มหากาพย์การฝึกอบรมท้องถิ่น (ตอนสอง)

4 มกราคม 2563

ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย [1]

การฝึกอบรมท้องถิ่นซ้ำซากจำเจ

ในการอบรม อปท. นั้นเล่าว่าไม่มีวันจบ เพราะมีเรื่องใหม่ มีรายการใหม่มาเป็นเรื่องให้อบรมได้ตลอด ในทุกเรื่อง ยิ่งเป็นเรื่องนโยบายสำคัญยิ่งมีการอบรมซ้ำแล้วซ้ำอีก เช่น การอบรมการเลือกตั้งท้องถิ่น การอบรมการจัดทำแผนพัฒนา การอบรมการบริหารงานบุคคลฯ การอบรมสิ่งแวดล้อมขยะธนาคารน้ำฯ การอบรมเพื่อเสริมสร้างทักษะใหม่ไอที ฯลฯ เป็นต้น ที่มีค่าฝึกอบรมต่อหัวที่ค่อนข้างแพง ที่กลับกันว่า การอบรมเฉพาะทางหรือเฉพาะเรื่องค่อนข้างจะมีจำกัด หรือมีน้อย เช่น การอบรมแผนที่ภาษี การอบรมภาษีที่ดินและทรัพย์สิน การอบรมกฎหมายเกี่ยวกับวินัยละเมิดฯ การอบรมนายช่างและการโยธาการประปาฯ การอบรมดับเพลิงการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยฯ การอบรมนายช่างนายตรวจฯ การอบรมผังเมืองฯ การอบรมนายตรวจสาธารณสุข หรือ การอบรมมาตรฐานวิชาชีพด้านการจัดซื้อจัดจ้างฯ เป็นต้น

เท้าความการไปทัศนศึกษาดูงานต่างประเทศ

ที่มาของการทัศนศึกษาดูงานต่างประเทศของ อปท. ขอเริ่มจากแต่เดิมการอนุญาตให้เดินทางไปต่างประเทศเป็นของผู้ว่าราชการจังหวัดซีอีโอ (CEO : CHIEF EXECUTIVE OFFICER) [2] แต่เดิมมีเพียงสมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย (ส.ท.ท.) ฉะนั้นแต่ก่อนจะเห็นมีแต่ การจัดการอบรมศึกษาดูงานของสมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย และสันนิบาตเทศบาลจังหวัดต่าง ๆ เท่านั้นที่ดำเนินการได้ สำหรับ สมาคม ชมรมอื่นใด ถูกจำกัดสิทธินี้หมด ไม่สามารถดำเนินการได้ แม้จะมีช่องโหว่ว่า มท. ห้าม อปท. เดินทางไปต่างประเทศ แต่เมื่อมีการใช้ระบบผู้ว่าการซีอีโอ ช่วงหลังปี 2544 มีผู้ว่าซีอีโอ มท. ได้มอบอำนาจให้ผู้ว่าราชการจังหวัดอนุญาต ทำให้อำนาจในการอนุมัติให้เดินทางไปต่างประเทศ รวมทั้งการทัศนศึกษาฯ สามารถดำเนินการได้ง่ายขึ้น ในการดูงานเมืองเหมือน เมืองคู่ เมืองพี่เมืองน้อง เช่น บั้งไฟยโสธร-โอซาก้า ดูผังเมืองซิดนีย์ ลังกาวี ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ อังกฤษ ฯ หรือ การอบรมหลักสูตรปลัดเทศบาลมืออาชีพ โดยความร่วมมือของสถาบันที่ปรึกษาเพื่อพัฒนาประสิทธิภาพในราชการ (สปร.) ดูงาน ณ ประเทศออสเตรเลีย เป็นต้น  

