จาก พ.ศ.๒๕๔๘ ถึง พ.ศ.๒๕๕๒ : รัฐไทยปฏิบัติต่อคนชายขอบอย่างถูกต้องตามมาตรฐาน ICCPR หรือไม่ ? : ปัญหาสิทธิในการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมาย
๑. พันธกรณีของรัฐไทยภายใต้ ICCPR ต่อคนชายขอบ
เกี่ยวกับสิทธิในการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมาย
โดยพิจารณาจากข้อ ๑๖ แห่ง ICCPR ซึ่งบัญญัติว่า “บุคคลทุกคนมีสิทธิที่จะได้รับการยอมรับนับถือว่าเป็นบุคคลตามกฎหมายในที่ทุกสถาน” เราจึงอาจสรุปได้ว่า รัฐไทยย่อมมีพันธกรณีที่จะต้องยอมรับ “สิทธิในการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมาย (Right to legal personality)” ให้แก่มนุษย์ทุกคนที่ปรากฏตัวบนแผ่นดินไทย
ดังนั้น เมื่อบทบัญญัติใช้คำว่า “บุคคล” เราจึงอาจสรุปได้ว่า รัฐไทยย่อมมีหน้าที่ที่จะต้องให้การรับรองคนชายขอบ แม้บุคคลดังกล่าวจะตกเป็น “คนไร้รัฐ” เพราะไร้สถานะทางกฎหมายทะเบียนราษฎรก็ตาม
จึงต้องมาพิจารณาต่อมาว่า กฎหมายไทยยอมรับที่จะรับรองความเป็นบุคคลตามกฎหมายให้แก่มนุษย์ทุกคนที่มีลมหายใจบนแผ่นดินไทยหรือไม่ ?
๒. วิวัฒนาการทางกฎหมายซึ่งแสดงว่า รัฐไทยยอมรับสิทธิในการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมาย
เราพบว่า กฎหมายและนโยบายของรัฐไทยตั้งแต่ก่อนการก่อตั้งรัฐสมัยใหม่บนแผ่นดินไทยจนถึงปัจจุบัน[1] ก็รับรองสิทธิในการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมายให้แก่มนุษย์
๒.๑. ก้าวแรกของการยอมรับสิทธิในการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมาย : ประกาศเลิกทาสโดยในหลวงรัชกาลที่ ๕
จะเห็นว่า วัฒนธรรมทางกฎหมายของรัฐไทยที่ยอมรับสิทธิมนุษยชนในยุคแรกที่สุด ก็น่าจะเริ่มต้นจากการประกาศเลิกทาสโดยในหลวงรัชกาลที่ ๕ ตั้งแต่ พ.ศ.๒๔๑๗ จนถึง พ.ศ.๒๔๔๘ ซึ่งนำไปสู่การห้ามเอาคนลงไปเป็นทาสอย่างเด็ดขาดโดยพระราชบัญญัติทาส รศ. ๑๒๘ (พ.ศ. ๒๔๔๘)[2]
๒.๒. ก้าวที่สองของการยอมรับสิทธิในการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมาย : ประกาศยอมรับปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ค.ศ.๑๙๔๘
นอกจากนั้น ประเทศไทยก็ยังประกาศยอมรับปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน ค.ศ.๑๙๔๘ ตั้งแต่ปีที่ได้รับการรับรองในที่ประชุมสมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติ กล่าวคือ วันที่ ๑๐ ธันวาคม ค.ศ.๑๙๔๘ หรือ พ.ศ.๒๔๙๑ อันทำให้ประเทศไทยมีการยอมรับพันธกรณีทั้งตามกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิในทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม (International Covenant on Civil and Political Rights หรือ ICCPR) และ ตามกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิในทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights หรือ ICESCR) [3] ซึ่งกติกาทั้งสองมีสถานะเป็นสนธิสัญญาที่แปลงแนวคิดด้านสิทธิมนุษยชนภายใต้ UDHR สู่ความเป็นจริงในเวลาต่อมา และในส่วนที่เกี่ยวกับสิทธิในการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมายนั้น เราพบว่า ข้อ ๖ แห่ง UDHR ก็ได้บัญญัติว่า “ทุก ๆ คนมีสิทธิที่จะได้รับการยอมรับว่าเป็นบุคคลในกฎหมายไม่ว่า ณ ที่ใด”
