ความสับสนของข้าราชการส่วนท้องถิ่น

ความสับสนของข้าราชการส่วนท้องถิ่น

28 มกราคม 2559

ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย [1]


ท้องถิ่น เรียกกันตามศัพท์รัฐธรรมนูญเดิมว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” หรือ “อปท.” ซึ่งมีความพยายามแก้ไขให้ใช้คำใหม่ในร่างรัฐธรรมนูญว่า “องค์กรบริหารท้องถิ่น” หรือ “อบท.” แต่ก็ถูกยกเลิกไป ฉะนั้น ในเมื่อยังไม่มีศัพท์ใหม่มาแทนที่ศัพท์เดิม ก็ขอใช้คำว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” (อปท.)

นับระยะเวลาการก่อร่างสร้างตัวของท้องถิ่น จากกระแสการกระจายอำนาจตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 [2] ที่มีการเร่งกระจายอำนาจในรูปแบบโครงสร้าง นับตั้งแต่การยกฐานะสภาตำบลให้เป็น “องค์การบริหารส่วนตำบล” (อบต.) เริ่มในปี 2537 [3] และการยกฐานะสุขาภิบาลเป็น “เทศบาล” ทั่วประเทศ ในปี 2542 [4] พร้อม ๆ กับการตรากฎหมายว่าด้วยการกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ และ กฎหมายระเบียบการบริหารงานบุคคล โดยขณะเดียวกันก็ได้มีการแก้ไขหลักการการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นจากเดิมที่มีการเลือกตั้งโดยอ้อมผ่านสภาท้องถิ่น เปลี่ยนรูปแบบ “นายก อปท.” (ผู้บริหารท้องถิ่น) เป็น “แบบสภาที่ผู้บริหารมีอำนาจมาก” (Strong Executive) [5] โดยผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงทั้งหมดจากท้องถิ่น 3 รูปแบบ ทั้ง องค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาล และ องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ซึ่งเหตุการณ์ทั้งหมดนี้ล้วนดำเนินการในช่วงก่อนปี 2550 กล่าวคือดำเนินการในช่วงของรัฐธรรมนูญปี 2540 นั่นเอง ซึ่งถือว่าเป็นยุคทองของ “การปกครองท้องถิ่นไทย”

ท้องถิ่นมีความขัดแย้งและสับสนในตัวตน

เมื่อมีการตรารัฐธรรมนูญใหม่ขึ้นมาในปี 2550 [6] กลับปรากฏว่าท้องถิ่นมีหลักการใหม่หรือบทบัญญัติใหม่เกิดขึ้นตามรัฐธรรมนูญใหม่อยู่หลายมาตรา แม้บางมาตราแทบจะไม่มีการเปลี่ยนเท่าใดนัก แต่บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ 2550 ได้บัญญัติบังคับให้มีการตรากฎหมายท้องถิ่นใหม่รวมอย่างน้อย 5 ฉบับได้แก่ [7] (1) กฎหมายว่าด้วยการกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (2) กฎหมายรายได้ท้องถิ่น (3) กฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (4) กฎหมายเกี่ยวกับข้าราชการส่วนท้องถิ่น และ (5) กฎหมายอื่นตามหมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น แต่ปรากฏว่า รัฐบาลในช่วงนั้นไม่ได้ตรากฎหมายดังกล่าวคือ ไม่สนองตอบต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ 2550 แต่อย่างใด

ในบริบทของท้องถิ่นเองที่มีแต่ “ความขัดแย้ง” ถือเป็นปัญหาอุปสรรคอย่างหนึ่ง เพราะโครงสร้างท้องถิ่นเองถูกออกแบบให้มีความขัดแย้งในตัวเองอยู่หลาย ๆ ส่วน ทั้งฝ่ายบริหารท้องถิ่น ฝ่ายสภาท้องถิ่น และฝ่ายประจำท้องถิ่น [8] ยิ่งสร้างความสับสนในตัวตนให้แก่คนท้องถิ่นมากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะคนท้องถิ่นในกลุ่มของ “ฝ่ายประจำ” หรือ ฝ่ายข้าราชการและลูกจ้างท้องถิ่น ซึ่งเป็นผู้นำนโยบายของฝ่ายบริหารหรือฝ่ายการเมืองท้องถิ่นไปสู่การปฏิบัติ มีจำนวนอยู่กว่าสี่แสนคน [9] คิดเป็นร้อยละ 18 ของบุคลากรภาครัฐทั้งหมดที่มีอยู่ราว 2.2 ล้านคน [10]