เป้าหมายการดำเนินโครงการที่ขัดแย้งกันสองขั้ว

(1) รัฐบาลก่อน คสช. ส่งเสริมกระตุ้นเศรษฐกิจให้ อปท. ได้ไปท่องเที่ยวด้วยงบประมาณปีละ 2.6 แสนบาท ตามนโยบาย “ส่งเสริมท่องเที่ยวทั่วไทยไปทุกเดือน” [3] แต่ไปสวนทางกับนโยบายตรวจสอบปราบปราม โดยเฉพาะในยุค คสช. ที่ต่างมีมุมมองที่ขัดแย้งซึ่งกันและกัน ธุรกิจท่องเที่ยวไทย รถทัวร์ ที่พัก ร้านค้า ร้านอาหาร ซบเซา เพราะต่างพึ่งพาจากการท่องเที่ยวฯ เมื่อสิ่งใดถูกขัดอีกสิ่งก็ถูกกระทบ

(2) หากเปรียบว่า “รั้วบ้านรั้วพรมแดนประเทศคือขอบเขตที่กั้นสิ่งต่างๆไว้ แต่การเรียนรู้และผลประโยชน์จะเป็นพรมแดนเมื่อไปขัดกัน ที่คนภายนอกจะมองไม่เห็น หรืออาจเข้าใจได้” มันเป็นประโยชน์แอบแฝง ประโยชน์ทับซ้อน มีส่วนได้เสีย เป็น “การขัดกันแห่งผลประโยชน์” เป็นจุดตัดของความขัดแย้งกัน (Conflict) ระหว่าง 2 ขั้ว 2 กลุ่ม คือ (1) ขั้วอนุรักษ์นิยมกับขั้วสังคมประชาธิปไตย [4] และ (2) ขั้วความมั่นคงความสงบกับขั้วการหมุนเวียนของระบบเศรษฐกิจและการท่องเที่ยว

(3) ในแนวคิดที่ต้องอาศัยเกื้อกูลกันเพื่อนต้องดูแลเพื่อน กลุ่มคุ้นเคยกันต้องพึ่งพากัน มีการดำเนินการแบบมีส่วนร่วม (Participation) ที่ส่งผลถึง “ประชาสังคม” (Civil Society) มิเช่นนั้น ย่อมเกิดขั้วที่ไม่ไปด้วยกัน ไปกันคนละแนวทางได้ การมุ่งเน้นแต่ความสงบในขั้วความมั่นคง อาทิ การตรวจ การค้น การสั่งห้าม การสั่งรื้อถอนสถานที่ท่องเที่ยว ที่ผิดกฎหมายแบบเข้มงวดเคร่งครัดเอาเป็นเอาตายตามกฎหมาย การมุ่งค้นหาจับผิดไม่ดูกาลเทศะความเหมาะสม รังแต่จะสร้างปัญหาแก่การส่งเสริมการท่องเที่ยวและเศรษฐกิจชุมชนในพื้นที่ ทำให้การหมุนเวียนของระบบเศรษฐกิจรากหญ้าชะงักงัน ส่งผลกระทบตามกันไปหมด การจัดการอบรมศึกษาดูงานไม่อาจกระทำได้ โรงแรม ที่พัก สถานที่ฝึกอบรม เงินหมุนเวียนในระบบเศรษฐกิจหยุด ในกรณีของการดูงานวิสาหกิจชุมชนสมัยก่อนการบินไทยมีเครื่องแอร์บัส 380 ไว้รับงานจากท้องถิ่น เมื่อ คสช.ยึดอำนาจ ท้องถิ่นไม่สามารถดำเนินการโครงการทัศนศึกษาดูงานได้ ทำให้การบินไทยเจ๊ง เป็นต้น โครงการอรบรมดูงานเป็นกึ่งการส่งเสริมการท่องเที่ยว มุมมองของการส่งเสริมเศรษฐกิจการท่องเที่ยวกับฝ่ายตรวจสอบ สตง. แตกต่างกัน การรื้อรีสอร์ทบุกรุกป่า ภูทับเบิก จังหวัดเพชรบูรณ์ หรืออำเภอวังน้ำเขียว จังหวัดนครราชสีมา แต่ในทางกลับกันมีโครงการป่าแหว่ง ข้อสังเกตจะคล้ายกับโครงการถ่ายโอนภารกิจที่ว่า เมื่อถ่ายโอนแล้วก็ยังมีการจำกัดสร้างกระบวนการ ไม่ดูเป้าหมายผลสำเร็จของงาน