๒.๓. ก้าวที่สามของการยอมรับสิทธิในการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมาย : การยอมรับแนวคิดด้านสิทธิมนุษยชนในกฎหมายรัฐธรรมนูญที่เป็นลายลักษณ์อักษร
นอกจากนั้น เราพบความชัดเจนในแนวคิดด้านสิทธิมนุษยชนในบทบัญญัติแห่งกฎหมายรัฐธรรมนูญไทยที่เป็นลายลักษณ์อักษรมาตั้งแต่ พ.ศ.๒๕๔๐ จนถึงปัจจุบัน[4] เราคงต้องตั้งข้อสังเกตว่า กฎหมายรัฐธรรมนญไทยได้ยอมรับปกติประเพณีทางปกครองที่จะบัญญัติรับรองหลักสิทธิมนุษยชนไว้ในบททั่วไปของกฎหมายนี้ ซึ่งหมายความว่า หลักสิทธิมนุษยชนได้ปรากฏตัวชัดเป็น “บทกฎหมายรัฐธรรมนูญหลัก” หนึ่งในเจ็ดประการที่รัฐไทยใช้ในการปกครองประเทศ ดังนั้น เราจึงสรุปได้ว่า โดยหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญอีกด้วย ที่รัฐไทยยอมรับที่จะใช้กฎหมายสูงสุดของประเทศไทยเพื่อจัดการปัญหาการเข้าไม่ถึงหรือการละเมิดสิทธิมนุษยชน จะเห็นว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับถาวรทั้งใน พ.ศ.๒๕๔๐ และใน พ.ศ.๒๕๕๐ ต่างก็บัญญัติว่า “ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคของบุคคลย่อมได้รับความคุ้มครอง” ดังนั้น การรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมายจึงเป็นสิทธิที่สำคัญสำหรับรัฐไทยซึ่งเป็นนิติรัฐ
๒.๔. ก้าวที่สี่ของการยอมรับสิทธิในการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมาย
: คณะรัฐมนตรียอมรับนโยบายที่จะสำรวจและจัดทำทะเบียนประวัติ และออกเอกสารแสดงตนให้แก่มนุษย์ทุกคนที่ปรากฏตัวบนแผ่นดินไทย
รัฐบาลไทยโดยคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๘ มกราคม พ.ศ.๒๕๔๘ ได้ยอมรับยุทธศาสตร์การจัดการกลุ่มคนที่มีปัญหาสถานะและสิทธิ ซึ่งยุทธศาสตร์ย่อยที่เรียกว่า “ยุทธศาสตร์การกำหนดสถานะ” ได้ระบุอย่างชัดเจนว่า “ดำเนินการสำรวจ และจัดทำทะเบียนประวัติบุคคลที่ไม่มีชื่ออยู่ในทะเบียนราษฎร เพื่อให้ทราบที่มาและสถานะการดำรงอยู่ของคนกลุ่มนี้ให้ชัดเจนนำไปสู่การพิจารณากำหนดสถานที่เหมาะสม” ซึ่งยุทธศาสตร์นี้ได้นำไปสู่การปรากฏตัวของ “ระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการสำรวจและจัดทำทะเบียนสำหรับบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน พ.ศ. ๒๕๔๘[5]” ซึ่งเป็นกฎหมายของฝ่ายปกครองที่บัญญัติขึ้นเพื่อทำให้ยุทธศาสตร์นี้มีผลได้จริง กล่าวคือ รัฐไทยได้ใช้กฎหมายนี้ในการขจัดปัญหาความด้อยโอกาสทางกฎหมายให้แก่มนุษย์ทุกคนที่พิสูจน์ได้ว่า เป็นคนไร้รัฐ กล่าวคือ ไม่ได้รับการยอมรับในทะเบียนราษฎรของรัฐใดเลยบนโลก คนที่ได้รับการเยียวยาจากระเบียบนี้ย่อมจะถูกบันทึกตนในเอกสารที่เรียกกันโดยทั่วไปว่า “ท.ร.๓๘ ก”
