พัฒนาการของกฎหมายมหาชน เกิดขึ้นเพื่อปกป้องสิทธิและเสรีภาพของคน จากการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ให้อยู่ในขอบเขต

          วันที่ 3 เมษายน  2550  เวลา 13.30 -16.30 น.  ศ.สุรพล   นิติไกรพจน์ อธิการบดีมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ คนปัจจุบัน  บรรยายแก่ นบม. รุ่นที่ 17 เรื่อง ความเปลี่ยนแปลงทางกฎหมายที่ส่งผลต่อการบริหารมหาวิทยาลัย ถ้าเทียบว่าเป็นการเรียนการสอนนิสิตแล้วละก็  ดิฉันขอจัดให้เป็นหัวข้อวิชาที่ "ต้องรู้" เลยทีเดียว  โดยเฉพาะอย่างยิ่งสำหรับนักเรียนโข่ง (ผู้บริหาร) ทั้งหลาย 

สาระสำคัญ มี 3 เรื่องใหญ่ๆ คือ

  1. พัฒนาการของกฎหมายมหาชนสำหรับกระบวนการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่
  2. การปรับเปลี่ยนระบบมหาวิทยาลัยในกรอบการปฏิรูปการศึกษา
  3. การเตรียมการไปสู่การเป็นมหาวิทยาลัยในกำกับ

อารัมภบท
          ประเด็นแรกที่จะกล่าวถึง จะเกี่ยวกับพัฒนาการทางกฎหมายในช่วง 10 ปีที่ผ่านมาซึ่งส่งผลกระทบกับการทำงานของผู้บริหารมหาวิทยาลัย   ที่สำคัญคือ  กฎหมายมหาชน  ซึ่งเป็นกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับเจ้าหน้าที่ของรัฐ  และองค์กรภาครัฐ  ไม่ใช่กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับชีวิตประจำวันของคนธรรมดาทั่วไป กฎหมายมหาชนจะว่าด้วยอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ พูดถึง อธิการบดี คณบดี นายอำเภอ ผู้ว่าฯ ตำรวจ ฯลฯ  ซึ่งเป็นผู้ที่มีอำนาจหน้าที่บางอย่าง เช่น การมีอำนาจในการรับรองการจบการศึกษาของนิสิต  มีอำนาจในการวินิจฉัยการพ้นสภาพของนิสิต  มีอำนาจที่จะสั่งปรับบริษัทคู่สัญญาที่มาทำสัญญารับจ้างก่อสร้างอาคารสถานที่ของมหาวิทยาลัย เป็นต้น

          ประเด็นที่สองจะกล่าวสั้นๆ ถึงเรื่องการปรับเปลี่ยนระบบมหาวิทยาลัยในกรอบการปฏิรูปการศึกษา  ว่ามีอะไรที่เป็นความเปลี่ยนแปลงของมหาวิทยาลัยในบริบทใหม่นี้ แต่จะไม่ลงรายละเอียดมากนัก

          ส่วนประเด็นสุดท้าย จะพูดถึงการเตรียมการไปสู่การเป็นมหาวิทยาลัยในกำกับ ซึ่งจะมีรายละเอียดมากพอๆ กับประเด็นแรก

พัฒนาการของกฎหมายมหาชนสำหรับกระบวนการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่
          ท่านทั้งหลายที่เป็นอธิการบดี  รองอธิการบดี  คณบดี รองคณบดี  ผู้อำนวยการสำนัก ฯลฯ  ท่านเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ  ที่มีอำนาจในการบังคับบัญชา  มีอำนาจในการสั่งการ และมีอำนาจในการตัดสินใจบางอย่างในตำแหน่งบริหาร ซึ่งไม่เกี่ยวกับตำแหน่งอาจารย์ ผศ. รศ.  ฯลฯ  บนพื้นฐานอันนี้ท่านจำเป็นต้องทราบนะครับว่า ความเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่ในการบริหาร มันเป็นส่วนหนึ่งขององค์กรที่ใช้อำนาจของรัฐโดยมีกฎหมายของรัฐรองรับ นั่นคือ พรบ.มหาวิทยาลัยนั่นเอง  ความเปลี่ยนแปลงของกฎหมายมหาชนในช่วง 10 ปีที่ผ่านมานี้  ต่างไปจากเมื่อ 100 ปีก่อนหน้านี้มากมายทีเดียว  ผู้บริหารมหาวิทยาลัยที่ไม่ทราบความเปลี่ยนแปลงนี้  หรือไม่ได้ศึกษา อาจก่อให้เกิดปัญหา และอุปสรรคขัดข้องมากมาย