 (4) คนท้องถิ่นควรต้องทำอย่างไร หรือนั่งรอความหวังที่ส่วนกลางหยิบยื่นให้ ซึ่งไม่รู้ว่าจะยื่นให้เมื่อใด และ เมื่อหยิบยื่นให้แล้วจะถูกใจคนท้องถิ่นหรือไม่ก็ยังไม่อาจรู้ได้ หลักการบริหาร 4 M อปท.ยังนำมาใช้ได้เสมอ คือ (1) Man การบริหารคน (2) Money การบริหารการเงินงบประมาณ (3) Management การจัดการตามระเบียบ กฎหมาย (4) Material การบริหารวัสดุครุภัณฑ์ เครื่องมือเครื่องจักร เครื่องใช้ไม้สอยอุปกรณ์ สำหรับ (1) – (3) ณ เวลานี้ อปท. ยังต้องรอรับการหยิบยื่นให้ เพราะ อปท.กำหนดเองทั้งหมดไม่ได้ ส่วน (4) นั้น เป็นศักยภาพของ อปท.ที่ต้องบริหารจัดการต่อไปให้มีอยู่ครบ หรือมีความคุ้มค่าสมประโยชน์ แม้ บางแห่ง หน่วยตรวจสอบยังไม่ได้ตรวจรับรองก็ตาม ช่วงนี้สิ่งที่ อปท.ควรกระทำก็คือ “การแสวงหาความร่วมมือ” (Cooperate & Coordinate) และการสร้างความเข้าใจในการดำเนินการตามกฎเกณฑ์ ซึ่งต้องไม่น้อยไปกว่าเป้าหมายหรือความคาดหวังที่มี

ระเบียบการฝึกอบรมสัมมนาผูกขาดโดย สถ.

(1) เดิมใช้ชื่อร่วมกับมหาวิทยาลัยต่าง ๆ จัดอบรม สัมมนาฯ แจกใบประกาศนียบัตร วุฒิบัตร ร่วมกัน ทั้งในนาม สถ. หรือในจังหวัดก็ตาม ที่มีมากและมีมาตลอด พักหลังท้องถิ่นเข้าสู่ยุคฝืดโกอินเตอร์ (ไปดูงานต่างประเทศ) ไม่ได้ ที่ต้องอยู่ในอำนาจหน้าที่ของ อปท. กล่าวคือ อปท. ต้องจัดการฝึกอบรมเองหรือจัดร่วมกับ “หน่วยงานอื่น” หรือ จัดโดย อปท. ส่วนราชการ องค์กรตามรัฐธรรมนูญ องค์การมหาชน รัฐวิสาหกิจ หรือหน่วยงานอื่น ให้เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นฯ สามารถเข้ารับการฝึกอบรมและเบิกค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมได้ (ระเบียบ มท. ฝีกอบรมฯ พ.ศ. 2557 ข้อ 7 ข้อ 8) [5] หลักสูตรที่ได้รับอนุมัติจากกระทรวงมหาดไทยให้มีการฝึกอบรมหรือดูงานในต่างประเทศจากกระทรวงมหาดไทย เช่น หลักสูตรประกาศนียบัตรกฎหมายท้องถิ่น สถาบันพระปกเกล้า รวมดูงานต่างประเทศที่มีค่าลงทะเบียนสูงหลักแสนบาท

(2) การกำหนดหลักเกณฑ์หยุมหยิมในการอบรมของ อปท. เท่ากับเป็นการตีกรอบการฝึกอบรมต่าง ๆ ต้องดำเนินการโดย สถ. หรือที่ สถ. จัด เท่านั้น กล่าวคือ ต้องได้รับอนุมัติจากผู้มีอำนาจ (ระเบียบ มท. ฝีกอบรมฯ พ.ศ. 2557 ข้อ 9) [6] ในการจัดอบรมสัมมนาไปต่างประเทศต้องผ่าน สถ. มท. เท่านั้น ที่ไม่ต้องขออนุญาตหรือขอยกเว้น เช่น การฝึกอบรมหลักสูตรต่าง ๆ เกี่ยวกับวินัย หรือ การอบรมเกี่ยวกับการเลือกตั้งฯ

