สรุปการสัมมนาเพื่อเผยแพร่ความรู้เกี่ยวกับการปฏิรูปกฎหมายแก่ประชาชน
“องค์กรปฏิรูปกฎหมายตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย”
โดยคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย
ร่วมกับคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร
วันศุกร์ที่ ๑๙ มิถุนายน ๒๕๕๒ เวลา ๐๘.๐๐ – ๑๖.๓๐ น.
ณ ห้องคอนเวนชั่น ๒ โรงแรมท็อปแลนด์ ถนนเอกาทศรถ จังหวัดพิษณุโลก
-----------------------------
คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ได้จัดการสัมมนาเพื่อเผยแพร่ความรู้เกี่ยวกับการปฏิรูปกฎหมายแก่ประชาชน“องค์กรปฏิรูปกฎหมายตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย” เมื่อวันวันศุกร์ที่ ๑๙มิถุนายน ๒๕๕๒ เวลา ๐๘.๐๐ – ๑๖.๓๐ น. ณ ห้องคอนเวนชั่น ๒ โรงแรมท็อปแลนด์ ถนนเอกาทศรถ จังหวัดพิษณุโลก มีวิทยากรและผู้ดำเนินรายการผู้ทรงคุณวุฒิ ดังนี้
วิทยากร (ภาคเช้า): “องค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมายตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๕๐: คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย”
๑.นายสมชาย หอมลออ
กรรมการปฏิรูปกฎหมาย
๒.อาจารย์จักรกฤษ สถาปนศิริ
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร
ดำเนินรายการโดย
นายวัลลภ นาคบัว
ผู้อำนวยการสำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย
วิทยากร (ภาคบ่าย)
“แนวคิดและวิธีการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมไทย”
๑.รองศาสตราจารย์ ดร. กมลทิพย์ คติการ
นักวิชาการอิสระ
“การดำเนินงานของคณะอนุกรรมการในคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย: กฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย”
๒.ดร.ภูมิ มูลศิลป์
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยอัชสัมชัญ
สาระของการประชุม มีดังนี้
“องค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมายตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๕๐: คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย”
นายสมชาย หอมลออ กรรมการปฏิรูปกฎหมาย
ร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ได้ร่างขึ้นโดยผ่านกระบวนการมีส่วนร่วมจากผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในทุกภาคส่วน ทั้งในส่วนของภาครัฐ ภาคประชาสังคม และได้มีการปรับปรุงร่างพระราชบัญญัติฯ ดังกล่าว และได้ดำเนินการรับฟังความคิดเห็นจากนักกฎหมาย นักวิชาการ อีกหลายครั้งและในการจัดการสัมมนาเพื่อเผยแพร่ความรู้เกี่ยวกับการปฏิรูปกฎหมายแก่ประชาชนในภูมิภาคต่างๆในครั้งนี้นั้นก็เพื่อเป็นการรับฟังข้อเสนอแนะในร่างพระราชบัญญัติฯขั้นสุดท้ายนี้ ทั้งยังเป็นกระบวนการที่ให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วม อันเป็นกระบวนการที่มีความสำคัญมาก ซึ่งในอดีตประชาชนจะมีส่วนร่วมเฉพาะในการเลือกตั้ง ซึ่งไม่พียงพอในสภาพการณ์ปัจจุบันที่ต้องการประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมของประชาชน นอกจากกระบวนการติดตาม ตรวจสอบ แล้ว บทบาทของภาคประชาชนที่เพิ่มขึ้นมาคือกระบวนการที่สามารถเสนอกฎหมายของตนได้ ซึ่งในขณะนี้ ร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย กำลังอยู่ในระหว่างการบรรจุเป็นวาระการประชุมของสภา โดยในร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย นั้นมีรายละเอียด ดังนี้