          เมื่อก่อนเจ้าหน้าที่ของรัฐมีอำนาจเยอะแต่ไม่มีกติกาอะไรมากนัก ทำให้บริหารงานด้วยอำนาจได้ไม่ยาก แต่ปัจจุบันพัฒนาการของกฎหมายมหาชน เกิดขึ้นเพื่อปกป้องสิทธิและเสรีภาพของคน จากการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐให้อยู่ในขอบเขต  พัฒนาการของกฎหมายมหาชนสำหรับกระบวนการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่สำคัญๆ มี 4 เรื่อง คือ

  1. หลักเกณฑ์และขั้นตอนการปฏิบัติงานตามกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง
              ชื่อเต็มๆ ของกฎหมายนี้ คือ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ปี พ.ศ. 2539 เป็นกฎหมายที่ตั้งใจเขียนขึ้นให้มีผลบังคับกับเจ้าหน้าที่ของรัฐทุกคนที่ใช้อำนาจตามกฎหมายทุกฉบับ ไม่ว่าท่านจะเป็นเจ้าหน้าที่ป่าไม้ ตาม พรบ.ป่าไม้  ท่านเป็นเจ้าหน้าที่สรรพากรตามประมวลรัษฎากร  ท่านเป็นพนักงานจราจรตามกฎหมายจราจร  ท่านเป็นพนักงานสอบสวนตามกฎหมายอาญา  ท่านเป็นพนักงานสาธารณสุขตามกฎหมายควบคุมโรค  ท่านเป็นเจ้าหน้าที่อุตสาหกรรมตามกฎหมายเหมืองแร่ หรือท่านเป็นเจ้าหน้าที่บุคคลตามกฎหมายข้าราชการ ไม่ว่าท่านจะเป็นเจ้าหน้าที่ประเภทใดก็ตาม ท่านจะต้องปฏิบัติตามกฎหมายนี้  และวิธีปฏิบัติงานตามกฎหมายทุกฉบับก็ให้เป็นไปตามกฎหมายนี้ด้วย  ทุกวันนี้เรามีกฎหมายที่เป็น พรบ. ที่ใช้บังคับทั่วไปอยู่ประมาณ 600 กว่าฉบับ แต่ กฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง  เขียนวิธีปฏิบัติราชการของเจ้าหน้าที่ทุกคนที่จะปฏิบัติราชการทางปกครอง (ที่จะใช้อำนาจสั่งการต่างๆ)     ซึ่งมีวิธีปฏิบัติอยู่ 15 เรื่องด้วยกัน

          เรื่องใหญ่ๆ เรื่องแรก กฎหมายนี้บอกว่า ต่อไปนี้เจ้าหน้าที่ที่จะออกคำสั่ง  ที่จะไล่ออกใคร ที่จะตั้งกรรมการสอบสวนลงโทษพักการศึกษา  ที่จะออกคำสั่งให้เขารื้อถอนอาคารที่ต่อเติมโดยไม่ได้รับอนุญาตจากพนักงานท้องถิ่น  ที่จะเพิกถอนทะเบียนตำรับยาที่เขาจดทะเบียนไว้   ฯลฯ  ต่อไปนี้ก่อนที่จะท่านจะสั่งอะไร  ท่านจะต้องบอกให้เขารู้ก่อนว่าท่านมีข้อมูลอะไรในเรื่องนั้น  และท่านกำลังจะสั่งอะไร  แล้วให้โอกาสแก่คนที่จะได้รับผลกระทบจากการสั่งการของท่านในการที่จะได้รับทราบข้อเท็จจริงในเรื่องที่จะสั่งการอย่างเพียงพอ  และได้มีโอกาสโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานก่อนที่ท่านจะสั่งการ