แต่อย่างไรก็ตาม ยุทธศาสตร์เพื่อการจัดการสถานะและสิทธิของบุคคลกยังไม่มีสถานะที่เป็นกฎหมาย และระเบียบสำนักทะเบียนกลางว่าด้วยการสำรวจและจัดทำทะเบียนสำหรับบุคคลที่ไม่มีสถานะทางทะเบียน พ.ศ. ๒๕๔๘ ก็เป็นเพียงกฎหมายปกครองที่ออกโดยกรมการปกครองเท่านั้น
๒.๕. ก้าวที่ห้าของการยอมรับสิทธิในการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมาย
: กฎหมายทะเบียนราษฎรของรัฐไทยยอมรับอย่างชัดแจ้งที่จะบันทึกรายการสถานะบุคคลของมนุษย์ที่มีจุดเกาะเกี่ยวกับรัฐไทยในทะเบียนราษฎร
ใน พ.ศ.๒๔๕๒ กฎหมายลายลักษณ์อักษรว่าด้วยทะเบียนราษฎรของรัฐไทยก็ได้ปรากฏตัวขึ้นเพื่อสร้างความชัดเจนในการบันทึกรายการสถานะบุคคลของประชากรของรัฐไทย[6] กฎหมายนี้ถือเป็นกฎหมายแรกที่รัฐไทยใช้ในการก่อตั้งสถาบันรัฐสมัยใหม่บนดินแดนของตน[7] เราสังเกตว่า กฎหมายทะเบียนราษฎรได้ปรากฏตัวขึ้นก่อนกฎหมายลายลักษณ์อักษรว่าด้วยสัญชาติไทยซึ่งปรากฏตัวครั้งแรกใน พ.ศ.๒๔๕๔[8] และก่อนกฎหมายลายลักษณ์อักษรว่าด้วยคนเข้าเมืองซึ่งปรากฏตัวครั้งแรกใน พ.ศ.๒๔๗๐[9]
แต่อย่างไรก็ตาม ในวันที่ ๒๖ กุมภาพันธ์ พ.ศ.๒๕๕๑ ก็ได้มีการประกาศใช้ พระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๕๑ ในราชกิจจานุเบกษา กฎหมายนี้ย่อมทำหน้าที่เป็นกลไกที่เข้มแข็งในการขจัดปัญหาคนไร้รัฐที่สมบูรณ์และครบถ้วย กฎหมายนี้ทำให้เจ้าหน้าที่ของรัฐไม่อาจปฏิเสธที่จะรับรองการเกิดของมนุษย์ในสังคมไทย และไม่ปฏิเสธที่จะรับรองความเป็นบุคคลตามกฎหมายของคนไร้รัฐที่ปรากฏตัวบนสังคมไทย แม้บุคคลนั้นจะมิได้เกิดในประเทศไทยแก่ตาม
ขอให้ตระหนักว่า โดยแนวคิดหลักที่ยอมรับใน พระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๕๑ นี้ คนไร้รัฐจะได้รับการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมายไทย คนไร้รัฐทั้งหมดที่ปรากฏตัวบนแผ่นดินไทยจะได้รับการเยียวยา แต่จะต้องไม่สับสนว่า เรื่องนี้มิใช่การให้สัญชาติไทย เป็นคนละเรื่องกัน เรื่องนี้เป็นเพียงการยอมรับในทะเบียนราษฎรและออกเอกสารเพื่อรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมายให้
-----------------------------------------
[1] พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร, สิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายของมนุษย์ที่มีลมหายใจบนแผ่นดินไทย, บทความเพื่อหนังสือรพีประจำปี พ.ศ.๒๕๕๑ ของคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัย ธรรมศาสตร์, เมื่อวันพฤหัสที่ ๒๔ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๕๑
[2] สำนักงานคณะกรรมการวัฒนธรรมแห่งชาติ กระทรวงวัฒนธรรม, “การเลิกทาส,”
http://www.culture.go.th/k_day.php?F=rama5&FF=04 , มิถุนายน 2551.
