ประเด็นการเรียกคืนเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุในมุมมองคนท้องถิ่น

5 กุมภาพันธ์ 2564

: ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก (ท้องถิ่น) [1]

ความเป็นมา   

  ประเด็นปัญหาการจ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุที่ถกเถียงกันในช่วงนี้เป็นปัญหาที่ได้รับความสนใจมากในความบกพร่องในการให้ความช่วยเหลือสงเคราะห์ผู้สูงอายุที่ถือได้ว่าเป็นบุคคลในกลุ่มเปราะบาง (Venerable Groups) กลุ่มหนึ่งที่สำคัญที่รัฐต้องใส่ใจดูแล เพราะสังคมไทยเป็นสังคมสูงอายุที่มีสัดส่วนจำนวนประชากรสูงอายุที่มากกว่าประชากรในวัยกำลังแรงงาน แท้จริงแล้วปัญหานี้ได้เกิดขึ้นมานานแล้ว ดังจะเห็นได้จากข้อพิพาทในศาลปกครอง ตามคำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดในหลายๆ คดี กล่าวคือช่วงเวลาก่อนหน้านั้นมิได้เป็นข่าวที่สนใจของสังคมนัก แต่ในความรู้สึกในปัญหาการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นผู้ปฏิบัติหลายแห่งถือเป็นภาระที่แบกหนักมาตลอดนับแต่มีการถ่ายโอนภารกิจจากจ่ายเงินสงเคราะห์เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุมาตั้งแต่ปี 2548 ในฐานะคนท้องถิ่นจึงขอนำเสนอข้อคิดในเรื่องนี้เป็นหนึ่งในมุมมอง

เมื่อมีการถ่ายโอนภารกิจด้านการสงเคราะห์เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ คนพิการ และผู้ป่วยเอดส์ มาให้กระทรวงมหาดไทย (มท.) ดำเนินการตามพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ ให้แก่ อปท. พ.ศ. 2542 มท. ในฐานะผู้กำกับดูแล จึงกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการจ่ายเงินสงเคราะห์เพื่อการยังชีพ คือ ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการจ่ายเงินสงเคราะห์ เพื่อการยังชีพของ อปท. พ.ศ. 2548 ซึ่งต่อมาได้ยกเลิกฉบับเดิม พ.ศ. 2548 แก้ไขใหม่ เป็น ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยหลักเกณฑ์การจ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุของ อปท. พ.ศ. 2552 แก้ไข (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2560 (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2561 และ (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2562

พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีได้ออกมาแก้ปัญหา ยกเลิกการเรียกเงินคืนจากคนชรา และเมื่อปรากฏข่าวกรมบัญชีกลางได้เรียกคืนเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุจาก ยายวัย 99 ปี ในจังหวัดลพบุรี เนื่องจากพบว่า มีการรับเงินซ้ำซ้อน ซึ่งเป็นเงินเกือบแสนบาทจนยายวัย 99 ปี ออกมากล่าวขอยอมติดคุกพร้อมปฏิเสธคืนเงิน [2]

          ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการจ่ายเงินสงเคราะห์ เพื่อการยังชีพของ อปท. พ.ศ. 2548 ข้อ 4 กำหนดให้ผู้มีสิทธิได้รับเงินสงเคราะห์ตามระเบียบนี้ คือ (1) ผู้สูงอายุ ได้แก่ บุคคลซึ่งมีอายุเกินหกสิบปีบริบูรณ์ขึ้นไปและมีสัญชาติไทย (2) ผู้พิการ ได้แก่ คนพิการที่จดทะเบียนคนพิการตาม พ.ร.บ.ฟื้นฟูสมรรถภาพคนพิการ พ.ศ. 2534 (3) ผู้ป่วยเอดส์ คือ ผู้ป่วยเอดส์ที่แพทย์ได้รับรองและทำการวินิจฉัยแล้ว

          บุคคลทั้ง 3 กลุ่มข้างต้น จะต้องมีคุณสมบัติดังนี้ (1) มีภูมิลำเนาอยู่ในเขตพื้นที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (2) มีรายได้ไม่เพียงพอแก่การยังชีพ หรือถูกทอดทิ้ง หรือขาดผู้อุปการะเลี้ยงดู หรือไม่สามารถ

