ข้อสังเกตถ้อยคำอำนาจหน้าที่ของอปท.

16 พฤษภาคม 2563

: ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก (ท้องถิ่น) [1]

รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 หมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น มาตรา 250 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) มีหน้าที่และอำนาจ [2] ดูแลและจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นตามหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืน รวมทั้งส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษาให้แก่ประชาชนในท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” ฉะนั้น การจัดทำ “บริการสาธารณะ” (Public Service) [3] ของ อปท. จึงมีสองนัยยะ ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 มาตรา 250 วรรคหนึ่ง คือ (1) การจัดทำบริการสาธารณะ และ (2) การจัดกิจกรรมสาธารณะ

      ปัญหา “ภารกิจ หน้าที่และอำนาจ” ของ อปท. นั้นมีขอบเขตเพียงใด เพราะปรากฏว่ามีส่วนราชการ และหน่วยงานต่าง ๆ ก็มีหน้าที่ในการ “พัฒนาและส่งเสริมอาชีพ การฝึกอาชีพแก่ประชาชน” ด้วย หลายหน่วยงาน ขอยกตัวอย่าง กรมการพัฒนาชุมชน (พช.) กรมส่งเสริมการเกษตร กรมพัฒนาที่ดิน กรมหม่อนไหม กรมโรงงานอุตสาหกรรม กรมพัฒนาฝีมือแรงงาน กรมการศึกษานอกโรงเรียนสอนวิชา “กลุ่มสนใจ” [4] (การอาชีพได้ประเภทหนึ่ง) ฯลฯ ที่ยังไม่รวมหน่วยงานเฉพาะอื่น เช่น กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นที่ไม่มีหน้าที่หรือบุคคลากรในด้านการส่งเสริมอาชีพเลย หรือ สำนักงานคณะกรรมการพิเศษเพื่อประสานงานโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริ (สำนักงาน กปร.) หรือ สำนักงานประสานงานโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริและความมั่งคงกองทัพบก (สปร.ทบ.) หรือ หน่วยทหารพัฒนา เป็นต้น โดยเฉพาะภารกิจหน้าที่งานกรมการพัฒนาชุมชน และงานกรมส่งเสริมเกษตรนั้น ถือว่าซ้ำซ้อนใกล้ชิดกับภารกิจของ อปท. มาก

ทั้งนี้ พิจารณาจาก “อำนาจและหน้าที่” ตามกฎหมาย ของ อปท. ตัวแม่บทคือ พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. พ.ศ. 2542 หมวด 2 การกำหนดอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะ มาตรา 16 ให้เทศบาล เมืองพัทยา และองค์การบริหารส่วนตำบลมีอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นของตนเองดังนี้ … (6) การส่งเสริม การฝึก และประกอบอาชีพ … 

ข้อสังเกตถ้อยคำ “การส่งเสริม การฝึก และการประกอบอาชีพ” ของประชาชน  

(1) กฎหมายใช้ถ้อยคำแตกต่างกันเล็กน้อย คือ (1.1) “หน้าที่และอำนาจ” ตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ (1.2) “หน้าที่” ตามกฎหมายเทศบาล หรือ (1.3) “อำนาจหน้าที่” ตามกฎหมาย อบต. กฎหมายเมืองพัทยา และกฎหมาย กทม. ซึ่งพิจารณาดูทั่วไปแล้วเห็นว่า จะเป็น “หน้าที่อาจจัดทำ” ของ อปท. (ไม่บังคับว่าเป็น “หน้าที่ต้องทำ”)

(2) พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. พ.ศ. 2542 ใช้คำว่า “การกำหนดอำนาจและหน้าที่ฯ” และใช้คำว่า  “การส่งเสริม การฝึก และการประกอบอาชีพ” แม้ตาม พ.ร.บ.จัดตั้ง อปท.ใช้ถ้อยคำว่า “บำรุงและส่งเสริม” ซึ่งคำว่า “บำรุง” แปลว่า ทำให้งอกงาม ทำให้เจริญ (ของมีอยู่แล้วทำให้ดีขึ้น) “ส่งเสริม” แปลว่า เกื้อหนุน ช่วยเหลือ สนับสนุน