          เมื่อก่อนกฎหมายที่มีอยู่  เวลาเขียนอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ มักจะเขียนรวมๆ ว่า ให้เจ้าหน้าที่ของรัฐมีอำนาจทำโน่น ทำนี่ แต่ไม่บอกวิธีปฏิบัติว่าจะทำอย่างไร  เช่น  เมื่อมีข่าวว่าโรงงานปล่อยน้ำเสีย ทำให้ปลาตาย  กฎหมายสิ่งแวดล้อมบอกว่า ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจสั่งปิดโรงงาน แต่ไม่ได้บอกว่า ผู้ว่าต้องทำอย่างไร เมื่อผู้ว่าได้รับรายงานว่ามีปลาตาย อุตสาหกรรมจังหวัด หรือทรัพยากรธรรมชาติจังหวัดมาบอก ผู้ว่าก็ออกคำสั่งว่า  อาศัยอำนาจตาม พรบ. โรงงาน มาตรานี้.... โรงงานนี้ปล่อยน้ำเสียลงแม่น้ำ ให้ปิดโรงงาน พักใช้ใบอนุญาตโรงงาน 30 วัน เป็นอันจบ เจ้าของโรงงานก็ต้องปฏิบัติตาม เพราะถ้าขัดคำสั่งเจ้าพนักงาน อาจมีโทษทางอาญาแถมมาให้อีก ปล่อยน้ำเสียจริงรึเปล่า?   ....ไม่รู้.... เจ้าหน้าที่เชื่อว่าเป็นจริง  ก็เท่านั้นเอง

          แต่ถ้าผู้ว่าอีกท่านหนึ่งยังไม่เชื่อทันที  ไปตรวจสอบด้วยตนเองก่อนหรือส่งเลขาไปดูอีกทีว่ามีการปล่อยน้ำเสียจริงหรือเปล่า แล้วยังเอานายแพทย์สาธารณสุขจังหวัดไปเก็บตัวอย่างน้ำเพื่อส่งไปยังกรมวิทยาศาสตร์การแพทย์ตรวจดูอีกที  พอตรวจสอบแล้วได้ความว่าน้ำเสียจริง มีออกซิเจนน้อย มีโลหะหนักปนเปื้อนจริง แต่เอ๊ะ !  จะแน่ใจได้อย่างไรว่าเป็นโรงงานโรงนี้  ไม่ใช่โรงงานอื่น  ผู้ว่าฯ จึงให้ไปตามเจ้าของโรงงานมาชี้แจง  โดยแจ้งข้อมูลผลการตรวจสอบและหลักฐานต่างๆ ให้เจ้าของโรงงานทราบ  และให้เจ้าของโรงงานชี้แจง  ถ้าเจ้าของโรงงานยอมรับว่า ระบบกำจัดน้ำเสียของโรงงานผมเสียจริงครับ มันเพิ่งขัดข้องเมื่ออาทิตย์ที่แล้ว  ผมสั่งยุติการผลิตไม่ทัน น้ำเสียจากการผลิตก็ถูกปล่อยลงแม่น้ำ  เมื่อมารู้ทีหลังผมก็สั่งยุติการผลิตไปแล้วครับ  เป็นความผิดของผมเอง ผมจะรับผิดชอบ  ฟังอย่างนี้ ผู้ว่าก็แน่ใจได้เลยเพราะเจ้าของโรงงานรับสารภาพแล้ว  ก็สั่งการได้เช่น งั้นผมก็ต้องสั่งให้ปิดโรงงาน 30 วัน เจ้าของโรงงานอาจต่อรองได้ว่า ขอ 7 วันเถอะครับ ผมจะรีบซ่อมให้เสร็จ อย่างนี้ เจ้าของโรงงานก็มีโอกาสดีขึ้น  หากเป็นกรณีที่ไม่ใช่โรงงานนั้นจริง  แต่เป็นโรงงานอื่น ผลเสียก็จะยิ่งตามมามาก  โรงงานที่ไม่ผิดถูกสั่งให้ปิดไปก่อนแล้ว  กว่าจะมีการอุธรณ์ สอบสวน  โรงงานนั้นก็เสียหายไปมาก โดยไม่มีใครรับผิดชอบ  และผู้ว่าก็ไม่ผิดเพราะถือว่าใช้อำนาจโดยสุจริต ดังนั้นมองในแง่ประชาชน  ประชาชนย่อมได้รับผลกระทบจากการออกคำสั่งของเจ้าหน้าที่ได้โดยง่ายและอาจไม่ยุติธรรม  กรณีดังตัวอย่าง จึงเป็นเหตุหนึ่งของการออกกฎหมายเพื่อพิทักษ์สิทธิของปัจเจกชนจากการออกคำสั่งของเจ้าหน้าที่รัฐ