ประกอบอาชีพเลี้ยงตนเองได้

          ต่อมาระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยหลักเกณฑ์การจ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุของ อปท. พ.ศ. 2552 ได้เพิ่มคุณสมบัติของผู้ที่จะได้รับเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุไว้ใน ข้อ 6 (4) โดยจะต้อง “ไม่เป็นผู้รับสวัสดิการหรือสิทธิประโยชน์อื่นใดจากหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ อปท. เช่น ผู้รับเงินบำนาญ เบี้ยหวัด บำนาญพิเศษ หรือเงินอื่นใดในลักษณะเดียวกัน ...” แต่หากพิจารณาบทเฉพาะกาลถึงระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการจ่ายเบี้ยยังชีพฯ ปี 2552 ข้อ 17 กำหนดให้ “มิให้กระทบต่อสิทธิผู้สูงอายุ ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการจ่ายเงินสงเคราะห์เพื่อการยังชีพของ อปท. พ.ศ.2548 ที่มีอยู่ก่อนหรือในวันที่ระเบียบนี้ใช้บังคับ และให้ถือว่าผู้สูงอายุดังกล่าวเป็นผู้ได้ลงทะเบียนและยื่นคำขอรับเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุตามระเบียบนี้แล้ว”

ประเด็นแห่งปัญหา

          เนื่องจากในกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับผู้สูงอายุนั้น มีกฎหมายรองรับโดยตรงอีกฉบับหนึ่งคือ พ.ร.บ.ผู้สูงอายุ พ.ศ. 2546 [3] หากพิจารณาเฉพาะส่วนของกระทรวงมหาดไทยตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยดังกล่าว จึงมีลักษณะเป็น “กฎ” ตามมาตรา 3 แห่ง พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 จึงต้องพิจารณาถึง “หลักความไม่มีผลย้อนหลังของนิติกรรมทางปกครอง (Non-rétroactivité des actes administratifs)” [4] โดยอดีตตุลาการรัฐธรรมนูญนายธานิศ เกศวพิทักษ์ ได้ให้ความเห็นว่า [5] เหตุผลสำคัญที่รัฐไม่พึงออกกฎหมายให้มีผลย้อนหลังไปเป็นผลร้ายแก่บุคคลนั้น เพื่อให้เกิดความไว้เนื้อเชื่อใจของบุคคลที่มีต่อการใช้อำนาจนิติบัญญัติของรัฐ และเป็นหลักประกันให้ราษฎรว่าสิ่งที่ตนได้กระทำไปในวันนี้ในอนาคตกาลวันข้างหน้าจะไม่มีกฎหมายย้อนหลังออกมาเอาผิดให้เป็นผลร้ายแก่ตน เช่น คณะตุลาการรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศสเคยมีคำวินิจฉัยเกี่ยวกับโทษทางภาษีว่า หลักการไม่มีบังคับย้อนหลังของกฎหมายไม่ได้ใช้บังคับแต่เฉพาะกับกฎหมายที่บัญญัติกำหนดความผิดและโทษทางอาญาเท่านั้น หากแต่ต้องขยายไปใช้บังคับแก่กฎหมายที่บัญญัติกำหนดความผิดและโทษทุกประเภทด้วย และศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมันก็เห็นว่า โดยหลักแล้ว การตรากฎหมายย้อนหลังไปใช้บังคับกับข้อเท็จจริงที่จบลงแล้วให้เป็นผลร้ายแก่บุคคลจะกระทำไม่ได้