ดังนั้น พอสรุปได้ว่า “การบำรุงและส่งเสริม” การประกอบอาชีพของราษฎร หรือ การบำรุงส่งเสริมการทำมาหากิน และการส่งเสริมการประกอบอาชีพที่ อปท. “อาจดำเนินการ” นั้น เป็นหน้าที่เข้าไปส่งเสริมสนับสนุนในอาชีพที่มีอยู่แล้วให้เจริญงอกงาม ให้ดีกว่าเก่า อาจจะด้วยการให้ความรู้ทางด้านวิชาการ การผลิต การจำหน่าย การตลาด ฯลฯ ซึ่งยังไม่ใช่เข้าไปดำเนินการให้ หรือทำเอง ลงทุนเอง และเป็นคนละกรณีกับ “การช่วยเหลือ” ในกรณีที่ประชาชนเดือดร้อน ด้วยเหตุสาธารณภัย เพราะนั่นคือ “อำนาจหน้าที่” ในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ประกอบกับการพัฒนาคุณภาพชีวิต หรือการสงเคราะห์ฯ

กฎหมายใช้ถ้อยคำที่แตกต่างกัน  

            สรุปมีกลุ่มคำแยกแยะกันหลากหลาย ดังนี้ (1) “หน้าที่และอำนาจ” ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 (2) “หน้าที่” ตาม พ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ. 2496 หรือ (3) “อำนาจหน้าที่” ตาม พ.ร.บ. สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542 และ พ.ร.บ. การบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. 2528 (4) ส่วน พ.ร.บ. องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540 ใช้คำว่า “อบจ.มีอำนาจหน้าที่ สนับสนุน อปท.อื่นในเขต อบจ....” และ (5) พ.ร.บ. กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. พ.ศ. 2542 ใช้คำว่า “การกำหนดอำนาจและหน้าที่ฯ”

ทำไมต้องใช้คำว่าหน้าที่และอำนาจ

เป็นการใช้ถ้อยคำ “กฎหมาย” ที่หลากหลาย ไม่เหมือนกัน ในการยกร่างกฎหมายแต่ก่อนใช้คำว่า “อำนาจหน้าที่” ซึ่งเถียงกันมาตลอดเพราะมี 2 ส่วนคือ ส่วนที่เป็นอำนาจบ้าง และส่วนที่เป็นหน้าที่ เรื่องนี้ท่านมีชัย ฤชุพันธ์ (2548) [5] เคยให้ความเห็นในเรื่องนี้ไว้นานก่อนหน้านี้นานแล้วว่า น่าจะใช้คำว่า “หน้าที่และอำนาจ” แทน เพื่อเตือนสติให้คนที่มีหน้าที่จึงใช้อำนาจ เพราะการเขียนอำนาจหน้าที่คนจะยึดติดแต่อำนาจ กฎหมายสร้างอำนาจให้กับคนคนหนึ่งให้มีอำนาจเหนือคนอีกคนหนึ่ง คำตอบก็คือว่าเพราะมันจะมีหน้าที่ ที่จำเป็นต้องมีเครื่องไม้เครื่องมือไปทำ เพราะเมื่อใดหากคุณไม่ได้ทำหน้าที่นั้น อำนาจนั้นคุณก็จะไม่มี เพื่อจะเปลี่ยนวิธีคิดของคนใหม่ และในที่สุดต่อมาในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 จึงมีการใช้ถ้อยคำว่า “หน้าที่และอำนาจ” ทำให้กฎหมายในฉบับหลัง ๆ ใช้คำนี้กันหมด เช่น พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2561 และ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2561 ซึ่งคนท้องถิ่นรู้จักกันดี

ภารกิจอำนาจหน้าที่ของ อปท.