          ท่านในฐานะเจ้าหน้าที่รัฐจะเชื่อหรือไม่ก็ได้  แต่ท่านต้องฟังเขาก่อน  ต้องให้โอกาสเขาชี้แจง แต่แน่นอน...ถ้าท่านไม่ปฏิบัติตามกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง  (เพราะคนส่วนใหญ่ไม่ทราบข้อกฎหมาย)  และไม่มีใครมาฟ้อง ก็ไม่มีอะไรเกิดขึ้นแม้ว่าท่านจะทำผิดกฎหมาย แต่เมื่อใดก็ตามที่มีคนฟ้องก็มีผลผูกพันตลอดไป  และท่านจะถูกศาลปกครองตัดสินว่าใช้อำนาจไม่ถูกต้อง

          อย่างไรก็ตาม มีข้อยกเว้นได้บ้าง  เช่น กรณีที่มีความจำเป็นเร่งด่วน  ปล่อยไว้ช้าจะทำให้เกิดผลเสียหายร้ายแรง เป็นอันตรายต่อชีวิตและทรัพย์สินของผู้อื่น  กรณีเช่นนี้เจ้าหน้าที่อาจใช้ดุลยพินิจ โดยไม่จำเป็นต้องปฏิบัติตามขั้นตอนก็ได้ 

          ยกตัวอย่างกฎหมายวิธีปฏิบัติทางปกครองอีกเรื่องนะครับ  คือ กฎหมายนี้มีข้อบัญญัติว่า เจ้าหน้าที่ที่เป็นคนสั่งการต้องไม่มีส่วนได้เสียในเรื่องที่ตนสั่งการ  ขยายความคำว่า ส่วนได้เสีย หมายถึง ตัวเป็นคู่กรณีเอง หรือคู่สมรส ผู้สืบสันดาน (ภาษากฎหมาย)    บุพการี นายจ้าง หรือลูกจ้างของตัวเอง เป็นคู่กรณีในเรื่องนั้นๆ เจ้าหน้าที่ไม่มีอำนาจสั่งการในเรื่องนั้นๆ  เช่น ผมเป็นนายกเทศมนตรี  ตอนเช้าผมไปยื่นคำร้องขอปลูกสร้างอาคารโดยสวมหมวกนาย ก.   ตอนบ่ายๆ ผมสวมหมวกนายกเทศมนตรี เซ็นอนุมัติ  แม้ว่าจะสวมหมวกคนละใบ แต่กฎหมายก็มองว่า ในกรณีเช่นนี้  โอกาสที่เจ้าหน้าที่รัฐจะพิจารณาโดยโน้มเอียงเข้าข้าง หรือเอาประโยชน์เข้าตนเอง / ภรรยา ฯลฯ เป็นไปได้สูง  ถ้าฝ่าฝืน ต้องถือว่าการสั่งการนั้นเป็นการกระทำที่ไม่ชอบ เรียกว่า เป็น Conflict of interest เพราะฉะนั้น ท่านผู้บริหารต้องระมัดระวัง  ถ้าท่านมีญาติเยอะ  ท่านก็ต้องมอบอำนาจให้ผู้อื่นทำ  เช่น  ถ้าท่านเป็นอธิการ ก็มอบให้รองบริหารสั่งแทน ฯลฯ  หรือถ้าท่านเป็นคณบดี ก็ทำเรื่องเสนอท่านอธิการว่าท่านเป็นผู้มีส่วนได้เสีย ไม่สามารถสั่งการได้ ให้ท่านอธิการสั่งการเอง เป็นต้น ไม่ได้หมายความว่าต้องหยุดดำเนินการไปทุกเรื่อง แต่เพื่อพิสูจน์ว่าท่านไม่ได้เข้าไปเกี่ยวข้องกับเรื่องนั้นๆ