(3) ในข้อเท็จจริงนั้น สถ. มิได้ดำเนินการจัดการอบรมโดยตรง แต่ สถ. ผูกขาดทั้งค่าอาหารค่าที่พักได้ ทำเอา อปท.ทั้งหลายกลืนไม่เข้าคายไม่ออก โดยมีค่าใช้จ่ายในการบริหารการอบรมที่มียอดจำนวนมาก ด้วยยอดจำนวนของ อปท. ที่มากถึง 7,852 หน่วย ที่ผ่านมามีข้อสังเกตปี 2562 จากองค์การต่อต้านคอร์รัปชัน (ประเทศไทย) [7] ในความคุ้มค่าและประสิทธิภาพการอบรมเตรียมเลือกตั้งท้องถิ่น ทั้งที่กฎหมาย อปท. ยังไม่ออก เพราะกะเกณฑ์ให้โควต้ามาอบรม ผู้เข้าอบรมจึงไม่ใส่ใจอบรมนัก แต่ยอดเม็ดเงินอบรมสูงมากถึง 186 ล้านบาท

ระเบียบอบรมที่คนออกไม่ได้ใช้และคนใช้ไม่ได้ออก   

(1) การจำกัดสิทธิ อปท.ในการจัดอบรมศึกษาดูงานฯ โดยระเบียบมหาดไทยว่าด้วยการฝึกอบรมฯ ที่ไม่ยอมแก้ไขให้เหมาะสมกับสภาพปัจจุบันและสอดรับกับระเบียบกระทรวงการคลัง เช่น การจำกัดสิทธิค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมท้องถิ่นให้ต่ำกว่าสิทธิของข้าราชการพลเรือน ที่พลเรือนสามารถให้หัวหน้าหน่วยงานใช้ดุลยพินิจจัดส่งบุคลากรเข้ารับการฝึกอบรมกับหน่วยงานใดก็ได้ตามความเหมาะสม แต่ มท.กลับสนับสนุนหน่วยงานที่ไม่เกี่ยวข้องกับท้องถิ่น ไม่สนับสนุนหน่วยงานที่ดูแลสิทธิประโยชน์ อปท. เช่น สมาคม ชมรม ต่าง ๆ ของคนท้องถิ่น รวมทั้งเมื่อออกระเบียบหลักเกณฑ์ใดมาบังคับใช้กับ อปท. ขาดความรอบคอบในการปรึกษาหาข้อมูลจาก อปท. ดังเช่นที่ราชการส่วนกลางกระทำ แม้ว่าจะเป็นผู้บังคับบัญชาโดยตรงต่อผู้ใต้บังคับบัญชาก็ตาม โดยให้ข้าราชการพลเรือนได้มีส่วนร่วมในการแสดงความเห็นและเสนอแนะได้อย่างเต็มที่ แต่ มท. มิได้บังคับบัญชาท้องถิ่นโดยตรงเพียงการกำกับดูแล กลับไม่เปิดใจคนท้องถิ่นเข้าไปมีส่วนร่วม [8]