(1) คนท้องถิ่นบ่นกันมานานแสนนาน ในเรื่อง “ภารกิจอำนาจหน้าที่” ของ อปท. หรือ ตามคำศัพท์ใหม่ในรัฐธรรมนูญเรียก “หน้าที่และอำนาจ” จำไม่ได้ว่าบ่นกันมาแต่เมื่อใด นับแต่ยุคของการรุ่งเรืองใน “การกระจายอำนาจ” คือเอากันง่าย ๆ นับกันที่ ยุคหลังรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ในช่วงที่มีการยกฐานะสภาตำบล เป็นองค์การบริหารส่วนตำบล หลังปี 2538 เป็นต้นมา และ การยกฐานะสุขาภิบาลทั่วประเทศจำนวน 981 แห่ง เป็น “เทศบาลตำบล” ในปี 2542 มี “แผนการถ่ายโอนภารกิจ” หรือ “แผนการกระจายอำนาจและแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. ฉบับที่ 1” [6] ในปี 2543 (ฉบับที่ 2 ปี 2551) [7] ให้แก่ อปท. มีการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการบริหาร อปท. เป็นแบบ “สภาที่ผู้บริหารมีอำนาจมาก” (Strong Executive) [8] ที่นายก อปท.ไม่ต้องมาจากสภา มีการเลือกตั้งนายก อปท. โดยตรงจากประชาชน ประมาณปี พ.ศ. 2546 ฉะนั้น ในที่นี้ ผู้เขียนจะเริ่มนับตั้งแต่หลังปี 2546 เป็นต้นมา ที่มีเสียงบ่นจากคน อปท. ในแง่ลบเกี่ยวกับการกระจายอำนาจเริ่มทวีสูงมากขึ้น ๆ และ มีทัศนคติเชิงลบที่สูงขึ้นจนถึงปัจจุบัน

(2) อปท. มีหน้าที่และอำนาจหรือเรียกกันติดปากว่า “ภารกิจหน้าที่” ที่ราชการส่วนกลางได้มอบหมายให้ อปท. ดำเนินการตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 250 วรรคหนึ่ง กฎหมายจัดตั้ง อปท. และ ตาม พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. พ.ศ. 2542 ขอยกตัวอย่างงานพื้นฐาน จากแรกเกิดถึงเชิงตะกอน อาทิเช่น งานเด็กแรกเกิด, งานผู้ป่วยติดเตียง, งานผู้สูงอายุ, งานอาชีพสตรี, งานสร้างถนนสัญจร, งานน้ำกินน้ำใช้, งานควบคุมผู้ออกจากเรือนจำ ผู้รอลงอาญา, งานขยะ สิ่งปฏิกูล รักษาความสะอาด, งานควบคุมสัตว์เลี้ยง, งานเหตุรำคาญ, งานประเพณีท้องถิ่น กีฬา, งานศูนย์เด็กเล็ก, งานการศึกษา, งานการตลาด, งานป้องกันบรรเทาสาธารณภัย, งานโรงงาน, งานการควบคุมอาคาร, งานการสงเคราะห์ฯ , งานการอาชีพ, งานการทะเบียนราษฎร (เทศบาลเมือง เทศบาลนคร และเทศบาลที่ยกฐานะมาจากสุขาภิบาล) ,ล่าสุดงานควบคุมโรคติดต่อ (โควิด-19) ฯลฯ [9] เป็นต้น

(3) มิใช่ อปท.จะเกี่ยงงาน แต่ลักษณะการถ่ายโอนภารกิจงานต้องมาทั้งคน เงิน งาน และอำนาจตามกฎหมาย มิใช่ใช้วิธีเอางานในหน้าที่มาโยนให้ อปท.แล้วส่วนราชการที่มอบ [10] ว่างงานและทำตนเป็นผู้กำกับดูแล เช่น การให้รายงานฯ เมื่อปีที่ผ่านมา ตาม พ.ร.บ.โรงงาน (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2562 [11] และ (ฉบับที่ 3) พ.ศ.2562 [12] ฉบับใหม่ บัญญัติให้ข้าราชการของกระทรวงอุตสาหกรรม กำกับดูแล นายก อปท. และข้าราชการ อปท. ทั่วประเทศ ดูแล้วคงมิใช่การกระจายอำนาจหรือเป็นการกระจายภารกิจ [13] เพราะให้งานทำ แต่ไม่มีอุปกรณ์ งบประมาณและคนแต่อย่างใด

