จะส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนของน้องเขตไทซึ่งเป็นกรณีศึกษาที่ส่งมาโดยศูนย์อำนวยการรับเด็กเป็นบุตรบุญธรรม กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์

๒.ที่มาของข้อเท็จจริงที่รับฟังได้เกี่ยวกับน้องเขตไท

การสรุปข้อเท็จจริงของน้องเขตไทมาจากเอกสารที่ส่งมาโดยศูนย์อำนวยการรับเด็กเป็นบุตรบุญธรรม กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์และสภาทนายความ ซึ่งเป็นองค์กรที่รับเรื่องราวร้องทุกข์จากผู้ปกครองน้องเขตไทแทนบุพการี ซึ่งรวมแล้วมีจำนวน ๔ ฉบับ อันได้แก่

(๑)แบบรับรองรายการทะเบียนประวัติของคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นกรณีพิเศษ หรือที่เรียกกันย่อๆ ว่า “ท.ร.๓๘/๑” ซึ่งเป็นเอกสารบันทึกฐานะข้อมูลราษฎรฐานหนึ่งตามกฎหมายการทะเบียนราษฎร กรมการปกครองได้ออกเอกสารลักษณะนี้ให้แก่นางเอ๋และนายจะเร ซึ่งเป็นบิดาและมารดาของน้องเขตไท และระบุว่า การบันทึกในทะเบียนประวัติถูกจัดทำเมื่อวันที่ ๒๖ กรกฎาคม พ.ศ.๒๕๔๗

(๒)สูติบัตรสำหรับบุตรคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นกรณีพิเศษ (ท.ร.๐๓) เลขที่ ๑๒๐/๒๕๕๒ เมื่อวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน พ.ศ.๒๕๕๒ ซึ่งสำนักทะเบียนท้องถิ่นเทศบาลเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี

(๓)สำเนาทะเบียนประวัติสำหรับคนต่างด้าวที่เข้าเมืองโดยมิชอบด้วยกฎหมายและคนที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน (ท.ร.๓๘) ซึ่งออกโดยสำนักทะเบียนท้องถิ่นเขตจอมทองเพื่อน้องเขตไท เมื่อวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน พ.ศ.๒๕๕๒

(๔)แบบรับรองรายการทะเบียนประวัติของคนต่างด้าวที่ได้รับอนุญาตให้อยู่ในราชอาณาจักรเป็นกรณีพิเศษ (ท.ร.๓๘/๑) ซึ่งกรมการปกครองออกให้แก่น้องเขตไทและระบุว่า การบันทึกในทะเบียนประวัติถูกจัดทำเมื่อวันที่ ๒ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๕๒

๓.ข้อเท็จจริงที่รับฟังได้เกี่ยวกับน้องเขตไท

โดยพยานหลักฐานดังกล่าวข้างต้น เราอาจสรุปข้อเท็จจริงเกี่ยวกับเด็กชายเขตไท ไม่มีนามสกุล หรือที่เราเรียกว่า “น้องเขตไท” ได้ดังต่อไปนี้ เขาเกิดเมื่อวันที่ ๗ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๓๙ เวลา ๘.๑๑ น. ณ โรงพยาบาลปทุมธานี ซึ่งตั้งอยู่ ณ เลขที่ ๗ ถนนปทุมลาดหลุมแก้ว ตำบลบางปรอก อำเภอเมืองปทุมธานี จังหวัดปทุมธานี จากนางเอ๋และนายจะเร ซึ่งรัฐไทยรับฟังว่า เป็นคนสัญชาติพม่า ทั้งที่ไม่มีเอกสารพิสูจน์ทราบตัวบุคคลที่ออกโดยรัฐบาลพม่า และกรมการปกครองไทยยังได้บันทึกรายการสถานะบุคคลของบุคคลทั้งสามนี้ในทะเบียนประวัติตามกฎหมายการทะเบียนราษฎร ประเภท ท.ร.๓๘/๑

๔.ประเด็นกฎหมายที่สำคัญเกี่ยวกับน้องเขตไท : น้องเขตไทมีสถานะเป็น “คนสัญชาติพม่า” หรือ “คนไร้สัญชาติ” กันแน่ ? เพราะเหตุใด ?

โดยหลักกฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคล สิทธิในสัญชาติของรัฐใดก็ย่อมเป็นไปตามที่กำหนดในกฎหมายสัญชาติของรัฐเจ้าของสัญชาติ ดังนั้น น้องเขตไทจะมีสิทธิในสัญชาติพม่าหรือไม่ ก็ย่อมเป็นไปตามที่กำหนดในกฎหมายพม่า ซึ่งกฎหมายสัญชาติพม่าก็ยอมรับทั้งหลักสัญชาติโดยหลักดินแดนและโดยหลักบุคคล

จากข้อเท็จจริงของน้องเขตไทนั้น เขาไม่อาจได้สัญชาติพม่าโดยการเกิดโดยหลักดินแดน ทั้งนี้ เพราะเขามิได้เกิดในประเทศพม่า หากแต่ว่า เขาเกิดในประเทศไทย เขาจึงมีความเป็นไปได้ประการเดียวที่จะมีสิทธิในสัญชาติพม่าโดยหลักสืบสายโลหิตเท่านั้น

คำถามจึงย้อนกลับไปว่า บุพการีทั้งสองของเขามีข้อเท็จจริงอันอาจนำไปสู่สิทธิในสัญชาติพม่าหรือไม่ ? และรัฐบาลพม่ารับรองข้อเท็จจริงดังกล่าวแล้วหรือยัง ?

เรารับฟังข้อเท็จจริงจากเอกสารที่เจ้าหน้าที่ของรัฐบาลไทยได้บันทึกว่า นายจะเรและนางเอ๋เกิดในประเทศพม่า และหากเจ้าหน้าที่ของรัฐบาลพม่ายอมรับโดยวิธีการใดวิธีการหนึ่งว่า บุพการีของน้องเขตไทเกิดในประเทศพม่า และยอมรับที่จะบันทึกรายการสถานะบุคคลของบุคคลทั้งสองในทะเบียนราษฎรของรัฐพม่าในสถานะคนสัญชาติพม่า ก็มีความเป็นไปได้ที่น้องเขตไทจะได้รับการยอมรับจากเจ้าหน้าที่ดังกล่าวเพื่อบันทึกรายการสถานะบุคคลในทะเบียนราษฎรของรัฐพม่าในสถานะคนสัญชาติพม่าตามบุพการี เราคงตระหนักว่า น้องเขตไทมีพยานเอกสารมหาชนที่ออกโดยรัฐไทยหลายฉบับที่ระบุรับรองว่า เขาเป็นบุตรของนายจะเรและนางเอ๋ จึงไม่น่าจะมีความยากลำบากในการพิสูจน์สัมพันธภาพระหว่างน้องเขตไทและบุพการี ความไม่สัมฤทธิ์ผลในการพิสูจน์สัญชาติพม่าของบุพการีตลอดจนตัวน้องเขตไทเองน่าจะมาจากความไม่รู้สิทธิตามกฎหมายของบุคคลเหล่านี้ หรืออาจจะมาจากความไม่กล้าแสดงตนต่อเจ้าหน้าที่ของรัฐบาลพม่าของบุพการีของน้องเขตไทซึ่งน่าจะเป็นคนในชาติพันธุ์ที่มีความขัดแย้งกับรัฐบาลทหารของพม่ามายาวนาน

ขอให้ตระหนักในประการแรกว่า ตราบใดที่เจ้าหน้าที่ตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรของรัฐพม่ายังมิได้รับรองสถานะคนสัญชาติพม่าให้แก่บุพการี น้องเขตไทก็ไม่อาจได้รับการรับรองในสถานะคนสัญชาติพม่า และหากยังฟังไม่ได้ว่า น้องเขตไทมีสัญชาติไทย น้องเขตไทก็ย่อมมีสถานะเป็น “คนไร้สัญชาติ” ตราบที่ยังไม่มีรัฐใดบนโลกรับรองสถานะของเขาในสถานะคนสัญชาติ (national) เขาจึงมีสถานะเป็นคนต่างด้าว (alien) ในทุกประเทศบนโลก

ขอให้ตระหนักในประการที่สองว่า ปัญหาความไร้สัญชาติของน้องเขตไทและครอบครัวในสายตาของกฎหมายพม่าย่อมมีลักษณะเป็นปัญหาความไร้สัญชาติโดยข้อเท็จจริง กล่าวคือ เป็นปัญหาความไร้สัญชาติโดยข้อเท็จจริง (de facto nationality-less) เพราะข้อเท็จจริงไม่ได้รับการรับรองโดยนายทะเบียนราษฎรของรัฐพม่า เมื่อรับรองข้อเท็จจริงว่า บุคคลทั้งสามมีข้อเท็จจริงอันทำให้ได้สัญชาติพม่าแล้ว เพียงการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรก็ทำได้เลยและความไร้สัญชาติของบุคคลทั้งสามก็จะสิ้นสุดลง พวกเขาก็จะมีสถานะเป็นคนสัญชาติพม่า