ปัจจุบันมีคำถามว่าข้าราชการส่วนท้องถิ่นมีตัวตนของตนเองหรือไม่ คำตอบก็คือ บุคคลากรฝ่ายประจำของท้องถิ่นค่อนข้างมีความสับสนในบทบาทและหน้าที่ของตนเอง หรือจะเรียกว่า “สับสนในตัวตน” ว่ากันตั้งแต่หัวจรดหาง หรือเริ่มตั้งแต่ต้นที่เข้ามาทำงานจนถึงปลายเมื่อมีการย้ายหรือการออกจากราชการไป

บ่อเกิดของความสับสนในตัวตน

“ฝ่ายประจำท้องถิ่น” มีความสับสนไม่เข้าใจในบทบาทของตนเอง และมีความสับสนในตัวตน จนอาจนำไปสู่ความขัดแย้งในเพื่อนร่วมงาน ในที่นี้ได้แก่ ข้าราชการท้องถิ่นและลูกจ้าง ซึ่งแยกเป็นสองกลุ่มใหญ่คือ (1) กลุ่มสายบริหาร ได้แก่ ข้าราชการท้องถิ่นตำแหน่งปลัด อปท. รองปลัด อปท. และ หัวหน้าส่วนราชการต่าง ๆ และ (2) กลุ่มสายผู้ปฏิบัติ ซึ่งมิใช่สายบริหาร ในจำนวนนี้รวมสายวิชาชีพและวิชาการ และรวมลูกจ้างและพนักงานจ้างทั้งหมดด้วย

ในความสัมพันธ์หรือปฏิสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายประจำกับฝ่ายการเมืองท้องถิ่นนั้น ในภาพรวมพบว่า บรรดาข้าราชการและลูกจ้างท้องถิ่น จำนวนเกินกว่าร้อยละ 60-70 ล้วนมีเส้นสายเส้นทาง “การเข้าสู่ตำแหน่ง” ด้วยระบบอุปถัมภ์ (Patronage System) รวมถึงความมิชอบด้วยกระบวนการบริหารงานบุคคลในรูปแบบต่าง ๆ ที่มิใช่ระบบคุณธรรม (Merit System) [11] ซึ่งระยะที่ผ่านมามักปรากฏเป็นข่าวตามสื่อมวลชนอยู่เสมอ ประกอบกับอำนาจการบริหารงานที่เบ็ดเสร็จของผู้บริหารท้องถิ่นที่มีอำนาจมาก ขาดการควบคุมและตรวจสอบการใช้อำนาจที่ดี เหล่านี้ย่อมส่งผลก่อให้เกิดการบริหารงานท้องถิ่นที่บิดผัน (Abuse) ขาดประสิทธิภาพ ขาดความโปร่งใสได้ ซึ่งผลพวงจากปรากฏการณ์ดังกล่าวย่อมก่อให้เกิด “การทุจริตคอร์รัปชัน” ทั้งการทุจริตโดยตรง หรือการทุจริตเชิงนโยบาย (Policy Corruption) [12] ได้ง่าย

ในความสัมพันธ์ระหว่างตัวเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น “ฝ่ายประจำ” ด้วยกันเอง ปัจจุบันก็กำลังสับสนวุ่นวายในการปรับกรอบอัตรากำลังจาก “ระบบจำแนกตำแหน่งตามหน้าที่ความรับผิดชอบ” (Position Classification-PC) [13] หรือ “ระบบซี” เพื่อเข้าสู่ “ระบบการจำแนกตำแหน่งตามความสามารถ” หรือ “ระบบแท่ง” (Competency-based Classification or Broad Branding) [14] ด้วยความมีลักษณะพิเศษของท้องถิ่นที่พยายามนำหลักการของข้าราชการพลเรือนมาเทียบเคียง แต่ปรากฏว่าไม่สามารถเทียบเคียงกับระบบของท้องถิ่นได้ในรายละเอียดปลีกย่อย