          (4) ไม่ว่าจะเป็นการทำงานงานแบบเชิงรุก (Proactive) แบบเชิงรับ (Reactive) หรือแบบนวัตกรรมใหม่ (Innovation) [14] ก็ตาม ภารกิจหน้าที่ของ อปท. มีอยู่แล้วอย่างล้นมือ งานท้องถิ่นตามภาษาพูดกันแยกแยะแทบไม่ออกระหว่างงานราชการกับ “ตัวนายก อปท.” ไม่ว่างานจริง (ตามกฎหมายบัญญัติ) งานฝาก (งานไม่ใช่หน้าที่ตามกฎหมายแต่ฝากให้ทำ) งานแฝง (งานที่ซ่อนตัวอยู่ โดยไม่รู้ว่าเป็นงานที่แท้จริงของใคร) งานซ้ำงานซ้อน (หน่วยงานอื่นก็ทำ) งานหาเสียงคะแนนจากชาวบ้าน (งานถนัดของนักการเมือง) งานแจกสิ่งของ งานช่วยเหลือสงเคราะห์ชาวบ้าน งานบุญงานราษฎรงานหลวง งาน MOU (Memorandum Of Understanding) หรือ งานที่เกิดจากเอกสารที่บันทึกข้อตกลงความร่วมมือกันของ อปท. หรือ สถ.กับส่วนราชการนั้น ๆ [15] เพราะ อปท. ยังไม่มีหน้าที่นั้นๆ โดยตรง ฯลฯ สารพัดงานเหล่านี้ตามแต่จะเรียกขานกัน ทำให้คนท้องถิ่นกังวลสับสน [16] ในหน้าที่และอำนาจ เพราะหน่วยงานตรวจสอบ หน่วยงานผู้กำกับดูแล (อำเภอ จังหวัด สถ. และ มท.) และหน่วยงาน อปท. มักมีความเห็นแตกต่างกัน ทำให้เกิดปัญหาการปฏิบัติงานอยู่เนือง ๆ ที่เห็นหลัด ๆ คือ เรื่อง “การแก้ไขปัญหาโรคโควิด-19” นี่แหละ

 (5) ห้วงที่ผ่านมางานป้องกันและควบคุมโรคโควิดของ อปท. ในช่วง 4 เดือนที่ผ่านมา เข้มข้นยิ่งนักเปรียบประหนึ่งห่าลงท้องถิ่น ส่วนราชการต่างพุ่งลงไปที่ท้องถิ่น เพราะ ท้องถิ่นเป็นด่านหน้า ในขณะเดียวกันมีปัญหามากในการช่วยเหลือประชาชน เช่นการใช้งบประมาณในการช่วยเหลือผู้ที่ได้รับผลกระทบจากมาตรการป้องกันโรโควิด ที่ราชการส่วนกลางก็มีงบประมาณของตนเอง และท้องถิ่นก็มีงบประมาณของตนเช่นกัน การแบ่งแยกการใช้งบประมาณก็เป็นปัญหาเล็ก ๆ ในระหว่างหน่วยงาน ปัญหาการตรวจสอบเข้มจาก สตง. ป.ป.ช. ป.ป.ท. หน่วยงานตรวจสอบที่เข้มข้น จึงมาลงที่ท้องถิ่น

เสร็จภารกิจนี้เกิด New Normal [17] ขึ้นในท้องถิ่น หวังเป็นอย่างยิ่งว่าจะเป็น New Normal ใหม่ๆ ที่เป็นภาพลักษณ์ที่ดีของท้องถิ่น