มาตรา ๓โครงสร้างของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายตามร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย นั้นกำหนดให้ประกอบด้วย ประธานกรรมการ รองประธานกรรมการ และกรรมการอื่นอีก ๙ คน รวม ๑๑ คน และกำหนดให้มีเลขาธิการทำหน้าที่เป็นเลขานุการของคณะกรรมการ ทั้งนี้ กรรมการฯทั้งสิบเอ็ดคน มีหน้าที่ในการปฏิรูปกฎหมาย โดยจะเป็นการศึกษาในภาพรวมว่าระบบกำหมายของไทยควรเป็นประการใด และดำเนินการให้กฎหมายมีความสอดคล้องกัน เนื่องจากในปัจจุบัน กฎหมายของไทยมีการประกาศใช้หลายฉบับ ซึ่งทำให้เกิดความซ้ำซ้อนกันอยู่มาก
มาตรา ๑๑ กรรมการแบ่งออกเป็นกรรมการประจำ และกรรมการที่เป็นผู้ทรงคุณวุฒิ และได้กำหนดวาระในการดำรงดำแหน่งไว้หกปี ยกเว้นกรรมการประจำที่มีวาระการดำรงตำแหน่งสามปี
มาตรา ๑๙ ได้กำหนดให้มีคณะกรรมการสรรหา จำนวนสิบสองคน เพื่อทำหน้าที่คัดเลือกบุคคลที่สมควรได้รับการเสนอรายชื่อเป็นกรรมการ โดยประกอบด้วย
(๑) ปลัดกระทรวงยุติธรรม เลขาธิการคณะรัฐมนตรี เลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา จำนวนหนึ่งคน
(๒) ผู้แทนคณาจารย์ประจำซึ่งสอนในสาขาวิชานิติสาสตร์ จำนวนสี่คน โดยมาจากมหาวิทยาลัยของรัฐสองคน และจากมหาวิทยาลัยเอกชนสองคน
(๓) ผู้แทนจากองค์กรประชาสังคม จำนวนสี่คน
มาตรา ๒๑ สำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย กำหนดให้เป็นหน่วยงานตรครวจรับ ที่มีฐานะเป็นนิติบุคคล และอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของประธานกรรมการ
มาตรา ๒๗ สำนักงานมีรายได้หลักมาจากเงินอุดหนุนทั่วไปที่รัฐบาลจัดสรรให้
มาตรา ๓๒ แม้จะกำหนดให้องค์กรที่อิสระ แต่ยังมีจุดยึดโยงอยู่กับสำนักนายกรัฐมนตรี เพื่อประโยชน์ในการเบิกจ่ายงบประมาณ โดยในมาตราดังกล่าวกำหนดให้คณะกรรมการจัดทำรายงานผลการปฏิบัติหน้าที่ประจำปี เสนอต่อคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาภายในเวลา ๓ เดือนนับแต่วันที่สิ้นปีปฏิทิน
ในส่วนของของอำนาจหน้าที่ของสำนักงานคณะกรรมการคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายนั้นได้กำหนดไว้ในมาตรา ๒๒ และ มาตรา ๓๑
ส่วนที่เป็นสาระสำคัญนั้นได้บัญญัติไว้ในมาตรา ๔ ซึ่งถือเป็นหลักการทั่วไปของกฎหมายฉบับนี้ โดยกำหนดให้การปฏิรูปกฎหมายต้องเป็นไปเพื่อการพัฒนาระบบกฎหมายในเชิงสหวิทยาการอย่างเป็นระบบ และมีส่วนร่วมจากทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประประชาชน โดยให้ดำเนินการบนพื้นฐานขององค์ความรู้ที่ได้จากการศึกษาวิจัย เพื่อให้กฎหมายและการบังคับใช้กฎหมาย เป็นไปด้วยความเป็นธรรม เสมอภาค มีประสิทธิภาพ และคำนึงถึงสิทธิและเสรีภาพ
คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้กำหนดคุณสมบัติของกรรมการไว้ใน มาตรา ๗ ว่าต้องเป็นผู้ที่มีผลงานเป็นที่ประจักษ์ในด้านนิติศาสตร์ รัฐศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ สังคมศาสตร์ และวิทยาศาสตร์ หรือในด้านอื่นที่เป็นประโยชน์ต่อการปฏิรูปกฎหมาย ในส่วน
มาตรา ๙ กำหนดให้กรรมการต้องปฏิบัติหน้าที่ของตนอย่างเป็นอิสระและเป็นกลางรวมทั้งต้องคำนึงถึงผลประโยชน์ส่วนรวมของชาติและประชาชนเป็นสำคัญ
มาตรา ๑๘ กำหนดอำนาจหน้าที่ของกรรมการปฏิรูปกฎหมายไว้ อาทิ เช่น การสำรวจศึกษาและวิเคราะห์ทางวิชาการ ปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศ เสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับแผนการตรากฎหมาย ให้คำปรึกษาและสนับสนุนการดำเนินการในการร่างกฎหมายของประชาชน ออกระเบียบหรือประกาศเกี่ยวกับการบริหารงานทั่วไป จัดทำรายงานผลการปฏิบัติหน้าที่ประจำปีเสนอต่อคณะรัฐมนตรี เป็นต้น
อาจารย์จักรกฤษ สถาปนศิริ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยนเรศวร
องค์กรปฏิรูปกฎหมายโดยภาพรวม พบว่าเป็นการพยายามสร้างองค์ความรู้ทางกฎหมายให้เป็นรูปแบบของสหวิทยาการ เนื่องจากกฎหมายในปัจจุบันมีความเกี่ยวข้องกับศาสตร์อื่นมากขึ้น นักกฎหมายจึงมีความจำเป็นต้องมีความรู้ความเข้าใจในศาสตร์อื่นด้วย
แต่ในร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ที่เป็นในรูปแบบของสหวิทยาการ ยังไม่ได้ระบุว่าจะมุ่งไปในทิศทางใด เพราะลำพังคณะกรรมการฯแต่ละวิชาชีพคงจะยังยังไม่เพียงพอ และสัดส่วนของคณะกรรมการที่เป็นนักกฎหมาย หรือศาสตร์อื่นเท่าไรก็ไม่ได้ระบุไว้ ซึ่งเห็นว่าควรกำหนดไว้ เพื่อความชัดเจนอย่างไรก็ตาม กรรมการฯก็สามารถตั้งอนุกรรมการเพื่อมาศึกษาในประเด็นสำคัญซึ่งสามารถใช้รูปแบบของสหวิทยาการได้
ในส่วนของคณะกรรมการสรรหา เห็นว่าจำนวนคณะกรรมการสรรหาน่าจะมีการเปลี่ยนแปลงด้านอัตราส่วนระหว่างนักวิชาการและส่วนราชการ อนึ่งอาจจะมีประเด็นปัญหาเรื่องความเป็นกลางของนักวิชาการและผู้แทนของส่วนราชการ และเป็นไปได้หรือไม่ที่จะเพิ่ม ผู้พิพากษา อัยการ ที่จะเข้ามารวมเป็นคณะกรรมการสรรหาหรือไม่
ในประเด็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการฯ หน้าที่หลักคือการ ปรับปรุงกฎหมายโดยใช้องค์ความรู้โดยเน้นการวิจัย อย่างไรก็ตามมีข้อสังเกตว่าผลงานวิจัยนั้นหากไม่ได้รับการตอบรับจากคณะรัฐมนตรีก็ย่อมเป็ฯการเสียเปล่า ทั้งยังไม่ปรากฏว่าจะมีมาตรการในการบังคับคณะรัฐมนตรีให้ต้องดำเนินการ ซึ่งแนวทางการแก้ไขนั้นควรที่จะอาศัยกระบวนการทางสังคม หากไม่ได้รับการเอาใจใส่จากภาครัฐ แต่อย่างไรก็ตามกระบวนการทางสังคมจะมีประสิทธิภาพได้ก็จะต้องมีการเผยแพร่ข้อมูลแก่ประชาชนด้วย
ทิศทางการปฏิรูปกฎหมายนั้นไม่ควรที่จะละเลยเรื่องการศึกษา เนื่องจากในปัจจุบันมาตรฐานทางการศึกษาต่ำลง ควรที่จะมีกฎหมายเกี่ยวกับการศึกษาเพื่อที่จะเป็นการสร้างบุคคลากรที่มีคุณภาพให้กับสถาบันอุดมศึกษาต่อไป
การทำงานร่วมกับประชาชนในด้านกฎหมายนั้น คำว่ากฎหมายนั้นไม่ควรที่จะหมายถึงแต่เฉพาะกฎหมายระดับพระราชบัญญัติเท่านั้น แต่ควรที่จะหมายรวมถึงข้อบัญญัติในระดับท้องถิ่นด้วย ควรส่งเสริมให้ท้องถิ่นมีส่วนร่วมมากขึ้น เพื่อประโยชน์ในการปฏิรูปกฎหมายได้อย่างมีประสิทธิภาพอย่างแท้จริง