          กรณีนี้หากพิจารณาบทเฉพาะกาลที่ค่อนข้างชัดเจนว่า กระทรวงมหาดไทยว่าด้วยหลักเกณฑ์การจ่ายเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2552 มิได้มีเจตนารมณ์ให้เกิดผลร้ายกับผู้มีสิทธิของระเบียบนี้ใช้บังคับแต่อย่างใด ตรงกันข้ามกลับต้องการที่จะพิทักษ์สิทธิของผู้สูงอายุ ตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยการจ่ายเงินสงเคราะห์เพื่อการยังชีพของ อปท. พ.ศ.2548 ที่มีอยู่ก่อนหรือในวันที่ระเบียบนี้ใช้บังคับและให้ถือว่าผู้สูงอายุดังกล่าวเป็นผู้ได้ลงทะเบียนและยื่นคำขอรับเงินเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุตามระเบียบฯ ปี 2552 แล้ว ดังนั้น การเรียกคืนเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุในกรณีดังกล่าว ซึ่งการบังคับใช้ระเบียบใหม่นี้ย่อมเป็นการยากที่ผู้สูงอายุจะได้ทราบถึงความแตกต่างระหว่างระเบียบใหม่และระเบียบเดิม ทำให้เชื่อโดยสุจริตว่าตนมีสิทธิได้รับเบี้ยยังชีพและรับเบี้ยยังชีพดังกล่าวตลอดมา จึงเป็นเรื่องของ “ลาภมิควรได้” ตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 412 ซึ่งกำหนดไว้ว่า“ถ้าทรัพย์สินซึ่งได้รับไว้เป็นลาภมิควรได้นั้นเป็นเงินจำนวนหนึ่ง ท่านว่าต้องคืนเต็มจำนวนนั้น เว้นแต่เมื่อบุคคลได้รับไว้โดยสุจริต จึงต้องคืนลาภมิควรได้เพียงส่วนที่ยังมีอยู่ในขณะเมื่อเรียกคืน” หรืออธิบายง่ายๆ ก็คือ เหลือเท่าไหร่ก็คืนเท่าที่เหลืออยู่ หากไม่มีเงินเหลือก็ไม่ต้องคืนนั่นเอง และต้องอยู่ภายในอายุความของประมวลกฎหมายแพ่ง มาตรา 419 คือต้องฟ้องคดีก่อนหนึ่งปีนับแต่เวลาที่รู้ว่าตนมีสิทธิเรียกคืน แต่ไม่เกินสิบปีนับแต่เวลาที่สิทธินั้นได้มีขึ้น

          ปัญหาเหล่านี้เป็นประเด็นปัญหาที่กระทรวงมหาดไทยในฐานะผู้ดูแลระเบียบและกรมบัญชีกลางต้องพิจารณาแก้ไขกันต่อไป โดยต้องอย่าลืมว่า ปัญหานี้เป็นความทุกข์ของผู้สูงอายุ ซึ่งนางนิโลบล แวววับศรี รองอธิบดีกรมบัญชีกลาง กล่าวว่า จากการตรวจสอบกับกระทรวงมหาดไทยและพบกรณีที่มีปัญหาลักษณะนี้ ประมาณ 15,000 ราย [6]ซึ่งเป็นจำนวนมากพอสมควร ที่จะต้องพิจารณาร่วมกันว่าแท้จริงแล้วเป็นความผิดพลาดของผู้สูงอายุ หรือเกิดจากเจ้าหน้าที่ อปท. หรือเกิดจากความผิดพลาดของหน่วยงานผู้ออกระเบียบเองที่มิได้มีการเตรียมความพร้อมก่อนการปฏิบัติให้เจ้าหน้าที่แต่อย่างใด เพื่อจะได้แนวทางหาผู้รับผิดชอบในกรณีนี้ ซึ่งไม่ควรจะเป็นผู้สูงอายุที่มิได้มีความรู้เรื่องระเบียบกฎหมายแม้แต่น้อย เมื่อเกิดปัญหาขึ้น อปท.ต้องออกหน้าไปทวงเงินดังกล่าวจากผู้สูงอายุตกเป็นจำเลยทางสังคมอย่างเลี่ยงไม่ได้ ทั้งจริงแล้วภารกิจนี้เป็นภารกิจถ่ายโอนตาม พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. พ.ศ. 2542 ซึ่งภารกิจถ่ายโอนหลายๆ ภารกิจได้สร้างปัญหาตามมาอย่างมากมาย มิใช่ อปท.ไม่พร้อม แต่การถ่ายโอนมิใช่ถ่ายโอนมาแล้วจบ ต้องมีการเตรียมความพร้อมโดยหน่วยงานผู้รับผิดชอบเดิมต้องทำหน้าที่พี่เลี้ยงจนกว่า อปท.จะสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างสมบูรณ์ แต่ที่ปรากฏในอดีตจนถึงปัจจุบัน บางครั้ง อปท.ไม่ทราบเสียด้วยซ้ำว่าตนมีหน้าที่ เช่น ภารกิจฌาปนกิจสงเคราะห์ ที่มีการถ่ายโอนมาเป็นระยะเวลายาวนาน แต่นายก อปท.บางแห่งมิได้ทราบเลยว่าตนเป็นนายทะเบียนตาม พ.ร.บ.การฌาปนกิจสงเคราะห์ พ.ศ. 2545 [7]  สะท้อนให้เห็นว่า นับจากปี 2542 จนถึงปัจจุบัน 22 ปีเต็ม การถ่ายโอนภารกิจมีความล้มเหลว