ข้าราชการท้องถิ่น 2 กลุ่มขัดแย้งกันเอง

ความสับสนในเชิงขัดแย้งไม่เข้าใจ และไม่พอใจในความเปลี่ยนแปลงดังกล่าว มีกระแสข่าวโต้แย้งในระหว่างข้าราชการส่วนท้องถิ่นด้วยกันเองแยกเป็น 2 กลุ่มใหญ่ คือ ระหว่าง (1) สายงานทั่วไป สายวิชาการ สายอำนวยการ และ (1) สายบริหารงาน อปท. แม้แต่ในสายบริหารงาน อปท. เอง ในกลุ่มของ รองปลัด อปท. ก็สับสน ในการเรียกร้องแก้ไข เพราะมีข้อเรียกร้องเดียวกับกลุ่มที่ 1 คือกลุ่มสายงานทั่วไป-วิชาการ-อำนวยการ ซึ่งหากจะเทียบจำนวน(ปริมาณ)แล้ว เป็นที่น่าเป็นห่วงว่า ในกระแสคนหมู่มากด้วยสัดส่วนร้อยของกลุ่มข้าราชการส่วนท้องถิ่นกลุ่มที่ 1 ที่มีมากกว่ากลุ่มที่สอง (กลุ่มสายบริหารฯ) ถึงกว่าร้อยละ 90 เรียกได้ว่า มีความได้เปรียบต่อข้อเรียกร้องในเชิงปริมาณที่มากกว่าอีกฝ่ายมากมาย ไม่ว่าจะสร้างกระแสข่าว หรือการประชาสัมพันธ์คัดค้านต่อต้านที่มากกว่าอีกฝ่ายชนิดที่เรียกว่าไม่เห็นฝุ่น

ซึ่งกลุ่มสมาพันธ์ข้าราชการสายทั่วไปและสายวิชาการจะเข้ายื่นหนังสือต่อนายกรัฐมนตรีในวันที่ 29 มกราคม 2559 นี้ เพื่อขอทบทวนมาตรฐานต่างๆในระบบแท่งท้องถิ่น โดยเสนอให้วางรากฐานส่งเสริมความก้าวหน้าในสายงานทั่วไปสายวิชาการ พร้อมขอให้เยียวยาข้าราชการที่ได้รับผลกระทบจากการเข้าสู่ระบบแท่ง [15]

ซึ่งถือเป็นการวัดใจต่อหลักการ และความมีมาตรฐานของระบบ ขององค์กรกลางบริหารงานบุคคลกลางผู้มีอำนาจ มิใช่การโอนอ่อนตามกระแสเรียกร้องที่ขาดเหตุผล และตรรกะ แม้ในเรื่องเล็กน้อยที่มิใช่สาระของระบบ เช่น ในเรื่องการแต่งเครื่องแบบของพนักงานส่วนท้องถิ่นตามระบบจำแนกตำแหน่งในระบบแท่ง ซึ่งกระทรวงมหาดไทยได้สั่งให้ชะลอ [16] รวมถึง การสั่งระงับการบริหารงานบุคคลไว้เป็นการชั่วคราวเป็นเวลา 3 เดือน [17] เหล่านี้ เป็นต้น

ในบางกระแสอาจสร้างความเข้าใจผิดในระบบ หรือสร้างความแตกแยกในระหว่างกลุ่มข้าราชการส่วนท้องถิ่น ที่ถือเป็นบุคลากรหัวใจหลักของท้องถิ่นที่จะนำนโยบายของผู้บริหารท้องถิ่นไปสู่การปฏิบัติในการพัฒนาสร้างสรรค์พัฒนางานบริการ (Public Service) ตามอำนาจหน้าที่ เพื่อมวลประชาพี่น้องท้องถิ่นได้อยู่ดีกินดี มิใช่มีอคติหรือบริหารงานเชิงขัดแย้งซึ่งกันและกัน

โจทย์ที่สำคัญของท้องถิ่นรออยู่

คงไม่มีใครอยากให้ข้าราชการท้องถิ่นมีแต่ความขัดแย้ง สังคมคนภายนอกที่เฝ้าจับตามมองอยู่อาจมีความเคลือบแคลงสงสัย สะใจ หรือสงสาร สุดแต่จะคาดเดาในความเขลาหรือฉลาดที่ปรากฏ แม้กระทั่ง “ตัวตนของท้องถิ่นเองที่คนท้องถิ่นก็ยังไม่เข้าใจ” แล้วอนาคตของการปกครองท้องถิ่นไทยจะไปอย่างไร เพราะอุปสรรคใหญ่หลวงที่กำลังขวางท้าทายรออยู่มีมากมาย โจทย์สำคัญที่รอคำตอบอยู่ 2 ข้อคือ