[1]Phachern Thammasarangkoon,Watcharin Unarine & Woothi Pati, ทีมงานหญ้าแห้งปากคอก(ท้องถิ่น), หนังสือพิมพ์สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ 67 ฉบับที่ 35 วันเสาร์ที่ 16  - วันศุกร์ที่ 22 พฤษภาคม 2563, บทความพิเศษ หน้า 9,  สยามรัฐออนไลน์, 16 พฤษภาคม 2563, https://siamrath.co.th/n/155448   

[2]รัฐธรรมนูญฉบับก่อน พ.ศ. 2550 มาตรา 283 วรรคหนึ่ง ใช้คำว่า “อปท.ย่อมมีอำนาจหน้าที่”

ดู รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550, ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 124 ตอนที่ 47 ก วันที่ 24 สิงหาคม 2550 หน้า 1-127, https://www.ombudsman.go.th/10/documents/law/Constitution2550.pdf  

มาตรา 283 วรรคหนึ่ง อปท.ย่อมมีอำนาจหน้าที่…

[3]คำว่า Public Service ใน 2 มิติ คือ (1)  to act (2) an activity  มันไม่มีขีดจำกัด หากยังมีประชาชนอยู่เป็นผู้รับบริการ (ยังมีประชากรอยู่ในเขตบริการ) โดยมีเป้าหมายสำคัญอยู่ที่ “ความพึงพอใจของประชาชน” และ “ความอยู่ดีกินดีของประชาชน” (Satisfying & Well being & Sustainable)

[4]รูปแบบกลุ่มสนใจเป็นการจัดกิจกรรมการเรียนรู้ให้กับผู้เรียนที่มีการรวมกลุ่มหรือไม่รวมกลุ่ม 2 ลักษณะ คือ

(1) จัดกิจกรรมตามความต้องการและความสนใจที่มีการรวมกลุ่มกัน ของผู้เรียนตั้งแต่ 6 คนขึ้นไป หลักสูตรไม่เกิน 30 ชั่วโมง

(2) จัดกิจกรรมการเรียนรู้ตามภารกิจ เช่น อำเภอเคลื่อนที่ จังหวัดเคลื่อนที่ ฯลฯผู้เรียนไม่มีการรวมกลุ่ม สนใจสมัครเรียน ณ สถานที่จัดกิจกรรม หลักสูตรไม่เกิน 5 ชั่วโมง

รูปแบบกลุ่มสนใจเป็น “การจัดการศึกษาต่อเนื่อง” ในระบบการศึกษานอกโรงเรียนรูปแบบหนึ่ง

การจัดการศึกษาต่อเนื่อง ประกอบไปด้วยกิจกรรมเพื่อการพัฒนาคุณภาพชีวิตด้านพัฒนาอาชีพ พัฒนาทักษะชีวิต พัฒนาสังคมและชุมชน และด้านอื่น ๆ ซึ่งมีวิธีการจัด 4 รูปแบบคือ

(1) รูปแบบกลุ่มสนใจ (2) รูปแบบชั้นเรียนวิชาชีพ เป็นการจัดกิจกรรมการเรียนรู้หลักสูตรตั้งแต่ 31 ชั่วโมงขึ้นไป ผู้เรียนตั้งแต่ 11 คนขึ้นไป (3) รูปแบบกิจกรรมฝึกอบรมประชาชน เป็นการอบรม การศึกษาดูงานการจัดเวทีประชาคม หรือกิจกรรมอื่น ๆ ที่มีลักษณะเป็นการฝึกอบรม มีเนื้อหาเกี่ยวกับกิจกรรมเพื่อพัฒนาทักษะชีวิต กิจกรรมเพื่อพัฒนาสังคมและชุมชน การส่งเสริมการดำเนินชีวิตตามหลักปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง และการเรียนรู้การใช้เทคโนโลยีที่เหมาะสม เพื่อให้ประชาชนได้รับความรู้ มีเจตคติ และทักษะที่จาเป็นสาหรับการดารงชีวิตในสังคมปัจจุบัน โดยมีโครงการและหลักสูตรที่มีช่วงระยะเวลาจัดที่แน่นอน ผู้เรียนกลุ่มละ 15 คนขึ้นไป หลักสูตร 1-3 วัน (4) รูปแบบการเรียนรู้รายบุคคล เป็นการเรียนรู้ของผู้เรียนบุคคลใดบุคคลหนึ่งที่ต้องการจะเรียนรู้ในหลักสูตรการศึกษาต่อเนื่องในสถานศึกษาหรือภาคีเครือข่าย