[3] สมัชชาใหญ่แห่งสหประชาชาติมีมติยอมรับกติกานี้ โดยมติของสมัชชาใหม่แห่งสหประชาชาติที่ 2200(XXI) ลงวันที่ ๑๖ ธันวาคม พ.ศ.๒๕๐๙ กติกานี้มีผลบังคับใช้ในวันที่ ๓ มกราคม พ.ศ.๒๕๑๙/ค.ศ.๑๙๗๖ ในส่วนของประเทศไทย คณะรัฐมนตรีมีมติเมื่อวันที่ ๑๐ กันยายน พ.ศ.๒๕๓๕ ให้ประเทศไทยเข้าเป็นภาคีกติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทาง การเมือง และการภาคยานุวัติได้ทำเมื่อวันที่ ๒๙ ตุลาคม พ.ศ.๒๕๓๙ จึงมีผลใช้บังคับกับประเทศไทยเมื่อวันที่ ๓๐ มกราคม พ.ศ.๒๕๔๐
[4] ดังจะเห็นจากมาตรา ๔ แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๔๐, มาตรา ๓ แห่งธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.๒๕๔๙ และมาตรา ๔ แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๕๐
[5] ระเบียบนี้จึงถูกบัญญัติขึ้นโดยอาศัยอาศัยหลักการตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๘ มกราคม ๒๕๔๘ ซึ่งเห็นชอบยุทธศาสตร์การจัดการปัญหาสถานะและสิทธิของบุคคลไร้สถานะที่อาศัยอยู่ในประเทศไทยทุกกลุ่ม โดยให้มีการสำรวจและจัดทำทะเบียนบุคคลที่ไม่มีชื่ออยู่ในระบบทะเบียนราษฎร และอาศัยอำนาจตามความในมาตรา ๘ (๑) วรรคสอง และมาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติการทะเบียนราษฎร พ.ศ. ๒๕๓๔
[6] อันได้แก่ พ.ร.บ.สำหรับทำบาญชีคนในพระราชอาณาจักร พ.ศ.๒๔๕๒
[7] พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร, สิทธิในทะเบียนการเกิดของมนุษย์ในประเทศไทย : ความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายระหว่างประเทศและกฎหมายภายใน, บทความเพื่องานเสวนาทางวิชาการซึ่งคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ จัดขึ้นเนื่องในวโรกาสที่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงครองสิริราชสมบัติครบ ๖๐ ปี ใน พ.ศ.๒๕๔๙, เมื่อวันพุธที่ ๒๐ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๔๙
[8] อันได้แก่ พ.ร.บ.การแปลงชาติ ร.ศ.๑๓๐/พ.ศ.๒๔๕๔ ซึ่งเป็นเพียงกฎหมายสัญชาติพิเศษ แต่หากกล่าวถึงกฎหมายสัญชาติบทหลักนั้น ก็ต้องรอมาจน พ.ศ.๒๔๕๖ ประเทศไทยจึงได้รับพระราชทาน พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ.๒๔๕๖ เป็นบทกฎหมายหลักเพื่อจัดการประชากรโดยสัญชาติไทย
[9] อันได้แก่ พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.๒๔๗๐
ความเห็น (1)
สวัสดีครับอาจารย์แหวว ผมติดตามอ่านงานของอาจารย์บ้าง และไม่ได้ติดตามบ้าง เพราะบางเรื่องก็ไม่ค่อยมีความรู้ แต่มีข้อกังขาครับว่า กฎหมายว่าด้วยเรื่องสิทธิมนุษยชน ในเชิงปฏิบัติ จะขัดกับ กฎหมายว่าด้วยเรื่อง ความมั่นคงหรือไม่ครับ
ในเชิงปฏิบัติ ยกตัวอย่างเช่น การให้ช่วยเหลือด้านสิทธิมนุษยชน กับคน คนไร้รัฐ แต่อาจจะกระทบ ความมั่นคงในด้านอธิปไตย (เอกภาพ/บูรณภาพด้านดินแดน) หรือไม่อย่างไรครับ