(1) รูปแบบการปกครองท้องถิ่นจะมีทิศทางไปทางใด จะมีการยุบรวมหรือควบรวมเพื่อให้ อปท. มีประสิทธิภาพหรือไม่อย่างไร และ (2) เมื่อไหร่จะมีการปลดล็อคให้มีการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่น เหล่านี้เป็นคำถามที่ต้องการคำตอบที่สำคัญมากกว่า การขัดแย้งคัดค้านใน “มาตรฐานการบริหารงานบุคคลสากล” ที่ต้องมีการแก้ไขเปลี่ยนแปลง เพราะที่ใดมีการเปลี่ยนแปลง ที่นั่นย่อมมีการต่อต้าน เป็นธรรมดา แต่การคัดค้านต่อต้านนั้น คงมิใช่การคัดค้านต่อต้านที่ขาดเหตุผลและตรรก โดยไม่คำนึงถึงประโยชน์โดยรวม



[1] Phachern Thammasarangkoon & Ong-art saibutra, Municipality Officer ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 28 มกราคม 2559 ปีที่ 66 ฉบับที่ 22920 หน้า 10, การเมืองท้องถิ่น & หนังสือพิมพ์สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ 63 ฉบับที่ 19 วันศุกร์ที่ 29 มกราคม – วันพฤหัสบดีที่ 4 กุมภาพันธ์ 2559, หน้า 80, เจาะประเด็นร้อน อปท.

[2] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540, รจ. เล่ม 114 ตอนที่ 55 ก วันที่ 11 ตุลาคม 2540, http://www.senate.go.th/w3c/senate/pictures/sec/22/con_law_2540.pdf

[3] พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 (แก้ไขเพิ่มเติมถึง ฉบับที่ 6 พ.ศ. 2552), ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม 11 ตอน 53 ก ลงวันที่ 2 ธันวาคม 2537, http://web.krisdika.go.th/data/law/law2/%CA52/%CA52-20-9999-update.pdf

[4] พระราชบัญญัติเปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาล พ.ศ. 2542, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 116/ตอนที่ 9 ก/หน้า 1/24 กุมภาพันธ์ 2542, www.law.moi.go.th/110.doc

[5] โครงสร้างการบริหารงานแบบสภา-ผู้บริหารที่ผู้บริหารมีอำนาจมาก (Strong Executive) หมายถึง ผู้บริหารท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งโดยตรง มิได้มาจากสภาท้องถิ่นแต่อย่างใด

[6] รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550, รจ. เล่ม 124 ตอนที่ 47 ก วันที่ 24 สิงหาคม 2550,

http://www.parliament.go.th/ewtadmin/ewt/elaw_parcy/download/article/article_20110908103835.pdf

[7] ดูรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 303

[8] โครงการประชุมใหญ่สามัญประจำปี และสัมมนาเชิงวิชาการฯ เรื่อง ยุทธศาสตร์การปฏิรูปองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ระหว่างวันที่ 25-27 มีนาคม 2558 ณ โรงแรมมิราเคิล แกรนด์ คอนเวนชั่น จัดโดย สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย ใน เอกสารรายงานผลการสัมมนาวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย ปี 2558 เมื่อ 25 - 27 มีนาคม 2558 หน้า 143-176 ดู http://www.mediafire.com/download/3gm51c6q56ccnu8/DocAmalgam143.pdf & http://www.mediafire.com/download/5u9mwwcoutituwf/DocAmalgam164.pdf

พลเอกเอกชัย ศรีวิลาศ ผู้อำนวยการสำนักสันติวิธีและธรรมาภิบาล กล่าวถึงกรณีการควบรวม อปท. อาจเกิดปัญหาการเปลี่ยนแปลงสถานะ ต้องเตรียมการแก้ไขตรงนี้ด้วย ในแง่สันติวิธีในการจัดการความขัดแย้ง "โครงสร้างของ อปท." ออกแบบมาให้ขัดแย้งกันอยู่ในตัวเองแล้ว เช่น นายกเจอสภาที่ไม่ใช่ฝ่ายตน