ดู คู่มือการจัดการศึกษาต่อเนื่อง, ก.ศ.น.มหาสารคาม, sarakham.nfe.go.th, http://sarakham.nfe.go.th/sarakham/UserFiles/File/1.pdf

[5]“อำนาจหน้าที่ อำนาจและหน้าที่ หรือหน้าที่และอำนาจ”, สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, คุยกับ ดร. มีชัย ฤชุพันธุ์ มือปั้นร่างธรรมนูญสุขภาพ ในกฤษฎีกา, เวทีปฏิรูป สิ่งพิมพ์เผยแพร่ของสำนักงานปฏิรูปสุขภาพแห่งชาติ (สปรส) ปีที่ 5 ฉบับที่ 41 มกราคม-กุมภาพันธ์ 2548, หน้า 3, http://web.krisdika.go.th/acknowledgeDetail.jsp?code=16

[6]ข่าวความเคลื่อนไหว/กิจกรรมต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการบริหารงานบุคคลส่วนท้องถิ่น (ณ วันที่ 1 ตุลาคม 2544), http://www.local.moi.go.th/report02-1.htm 

ความก้าวหน้าในการจัดทำแผนปฏิบัติการการถ่ายโอนภารกิจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ดู สรุปการถ่ายโอนภารกิจตามแผนปฏิบัติการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น, http://www.local.moi.go.th/tab_sum.htm  

ในภารกิจที่ถ่ายโอน 6 ด้าน จำนวน 239 ภารกิจ

อบจ. 112 ภารกิจ, เทศบาล 128 ภารกิจ, เมืองพัทยา 82 ภารกิจ, อบต. 180 ภารกิจ, กทม. 78 ภารกิจ

& สรุปจำนวนภารกิจที่ถ่ายโอนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามร่างแผนปฏิบัติการ ฯ, http://www.local.moi.go.th/table2-2.htm

[7]ประกาศคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนทองถิ่น เรื่อง การบังคับใช้แผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนทองถิ่น (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2551 และแผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนทองถิ่น (ฉบับที่ 2) , ประกาศราชกิจจานุเบกษา  เล่ม 125 ตอนพิเศษ 40 ง วันที่ 26 กุมภาพันธ์ 2551 หน้า 1-2, http://www.local.moi.go.th/tranfer%20announce.pdf

[8]ดู พัฒนาการท้องถิ่นที่ถอยหลัง?, สยามรัฐออนไลน์, 16 พฤศจิกายน 2562, https://siamrath.co.th/n/115378

& บทสัมภาษณ์ ศาสตราจารย์ ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ วันที่ 29 มกราคม พ.ศ. 2546, 17 ธันวาคม 2547, http://public-law.net/publaw/view.aspx?id=171&Page=3