ปัญหาที่เกิดขึ้นครั้งนี้จึงมิใช่เพียงแค่การพิจารณาเรียกคืนเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุเท่านั้น แต่กระทรวงมหาดไทยต้องพิจารณาอย่างเต็มระบบว่า การรับโอน – ถ่ายโอนภารกิจให้ อปท.มีปัญหาที่ต้องแก้ไขอย่างไร เพราะสะท้อนให้เห็นแล้วว่า ความล้มเหลวของภาครัฐสร้างความทุกข์ให้แก่ประชาชน เพราะมิฉะนั้นการทำโครงการจังหวัดเคลื่อนที่ของจังหวัดคงไม่สามารถใช้คำว่า “บำบัดทุกข์ บำรุงสุข” ได้อย่างเต็มภาคภูมิ

[1]Phachern Thammasarangkoon & Watcharapron Maneenuch, ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น), สยามรัฐออนไลน์, 5 กุมภาพันธ์ 2564, http://www.gotoknow.org/posts/688774

[2]ถามหามนุษยธรรมภาครัฐ หยุดเรียกคืนเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ, ไทยรัฐออนไลน์, 1 กุมภาพันธ์ 2564, https://www.thairath.co.th/news/business/2023353

[3]พ.ร.บ.ผู้สูงอายุ พ.ศ. 2546, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 120 ตอนที่ 130 ก วันที่ 31 ธันวาคม 2546 หน้า 1-8, http://law.longdo.com/law/392/

& พ.ร.บ.ผู้สูงอายุ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2553, ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 127 ตอนที่ 56 ก วันที่ 15 กันยายน 2553 หน้า 1-3, http://www.dla.go.th/upload/regulation/type1/2554/2/489_1.pdf

& พ.ร.บ.ผู้สูงอายุ (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2560, ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 134 ตอนที่ 131 ก วันที่ 27 ธันวาคม 2560 หน้า 36-39, http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2560/A/131/36.PDF

[4]หลักความไม่มีผลย้อนหลังของนิติกรรมทางปกครอง (Non-rétroactivité des actes administratifs) หมายถึง นิติกรรมทางปกครองใดๆ จะต้องมีผลบังคับในวันที่ออกกฎหรือมีผลในอนาคต เพื่อให้ประชาชนผู้ที่อยู่ภายใต้บังคับของนิติกรรมทางปกครองทราบถึงกฎเกณฑ์ที่จะต้องปฏิบัติ ห้ามมิให้ฝ่ายปกครองออกกฎหรือคำสั่งทางปกครองให้มีผลย้อนหลังไปก่อนที่ออกกฎหรือคำสั่งทางปกครอง

[5]อ้างจาก ธานิศ เกศวพิทักษ์ (อดีตตุลาการรัฐธรรมนูญ) (เสียงข้างน้อย) คำวินิจฉัยคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ที่ 3-5/2550 เรื่อง อัยการสูงสุดขอให้มีคำสั่งยุบพรรคพัฒนาชาติไทย พรรคแผ่นดินไทย และพรรคไทยรักไทยพร้อมความเห็นในการวินิจฉัยคดีส่วนตนของตุลาการรัฐธรรมนูญ

[6] ไทยรัฐออนไลน์, 1 กุมภาพันธ์ 2564, อ้างแล้ว

[7] พระราชบัญญัติการฌาปนกิจสงเคราะห์ พ.ศ. 2545, ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 119 ตอนที่ 42 ก วันที่ 3 พฤษภาคม 2545 หน้า 1-18, http://law.m-society.go.th/law2016/uploads/lawfile/20151014_10_07_37_6764.pdf