  (2) มีประเด็นข้อสังเกตว่า ฐานอำนาจในการตราระเบียบของ มท. [9] นั้น สามารถใช้อำนาจได้เพียงใด เพราะกฎหมายจัดตั้งบัญญัติอำนาจโดยตรงไว้เพียงไม่กี่อย่าง [10] เช่น ในเรื่องการคลังการงบประมาณ การกำหนดประเภทรายจ่าย การประชุมสภาท้องถิ่น และบางอย่างก็ใช้กฎหมายกลาง เช่น ระเบียบการจัดซื้อจัดจ้างฯ (การพัสดุ) เป็นต้น แต่ในข้อเท็จจริงนั้น มท. จะออกระเบียบมากมาย ทั้งระเบียบการฝึกอบรม การเดินทางไปราชการ การจัดทำแผนพัฒนา ซึ่งบางอย่างถูกทักท้วงว่าไม่มีอำนาจในการตราระเบียบ [11] จึงต้องยกเลิกไป เช่น ระเบียบ มท. การเบิกจ่ายเงินประโยชน์ตอบแทนอื่น (โบนัส) หรือ หลักเกณฑ์ว่าด้วยการให้ทุนการศึกษาฯ เป็นต้น และ การก้าวล่วงการใช้ “อำนาจดุลพินิจ” ของหน่วยงานกำกับดูแล เสมือนหนึ่งเป็น “ผู้บังคับบัญชา” ของ อปท. ถูกต้องหรือไม่ อย่างไร

(3) ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมและการเข้ารับการฝึกอบรมของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น พ.ศ. 2557 ที่ยกเลิก ระเบียบ มท. เดิม พ.ศ. 2549 ตามนิยาม ข้อ 4 [12] ให้ความหมาย “การฝึกอบรม” ไว้ ทั้งนี้ระเบียบ มท.นี้ ใช้ควบคู่กับ ระเบียบ มท. ว่าด้วยการเดินทางไปราชการของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น พ.ศ. 2555 แก้ไขถึงฉบับที่ 4 พ.ศ. 2561 โดยมีประเด็นว่า การเบิกค่าเดินทางและที่พัก อนุโลมตามระเบียบ มท.ว่าด้วยค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปราชการของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น พ.ศ. 2555 ไม่ใช่การเบิกโดยอาศัยระเบียบ มท. ว่าด้วยค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปราชการฯ ดังกล่าวโดยตรง [13]

ข้อบกพร่องค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรม

(1) เหตุใดท้องถิ่นขยันฝึกอบรมทัศนศึกษาดูงานที่อื่น หรือดูงานในต่างประเทศ เพื่อประโยชน์อะไร ที่อ้างกันมาตลอดเช่น เพื่อพัฒนาให้ผู้บริหารและบุคลากรองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้มีความรู้ ตามหลักแนวปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง เพื่อเสริมสร้างสมรรถนะและทักษะที่จำเป็นให้สามารถปฏิบัติหน้าที่ เพื่อประโยชน์สุขของประชาชน เพื่อนำความรู้ที่ได้จากการอบรมและประสบการณ์ที่ได้จากการไปศึกษาดูงาน นำปรับใช้ให้เกิดประโยชน์แก่ชุมชนท้องถิ่นตนเอง ฯลฯ เป็นต้น

(2) เมื่อระเบียบกฎหมายข้อสั่งการไม่ชัดเจนคน อปท.จึงทำงานแบบแบกรับความเสี่ยง (Risk) [14] สูงที่จะกระทำการผิดระเบียบกฎหมาย ที่ปัจจุบันบุคลากรฝ่ายประจำของท้องถิ่นต่างรักษาราชการแทนกันเต็มไปหมด เพราะไม่มีข้าราชการตัวจริงทำหน้าที่บริหารฯ [15] การถูกทักท้วงจาก สตง.ว่า “ไม่ใช่อำนาจหน้าที่” เป็นการใช้งบประมาณโดยไม่ชอบ ไม่ถูกต้อง ส่อแนวทุจริต สวนทางกับประสิทธิภาพประสิทธิผล ไม่ประหยัด ไม่คุ้มค่า โดยเฉพาะเชิงภารกิจ ไม่จำเป็น ไม่มีความเหมาะสมฯ จึงมีมาก