ข้อสังเกตที่ได้จากผู้ร่วมประชุม
- ปัญหากฎหมายในประเทศไทยเกิดจากการที่คนไม่ปฏิบัติตามกฎหมายและทางเจ้าหน้าที่ก็ไม่ได้บังคับให้เป็นไปตามบทบัญญัติของกฎหมาย โดยเฉพาะกฎหมายที่มีโทษเล็กน้อย ทำให้ขาดการสร้างจิตสำนึกให้เกิดนิสัยเคารพกฎหมาย
- การร่างกฎหมายควรคำนึงถึงสภาพสังคมไทยด้วย ไม่ควรที่จะคำนึงถึงสิทธิมนุษยชนเท่านั้น ควรมีการร่างบทบัญญัติให้มีความเหมาะสมและสอดคล้องกันในบทกฎหมายที่เกี่ยวข้องกันอย่างเป็นระบบ เพื่อประโยชน์ของผู้ใช้กฎหมายรวมทั้งถ้อยคำสำนวน ภาษาของบทบัญญัติของกฎหมายไม่ควรร่างให้มีความต่างกัน เห็นว่าควรจะมีนักภาษาศาสตร์รวมอยู่ในคระกรรมการปฏิรูปกฎหมายด้วย
- ภาคเอกชนกับกระบวนการเสนอร่างกฎหมายยังมีปัญหา เนื่องจากภาคประชาชนยังเข้าไม่ถึงกระบวนการการมีส่วนร่วมในการร่างกฎหมายอย่างแท้จริง
- อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการตามมาตรา ๑๖ ที่กำหนดให้กรรมการสามารถมอบหมาย สั่งหน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้นั้น ยังไม่มีกระบวนการดำเนินการที่จะมีการร่างกฎหมายที่มีความชัดเจน ควรที่จะมีมาตรการบังคับที่ชัดเจน ควรเพิ่มอำนาจในการติดตามผลการดำเนินการ หากไม่มีมติอาจจะต้องรายงานผลไปยัง รัฐมนตรีเจ้ากระทรวง
- ไม่ควรที่จะให้ความสำคัญกับกฎหมายที่เป็นกฎหมายแม่บทเท่านั้น
- มุมมอง ความเห็นทางกฎหมาย ควรที่จะมีความครอบคลุมมุมมองและความเห็นของกรรมการที่เป็นผู้หญิงด้วย
- ควรเปิดโอกาสให้เด็กและเยาวชนมีส่วนร่วมในการร่างกฎหมาย กรรีที่เป็นกฎหมายที่มีผลกระทบต่อเด็กและเยาวชน และควรที่จะมีองค์กรมาดูแลปัญหาดังกล่าวโดยเฉพาะ
- กฎหมายในประทศไทยมีจำนวนมาก ควรจะหาวิธีการที่จะทำให้ประชาชนเข้าถึงกฎหมาย เข้าใจถึงสิทธิของตน เพื่อประโยชน์ในการคุ้มครองสิทธิของตนได้ดียิ่งขึ้น อาทิเช่น เรื่องการประกาศเขตป่าสงวนที่มีผลกระทบกับประชาชน ที่ประชาชนในพื้นที่ยังขาดความรู้ความเข้าใจในกระบวนการคัดค้าน หรือโต้แย้งตามกฎหมาย เพื่อคุ้มครองสิทธิของตน เป็นต้น
- อายุความในการฟ้องคดี โดยเฉพาะการฟ้องศาลปกครองมีอายุความที่สั้นเกินไป ทำให้บางครั้งผู้ฟ้องคดีที่ไม่ทราบกระบวนการอาจจะเสียประโยชน์ในการคุ้มครองสิทธิของตน
- การประเมินผลการดำเนินการของหน่วยงาน หรือองค์กรต่างๆ ควรที่จะมีหน่วยงานเฉพาะมาตรวจสอบ เนื่องจากมีหลายหน่วยงานที่เข้ามาตรวจสอบอันก่อให้เกิดการทำงานซ้ำซ้อนกัน
“แนวคิดและวิธีการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมไทย”
รองศาสตราจารย์ ดร. กมลทิพย์ คติการ
โครงการเวทีความคิดเพื่อการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมไทย ได้มีการดำเนินการไปแล้วจำนวน ๑๐ ครั้ง ซึ่งเป็นเวทีอิสระที่ไม่อยู่ภายใต้หน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่งขึ้น เพื่อประมวลความคิด ประมวลองค์ความรู้ โดยมีวิทยากรผู้มีความเชี่ยวชายทางกฎหมาย รวมถึงผู้มีส่วนเกี่ยวข้อง เพื่อมาร่วมกันขบคิดปัญหาต่างๆให้ตกผลึก ทำให้สามารถเสนอแนวความคิดได้อิสระไม่ถูกครอบงำโดยตัวองค์กร ซึ่งพบว่าในปัจจุบันนั้น พบว่าปัญหาในกระบวนการยุติธรรมที่สำคัญ คือ ขาดจริยธรรมในการใช้กฎหมาย และขาดหลักนิติธรรม