...  แต่การมี leadership ในระบบสถาบันการเมืองของประเทศไทยนี้ ผมเรียกไว้ว่า strong prime minister ซึ่งเป็นคำที่มีเจตนาให้มีความหมายแตกต่างกับคำทางวิชาการทั่วๆ ไป ที่มักจะเรียกรูปแบบสถาบันการเมืองที่มีฝ่ายบริหารเป็นฝ่ายนำว่า strong executive กล่าวคือ ในระบบประธานาธิบดีโดยตรงก็ดี ระบบกึ่งประธานาธิบดีก็ดี ทางวิชาการเขาจะเรียกกันว่า strong executive แต่ในทางวิชาการคำว่า executive ที่ใช้กับระบบรัฐสภา - parliamentary system จะมีความหมายแตกต่างกับระบบประธานาธิบดีและระบบกึ่งประธานาธิบดี เพราะคำ executive ในระบบรัฐสภา มีความหมายตั้งแต่คณะรัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรีรวมจนไปถึง king หรือรวมถึงประธานาธิบดีในระบบรัฐสภา ซึ่งเป็น “ประมุขของรัฐ” ด้วย ซึ่งก็เป็นเหตุผลในทางประวัติศาสตร์ซึ่งไม่จำเป็นต้องอธิบายในที่นี้ ดังนั้น หากเราใช้คำว่า strong executive ในระบบรัฐสภาแล้ว วงการวิชาการทั่วไปก็จะเข้าใจไปว่าเรามุ่งรวมไปถึงประมุขของรัฐ คือพระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขฝ่ายบริหารด้วย ด้วยเหตุนี้ เมื่อเราต้องการสร้าง leadership ของฝ่ายบริหารในระบบรัฐสภาโดยไม่ต้องการให้”ฝ่ายบริหาร”มีความหมายรวมไปถึง king ด้วย ผมจึงตั้งใจใช้คำว่า strong prime minister แทน strong executive เพื่อที่จะตัดความหมายและบทบาทของ strong prime minister นี้ไม่ให้รวมถึง king ซึ่งเป็นประมุขของรัฐและเป็นประมุขฝ่ายบริหารด้วย...

[9]ดู หมวด 2 การกำหนดอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะ มาตรา 16 แห่ง พ.ร.บ.กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. พ.ศ. 2542

[10]ดู การบรรยายการร่างกฎหมาย, อัชพร จารุจินดา, เอกสารประกอบการบรรยายหลักสูตรนักกฎหมายมหาชนภาครัฐ รุ่นที่ 1 มิถุนายน 2546, http://web.krisdika.go.th/activityDetail.jsp?actType=I&actCode=36&head=4&item=n5

ข้อจำกัดการออกกฎหมายลำดับรอง เช่น  ฝ่ายบริหารจะมีอำนาจตรากฎหมายลำดับรองได้ เมื่อกฎหมายแม่บทให้อำนาจชัดแจ้งหรือโดยปริยาย  

& การร่างกฎหมายลำดับรอง, ธรรมนิตย์ สุมันตกุล, รองเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา บทความนี้เก็บความรู้มาจากหนังสือของ Cornelius M. Kerwin and Scott R. Furlong, Rulemaking : How Government Agencies Write Law and Make Policy, CQ Press (Washington D.C ) 4th edition, 2011, http://web.krisdika.go.th/pdfPage.jsp?type=act&actCode=180

& ผลบังคับผูกพันของกฎหมายตามหลักอำนาจบังคับบัญชามีผลเฉพาะองค์กรตามสายงานบังคับบัญชา ไม่มีอำนาจบังคับองค์กรอื่นตามหลักอำนาจกำกับดูแล, หลักกฎหมายปกครองวันละเรื่อง, 8 พฤศจิกายน 2562, https://www.facebook.com/DroitAdministrative/posts/3116826374999918

การตราอนุบัญญัติ “การตราข้อบัญญัติท้องถิ่น” ต้องเป็น “อำนาจเฉพาะ” บัญญัติไว้แจ้งชัดใน กฎหมายจัดตั้งเท่านั้น จะใช้อำนาจทั่วไป จึงถือว่า “ไม่มีฐานอำนาจ” (อ้างอิง : หลักกฎหมายปกครองวันละเรื่อง, ณรงค์ฤทธิ์ เพชรฤทธิ์)

สรุปสาระสำคัญว่า “...จะเห็นได้ว่า พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน เป็นกฎหมายปกครองประเภทกฎหมายจัดระเบียบองค์กร การออกกฎ (กฎหมายลำดับรอง) ตามพระราชบัญญัติดังกล่าว จึงต้องเป็นการใช้บังคับกับบุคคลในองค์กร จะไปบังคับองค์กรอื่นหรือบุคคลอื่นนอกองค์กรตนเองไม่ได้ ที่สำคัญคือ จะไปใช้บังคับกับองค์กรกระจายอำนาจตามหลักการกำกับดูแลไม่ได้ (มีผลผูกพัน แต่ไม่มีผลบังคับ)

การที่กระทรวงใดกระทรวงหนึ่งอ้างอำนาจตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ออก "กฎ" (กฎหมายลำดับรอง) เพื่อให้มีผลบังคับกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่หน่วยงานกำกับดูแล มิได้เป็นหน่วยงานหรือองค์กรในสังกัดตนเอง ย่อมเป็นการออกกฎที่ไม่มีฐานอำนาจตามกฎหมายรองรับ จึงไม่ชอบด้วยกฎหมาย...”  