ว่ากันในส่วนดีนั้น ต้องยอมรับว่าการอบรมหลักสูตรต่าง ๆ ในระบบราชการนั้น เท่ากับว่าองค์กรได้สร้าง “แนวร่วม” หรือ “ความรู้สึกว่าเป็นพวกเดียวกัน” (Organization Commitment) [16] ได้อย่างง่ายที่สุด แต่ต้องดำเนินการโดย “สถาบันพัฒนาบุคลากรท้องถิ่น” (สบ.พถ.) ของ สถ. ด้วยระยะเวลาของหลักสูตรที่ยาวอย่างน้อย 2-4 เดือน แต่ที่ผ่านมาเป็น “เบี้ยหัวแตก” เป็นเพียง “เฉพาะกิจ” (Ad hoc) เฉพาะชั่วครั้งชั่วคราวไม่ยั่งยืนเหมือนนักเรียนนายอำเภอ นปส. ปปร. วปอ. หรือหลักสูตรการฝึกอบรมระดับสูง หรือ ทหารตำรวจต่าง ๆ ฉะนั้น ความพยายามดึงคน อปท.ไปสู่ศูนย์กลาง ให้มีทิศทางในวัฒนธรรมองค์กรอันเดียวกัน (Commitment) เป็นกลุ่มก้อนที่เข้มแข็ง จึงไม่ได้เป็นผล

[1]Phachern Thammasarangkoon & Watcharin Unarine, Municipality Officer ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ 67 ฉบับที่ 16  วันเสาร์ที่ 4  - วันศุกร์ที่ 10 มกราคม 2563, บทความพิเศษ หน้า 9, #มหากาพย์การฝึกอบรมท้องถิ่น (ตอนสอง) การฝึกอบรมที่ซ้ำซากจำเจ, สยามรัฐออนไลน์, 4 มกราคม 2563, https://siamrath.co.th/n/124086

[2]บุญช่วย ศรีสารคาม, ผู้ว่า CEO, http://www.khonthai.com/Others/CEO.htm

ตามรูปศัพท์ในภาษาอังกฤษ และตามที่ใช้กันอยู่ในวงการบริหารธุรกิจ CEO คือ CHIEF EXECUTIVE OFFICER ในวงการบริหารราชการหรือบริหารแผ่นดิน คำว่า CEO มีการนำเข้ามาใช้น้อย แต่ก็มีอยู่บ้างเช่น ต่งเจี้ยนหัว ผู้บริหารเกาะฮ่องกง (1997-2005) ก็เรียกว่า CHIEF EXECUTIVE ในประเทศไทยนายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตร ให้นำเอาความคิดการบริหารแบบ CEO เข้ามาสวมใส่ผู้ว่าราชการจังหวัด 5 จังหวัด เป็นการทดลอง ได้แก่ จังหวัดลำปาง จังหวัดศรีษะเกษ จังหวัดชัยนาท จังหวัดภูเก็ต และจังหวัดนราธิวาส

ดู “บิ๊กตู่ “ลอกการบ้าน”ทักษิณ”เล็งฟื้นผู้ว่าฯซีอีโอ, ข่าว Matichon, 19 กรกฎาคม 2561, https://www.matichon.co.th/newsroom-analysis/news_1049714

[3]โครงการ “อปท.เที่ยวทั่วทิศ ช่วยเศรษฐกิจไทย” ตามหนังสือกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ด่วนที่สุด ที่ มท 0891.4/2963 ลงวันที่ 22 มีนาคม 2556, http://www.dla.go.th/upload/document/type2/2013/3/12040_1.pdf?time=1364257288308

อปท.ที่สมัครเข้าร่วมโครงการฯ และเดินทางศึกษาดูงาน ตามเงื่อนไข มีสิทธิรับรางวัลมูลค่า 100,000 บาท เพื่อนำไปใช้ในการส่งเสริมการดำเนินงานของหน่วยงาน

[4]ดูแนวคิดนี้ใน เกษม เพ็ญภินันท์, การแบ่งแยก “ซ้าย/ขวา,” การเมืองเรื่องการเลือกข้าง, และความเป็นปกติของระบอบประชาธิปไตย, ใน วิภาษา ปีที่ 1 ฉบับที่ 1  ลำดับที่ 1 (16 มีนาคม - 30 เมษายน 2550), https://www.parliament.go.th/ewtadmin/ewt/parliament_parcy/ewt_dl_link.php?nid=20704