          หรือกรณีที่อธิการเซ็นคำสั่งเลื่อนขั้นเงินเดือน  ถ้าภรรยาตนเองเป็นอาจารย์ในมหาวิทยาลัยเดียวกัน  ตามหลักก็ทำไม่ได้นะครับ  ท่านต้องมอบให้รองบริหารบุคคลเป็นผู้ใช้ดุลยพินิจสั่งการ เป็นต้น

          ผมยกมาเพียง 2 เรื่องนะครับ ในเรื่องกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เพื่อแสดงให้เห็นว่ากฎหมายนี้ส่งผลกระทบต่อการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ทั้งหมด ครม.เพิ่งมีมติว่า การเลื่อนระดับของเจ้าหน้าที่ในงานนิติกรทั้งหมดของประเทศจากระดับ 6 เป็นระดับ 7 หรือการสอบบรรจุนิติกรใหม่  เดี๋ยวนี้ไม่ต้องสอบระเบียบสารบรรณ หรือระเบียบรักษาความปลอดภัยแห่งชาติแล้วนะครับ   แต่ต้องสอบความรู้เรื่องกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการ  เพราะคดี 99 ใน 100 คดี ที่เข้าสู่ศาลปกครองเถียงกันในเรื่องวิธีปฏิบัติราชการทั้งนั้น  เพราะฉะนั้น กลับไปที่มหาวิทยาลัย ลองไปถามนิติกรของท่านก่อนนะครับว่า เคยได้ยินชื่อกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองมั้ย  ถ้าตอบว่าได้ยิน ก็ถามว่า มีเรื่องอะไรบ้าง ถ้าตอบได้ซัก 2 เรื่อง ก็ไว้วางใจให้ดูแลข้อกฎหมาย สัญญาต่างๆของมหาวิทยาลัยได้  แต่ถ้าบอกว่าอะไรนะอาจารย์  ไม่เห็นเคยได้ยินเลย สมัยผมเรียนไม่เห็นมี ก็ให้รีบส่งมาเรียนใหม่นะครับ ที่ธรรมศาสตร์มีหลักสูตรอบรมกฎหมายมหาชน  3  เดือนครับ

          พัฒนาการของกฎหมายมหาชนสำหรับกระบวนการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐที่สำคัญๆ ยังมีอีก 3 เรื่อง  ไว้เล่าต่อคราวหน้านะคะ

          3  เรื่องที่ต๊ะไว้ก่อน คือ


2. ความโปร่งใสในการปฏิบัติงานตามกฎหมายข้อมูลข่าวสารของราชการ
 
3. การปลดเปลื้องการรับผิดของเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายความรับผิดทางละเมิด
 
4. การควบคุมตรวจสอบโดยศาลปกครองตามกฎหมายจัดตั้งศาลปกครอง