การดำเนินการจัดเวทีการประชุมระดมความเห็นในเวทีความคิด รวม ๑๐ ครั้งโดยทั้ง ๑๐ เวที นั้นอาจแบ่งได้เป็นสามกลุ่มใหญ่ๆ ได้ดังนี้ คือ
๑. การพัฒนากระบวนการยุติธรรมเชิงคุณค่า
๒. กระบวนการยุติธรรม การมีส่วนร่วม และการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรม
๓. กระบวนการยุติธรรมกับการคุ้มครองสิทธิมนุษยชน
ผลจาการสังเคราะห์ข้อมูลดังกล่าวนำมาสู่การเสนอแนวทางการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมได้ ดังนี้
ยุทธศาสตร์ที่ ๑ การพัฒนาหลักนิติธรรมในกระบวนการยุติธรรมและสังคม
ยุทธศาสตร์ที่ ๒ การพัฒนา “ฅน” ในกระบวนการยุติธรรม
ยุทธศาสตร์ที่ ๓ ส่งเสริมการมีส่วนร่วมและการเข้าถึงความยุติธรรมของประชาชน
ยุทธศาสตร์ที่ ๔ การคุ้มครองและเสริมพลัง “เหยื่อ” ในกระบวนการยุติธรรม
ยุทธศาสตร์ที่ ๕ การปฏิรูปกฎหมายเพื่อมุ่งสู่สังคมนิติธรรม
ยุทธศาสตร์ที่ ๖ การปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมเพื่อมุ่งสู่สังคมนิติธรรม
ยุทธศาสตร์ที่ ๗ การส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิมนุษยชนในกระบวนการยุติธรรม
โครงการเวทีความคิดเพื่อการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมไทย สามารถสรุปและสังเคราะห์ได้ ดังนี้
ประการแรก ระบบกฎหมายและกระบวนการยุติธรรมของไทยที่มุ่งสู่สังคมนิติธรรมยังมีปัญหาวิกฤติที่จำเป็นต้องเร่งให้มีการดำเนินการปฏิรูปอย่างจริงจังและต่อเนื่อง ระบบกฎหมายของไทยมีปัญหา ต้องแก้ไขตั้งแต่กระบวนการออกกฎหมาย จนไปถึงการบังคับใช้กฎหมาย นอกจากนี้กฎหมายของไทยยังมีความล้าสมัย อาทิมาตรการการลงทาไม่สอดคล้องกับสภาพสังคม เศรษฐกิจในปัจจุบัน จึงทำให้การบังคับใช้กฎหมายไม่มีประสิทธิภาพ เพราะไม่มีสภาพบังคับ นอกจากนี้กระบวนการลงโทษทางอาญาของไทยยังขาดมาตรการลงโทษระดับกลาง เพื่อกันคนออกจากเรือนจำ ซึ่งในประเทศไทยใช้มาตรการระดับกลางเฉพาะผู้ที่ทำความผิดครั้งแรก จึงจะให้มีการคุ้มประพฤติ แต่ในต่างประเทศในกรณีความผิดเล็กๆน้อยๆ จะใช้กระบวนการคุ้มประพฤติทั้งสิ้น โดยมิได้คำนึงว่าเป็นความผิดครั้งแรกหรือไม่ และกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาเป็นการนำคดีเข้าสู่ศาลเป็นจำนวนมาก อีกทั้งกระบวนการพิจารณาคดีนั้น เป็นกระบวนการที่ใช้ระยะเวลาที่ยาวนาน
ประการที่สอง พัฒนาการจัดการความรู้เกี่ยวกับกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม การปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมจะต้องให้ความสำคัญต่อการจัดการความรู้เกี่ยวกับกฎหมายและกระบวนการยุติธรรม เพราะองค์ความรู้ไม่ได้อยู่นิ่ง การจัดการความรู้จะต้องให้เป็นประโยชน์ต่อ “ฅน” ในกระบวนการยุติธรรมและประชาชน โดยมีการดำเนินการชัดเจน
ประการที่สาม การพัฒนา “ฅน” ยุติธรรม ปรับกระบวนทัศน์ของบุคลากรในกระบวนการยุติธรรมเพื่อรองรับการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมเชิงคุณค่า