การแบ่งขั้วทางการเมืองเกิดจากฐานความคิดเรื่องคู่ตรงข้าม (binary opposition)

[5]ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมและการเข้ารับการฝึกอบรมของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น พ.ศ. 2557

ข้อ 7 โครงการหรือหลักสูตรการฝึกอบรมที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจัดหรือจัดร่วมกับหน่วยงานอื่น ต้องเป็นเรื่องที่อยู่ในอำนาจหน้าที่ โดยคำนึงถึงความคุ้มค่าในการใช้จ่ายงบประมาณ

ข้อ 8 การฝึกอบรมที่จัดโดยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ส่วนราชการ องค์กรตามรัฐธรรมนูญ องค์การมหาชน รัฐวิสาหกิจ หรือหน่วยงานอื่น ให้เจ้าหน้าที่ท้องถิ่น รวมถึงเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นที่ไม่ใช่เป็นผู้จัดการฝึกอบรมสามารถเข้ารับการฝึกอบรมและเบิกค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมตามระเบียบนี้ได้

ดู ปัญหาและข้อสังเกตกรณีการเบิกค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปเข้ารับการฝึกอบรมของข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่จัดโดย “หน่วยงานอื่น” ตามระเบียบฯ ใหม่ พ.ศ. 2557, 15 เมษายน 2558, http://www.gotoknow.org/posts/588996

[6]ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยค่าใช้จ่ายในการฝึกอบรมและการเข้ารับการฝึกอบรมของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น พ.ศ. 2557

ข้อ 9 การจัดฝึกอบรม การเดินทางไปจัดการฝึกอบรมและเข้ารับการฝึกอบรม การเดินทางไปดูงาน ทั้งในประเทศและหรือต่างประเทศ ตามที่กำหนดในโครงการหรือหลักสูตรการฝึกอบรมต้องได้รับอนุมัติจากผู้มีอำนาจตามระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปราชการของเจ้าหน้าที่ท้องถิ่น โดยให้พิจารณาอนุมัติเฉพาะผู้ที่ปฏิบัติหน้าที่เกี่ยวข้องหรือเป็นประโยชน์ต่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นตามจำนวนที่เห็นสมควร

ดู ปัญหาและข้อสังเกตกรณีการเบิกค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปเข้ารับการฝึกอบรมของข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่จัดโดย “หน่วยงานอื่น” ตามระเบียบฯ ใหม่ พ.ศ. 2557, อ้างแล้ว

[7]มานะ จี้ตอบ ถลุง186 ล้านจัดอบรมเตรียมเลือกตั้งท้องถิ่น ทั้งที่กม.ยังไม่ออก-ผู้อบรมหาย, 25 สิงหาคม 2562, https://www.matichon.co.th/politics/news_1103627

[8]เฟซบุ๊ก พิพัฒน์ วรสิทธิดำรง, นายกสมาคมข้าราชการส่วนท้องถิ่นแห่งประเทศไทย, 23 กุมภาพันธ์ 2561

[9]อ้างจาก เฟซบุ๊ก บรรณ แก้วฉ่ำ, 15 พฤศจิกายน 2562 ตั้งข้อสังเกตไว้เพียง 2 ข้อ ดังนี้ (1) หน่วยงาน อบต.นั้น มีฐานะเป็น “ทบวงการเมือง” ส่วนกรมส่งเสริมฯ แน่นอน มีฐานะเป็น “กรม” (2) อบต.มีอำนาจตราข้อบัญญัติ และกำหนดโทษอาญา ไว้ในข้อบัญญัติได้เอง แต่ กฎระเบียบกรมกำหนดโทษอาญา โดยตัวเองไม่ได้ ถ้าจะให้มีโทษที่ฝ่าฝืนกฎระเบียบกรมก็ต้องอิงโทษที่มีอยู่ใน พ.ร.บ.