[11]พระราชบัญญัติโรงงาน (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2562, ประกาศราชกิจจานุเบกษา  เล่ม 136 ตอนที่ 56 ก วันที่ 30 เมษายน 2562 หน้า 211-226, http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2562/A/056/T_0213.PDF

[12]พระราชบัญญัติโรงงาน (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2562, ประกาศราชกิจจานุเบกษา  เล่ม 136 ตอนที่ 56 ก วันที่ 30 เมษายน 2562 หน้า 227-230, http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2562/A/056/T_0227.PDF

[13]วิเคราะห์ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและชุมชนจาก “พ.ร.บ.โรงงาน พ.ศ.2562”, โดย iLaw, 12 สิงหาคม 2562, https://ilaw.or.th/node/5359 

& ก.อุตฯพร้อมบังคับใช้กม.โรงงานใหม่, 20 ตุลาคม 2562, https://www.prachachat.net/economy/news-382518

[14]ตัวอย่างนวัตกรรมดีๆ

เทศบาลตำบลสบบง อำเภอภูซาง จังหวัดพะเยา ทำงานเชิงรุกต้านภัยโควิด บริการงานผ่านระบบออนไลน์, 24 มีนาคม 2563

เทศบาลตำบลท่าสุด อำเภอเมือง จังหวัดเชียงราย บริการงานผ่านระบบออนไลน์ "TASUD OFFICE ONLINE" ป้องกันภัยโรคระบาดไวรัสโควิด-19 เพื่อให้บริการเชิงรุก ลดการเดินทางมาติดต่อของประชาชนที่สำนักงาน เพื่อลดการแพร่กระจายของโรค, 30 มีนาคม 2563, http://tasud.go.th/index.php

[15]เช่น บันทึกข้อตกลงว่าด้วยการประสานความร่วมมือในการเตรียมความพร้อมก่อนปล่อยและการสงเคราะห์ผู้ต้องขังภายหลังพ้นโทษ ระหว่าง กรมราชทัณฑ์ กรมพัฒนาสังคมและสวัสดิการ กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น กรมการจัดหางาน กรมส่งเสริมและพัฒนาคุณภาพชีวิตคนพิการ กรมคุมประพฤติ สมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย สมาคมองค์การบริหารส่วนจังหวัดแห่งประเทศไทย ณ กรมราชทัณฑ์ เมื่อวันที่ 8 สิงหาคม 2559, http://www.correct.go.th/care/care/mou/file/MOU%208%20ส.ค.%2059.pdf

[16]ความสับสนของข้าราชการส่วนท้องถิ่น, ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, 28 มกราคม 2559, http://www.gotoknow.org/posts/600051

[17]New Normal หรือ “ชีวิตวิถีใหม่” ดู ชมคลิป: New Normal คืออะไร สังคมจะเกิดการเปลี่ยนแปลงมากน้อย the standard, 27 เมษายน 2563, 6.27 mins, https://thestandard.co/new-normal-after-covid-19/

& 7 สิ่งที่จะเกิดขึ้นในยุคใหม่ (NEW NORMAL)พร้อมวิธีปรับตัว, Aten Arnon: เอเท็น อานนท์ Prince of Marketing, 26 เมษายน 2563, 21.46 mins,    https://www.facebook.com/watch/?v=273160210513341&external_log_id=78e3e7d8ae398f69390baa60ed4e9390&q=7%20new%20normal%20Aten%20arnon%2026%20%E0%B9%80%E0%B8%A1%E0%B8%A9%E0%B8%B2%E0%B8%A2%E0%B8%99%202563