แต่อย่างไรก็ตาม เมื่อไม่ข้อเท็จจริงว่า น้องเขตไทและบุพการีทั้งสองได้รับการยอมรับในทะเบียนราษฎรของรัฐพม่าในสถานะคนสัญชาติพม่า เขาก็ไม่อาจใช้สิทธิในสัญชาติพม่า และไม่มีสถานะเป็นคนสัญชาติพม่าในสายตาของประเทศพม่าและรัฐอื่นในประชาคมระหว่างประเทศ

ปัญหาความน่าจะไร้สัญชาติของน้องเขตไททำให้ทุกหน่วยงานของกระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ ซึ่งมีหน้าที่รักษาการตามอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิเด็ก ค.ศ.๑๙๘๙/พ.ศ.๒๕๓๒ ที่จะต้องบังคับใช้ข้อ ๗ (๑) แห่งอนุสัญญานี้ให้สัมฤทธิ์ผล กล่าวคือ “เด็กจะได้รับการจดทะเบียนทันทีหลังการเกิด และจะมีสิทธิที่จะมีชื่อนับแต่เกิด และสิทธิที่จะได้สัญชาติ และเท่าที่จะเป็นไปได้ สิทธิที่จะรู้จัก และได้รับการดูแลเลี้ยงดูจากบิดามารดาของตน (The child shall be registered immediately after birth and shall have the right from birth to a name, the right to acquire a nationality and. as far as possible, the right to know and be cared for by his or her parents.)”  เราจะเห็นว่า รัฐไทยมีหน้าที่ ๔ ประการตามข้อบทนี้ต่อน้องเขตไท กล่าวคือ (๑) การรับรองสิทธิในการจดทะเบียนทันทีหลังการเกิด (๒) การรับรองสิทธิที่จะมีชื่อนับแต่เกิด (๓) การรับรองสิทธิที่จะได้สัญชาติ และ (๔) การรับรองสิทธิที่จะรู้จักและได้รับการดูแลเลี้ยงดูจากบิดามารดาของตน ซึ่งรัฐไทยก็ดูจะรักษาสิทธิให้แก่น้องเขตไทได้ทุกประการ เว้นแต่สิทธิในสัญชาติ ซึ่งอาจจะอยู่ในกระบวนการจัดการที่เริ่มต้นแล้ว แต่ยังไม่สำเร็จ

เราคงต้องตระหนักว่า คณะรัฐมนตรีไม่มีนโยบายที่จะให้สิทธิในสัญชาติไทยแก่บุตรที่เกิดในประเทศไทยของแรงงานต่างด้าว และไม่มีนโยบายที่จะผลักดันให้ไปรับสัญชาติของรัฐต่างประเทศที่สาม เราพบว่า มีความตกลงระหว่างรัฐบาลไทยและรัฐบาลพม่ามาตั้งแต่ พ.ศ.๒๕๔๗ เพื่อการพิสูจน์สัญชาติพม่าให้แก่แรงงานจากพม่าที่เข้าสู่การขึ้นทะเบียนแรงงานต่างด้าวตามนโยบายจัดระบบแรงงานต่างด้าวสามสัญชาติ (พม่าลาวกัมพูชา) และเราเชื่อว่า น้องเขตไทและครอบครัวก็อาจใช้กระบวนการตามความตกลงนี้เพื่อขจัดปัญหาความไร้สัญชาติได้ ปัญหาของเราในชั้นนี้ ก็คือ เราไม่ทราบว่า พวกเขายื่นพิสูจน์สัญชาติพม่าแล้วหรือยัง ? หรือถ้ายื่นแล้ว เราไม่ทราบว่า พวกเขาผ่านการพิสูจน์สัญชาติพม่าแล้วหรือไม่ ? หรือถ้าพวกเขาไม่ผ่านการพิสูจน์สัญชาติพม่า เราไม่ทราบว่า มีการจัดการปัญหาต่อไปให้พวกเขาอย่างไร ?

ข้อเสนอแนะในประการที่สี่ที่ผู้บันทึกมีต่อศูนย์อำนวยการรับเด็กเป็นบุตรบุญธรรม กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ กระทรวงพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์  ก็คือ การติดตามเพื่อจัดการปัญหาสิทธิในสัญชาติให้แก่น้องเขตไทจนแล้วเสร็จตามที่กำหนดในข้อ ๗ (๑) แห่ง อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยสิทธิเด็ก ค.ศ.๑๙๘๙/พ.ศ.๒๕๓๒