[9] จำนวนบุคลากรของ อปท. จากข้อมูล สถ. 23 มีนาคม 2558 (1) ผู้บริหารและสมาชิกสภา 153,601 คน (2) ข้าราชการประจำ (2.1) ข้าราชการ 173,547 คน (2.2) ลูกจ้างประจำ 19,687คน (2.3) พนักงานจ้าง 211,279 คน รวม 404,513 คน รวมบุคลากรทั้งหมด 558,114 คน

[10] ข้อเท็จจริง 10 ปี ระบบข้าราชการไทย งบเงินเดือนเพิ่มขึ้น 3 เท่า แต่ประสิทธิภาพ-ความโปร่งใสแย่ลง, 30 มกราคม 2558, http://thaipublica.org/2015/01/thailandfuturefoundation-2558-2/

[11] ระบบอุปถัมภ์ เป็นระบบการคัดเลือกบุคคลเข้าทำงานโดยใช้เหตุผลทางการเมือง หรือความสัมพันธ์เป็นหลักสำคัญ โดยไม่คำนึงถึงความรู้ ความสามารถ และความเหมาะสมเป็นหลัก ลักษณะทั่ว ๆ ไป ของระบบอุปถัมภ์จึงมีลักษณะตรงกันข้ามกับระบบคุณธรรม, ดู การบริหารทรัพยากรมนุษย์(Haman Resource Management), 28 พฤษภาคม 2555, http://mpa2011.blogspot.com/2012/05/haman-resource-management.html & ธนธัช ขุนเมือง, ระบบคุณธรรม(Meritsystem) VS ระบบอุปถัมภ์(Patronage System), ใน Liberal OAG, http://hq.prd.go.th/plan/ewt_dl_link.php?nid=1946

[12] สถาพร เริงธรรม, มาตรการต่อต้านการคอร์รัปชั่นกับการคอร์รัปชั่นเชิงนโยบาย, 2546, http://kpi.ac.th/media/pdf/M7_39.pdf

[13] บุษยมาศ แสงเงิน, “วิวัฒนาการของข้าราชการพลเรือน”, 2552, https://www.gotoknow.org/posts/350710

& พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2518, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 92 ตอน 26 ก ฉบับพิเศษ วันที่ 6 กุมภาพันธ์ พ.ศ.2518 หน้า 1, http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2518/A/026/1.PDF

[14] ดู ผลกระทบการเปลี่ยนแปลงระบบ พีซี ของข้าราชการพลเรือน ต่อ ท้องถิ่น, www.local.moi.go.th/dola.doc

[15] ดู พิพัฒน์ วรสิทธิดำรง, เรียกร้องได้ แต่อย่าสร้างความแตกแยก, 18 มกราคม 2559,

http://www.thailocalgov2013.com/chonkuy.php?id=1762 & ดู พร้อม 29 ม.ค. นี้ สมาพันธ์ข้าราชการท้องถิ่น เข้ายื่นหนังสือ "นายฯ" ร้องขอทบทวนมาตรฐานระบบแท่ง, 22 มกราคม 2559, http://www.thailocalmeet.com/index.php/topic,61098.0

[16] หนังสือกระทรวงมหาดไทย ที่ มท 0809.3/ว0460 ลงวันที่ 25 มกราคม 2559 เรื่อง การแต่งเครื่องแบบของพนักงานส่วนท้องถิ่นตามระบบจำแนกตำแหน่งในระบบแท่ง, http://thongthinlaw.blogspot.com/2016/01/080930460-25-2559.html

[17] ก กลาง ออกหนังสือแจ้งระงับการดำเนินการงานบุคคลของ อปท. ระงับการย้าย โอน การสอบคัดเลือก 3 เดือน, 28 ธันวาคม 2558, http://www.thailocalmeet.com/index.php?action=printpage;topic=60850.0

บันทึกนี้เขียนที่ GotoKnow โดย  ใน Local Administration



ความเห็น (1)

เขียนเมื่อ 

"ผู้รับใช้ ผู้ทำงานต่างพระเนตรพระกรรณ ผู้ทำงานให้พระราชา"