[10]หลักรัฐมนตรีไม่มีอำนาจทั่วไปในการออกกฎ ใน หลักกฎหมายปกครองวันละเรื่อง, 31 ตุลาคม 2562, https://www.facebook.com/DroitAdministrative/posts/3098084150207474 

& ประกาศกระทรวงมหาดไทย เรื่องการฝึกอบรมซึ่งจัดโดยหน่วยงานของรัฐที่กำหนดให้มีการฝึกอบรมหรือดูงานในต่างประเทศของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองท้องถิ่นที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถเบิกจ่ายเงินได้ พ.ศ. 2562 ลงวันที่ 22 ตุลาคม 2562 ตามหนังสือกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ที่ มท 0807.2/ว 4460 ลงวันที่ 31 ตุลาคม 2562, http://www.dla.go.th/upload/document/type2/2019/11/22632_1_1573007382130.pdf 

ประกาศฉบับนี้ใช้ฐานอำนาจทั่วไป ซึ่งไม่ถูกต้องตามหลักการบัญญัติกฎหมายลำดับรอง เพราะ หากพระราชบัญญัติใดจะให้อำนาจแก่รัฐมนตรีในการออกกฎหมายลำดับรองแล้วจะต้องระบุในตัวบทไว้ชัดแจ้งว่า ให้รัฐมนตรีออกกฎหมายลำดับรองได้ เช่น “...ทั้งนี้ให้เป็นตามกฎกระทรวงที่กำหนด” หรือ “....หลักเกณฑ์และเงื่อนไขให้ไปตามระเบียบที่รัฐมนตรีกำหนด” เป็นต้น

& มีตัวอย่างกรณีศึกษาจาก ฎีกาที่ 523-530/2560 กรณีการเบิกจ่ายโบนัสปี 2551 แต่อ้างระเบียบปี 2557 ศาลวินิจฉัยว่า

“... เห็นว่า ระเบียบกระทรวงมหาดไทยฯ พ.ศ. 2557 (ตามข้อ 7 ให้จ่ายโบนัสใช้บังคับย้อนหลังเงินที่ได้จ่ายไปก่อนแล้ว ให้ถือว่าเป็นรายจ่ายที่จ่ายได้ตามระเบียบนี้) ไม่ใช่กฎหมาย ไม่มีผลเป็นการรับรองว่าการเบิกจ่ายเงินประโยชน์ตอบแทนอื่นเป็นกรณีพิเศษที่ได้กระทำไปก่อนระเบียบดังกล่าวใช้บังคับเป็นไปโดยชอบ ... เห็นว่า ระเบียบ ประกาศ และหนังสือสั่งการดังกล่าวไม่ใช่กฎหมายที่กำหนดให้เงินประโยชน์ตอบแทนอื่นเป็นกรณีพิเศษเป็นไปรายจ่ายที่โจทก์สามารถจ่ายได้ จำเลย.. จึงนำมาอ้างเพื่อแสดงว่าการจ่ายเงินดังกล่าวเป็นไปโดยชอบหาได้ไม่...”

ดู ระเบียบกระทรวงมหาดไทย ว่าด้วยการกำหนดเงินประโยชน์ตอบแทนอื่นเป็นกรณีพิเศษอันมีลักษณะเป็นเงินรางวัลประจำปีแก่พนักงานส่วนท้องถิ่น ให้เป็นรายจ่ายอื่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2557 ลงวันที่ 6 พฤษภาคม 2557”, ประกาศราชกิจจานุเบกษา หน้า 1 - 3 เล่ม 131 ตอนพิเศษ 78 ง วันที่ 16 พฤษภาคม 2557, http://www.local.moi.go.th/2009/home/bonus01.PDF

& ดู “ความพิลึก ลักลั่น ของการตราระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยโบนัสท้องถิ่น พ.ศ. 2557” ในหลักกฎหมายปกครองวันละเรื่อง, 29 พฤศจิกายน 2557, https://www.facebook.com/DroitAdministrative/posts/990044754344768

& ระเบียบ มท. ที่มีปัญหาความชอบด้วยกฎหมาย กล่าวคือ เป็นระเบียบที่ “ไม่ชอบด้วยกฎหมาย” ย่อมได้รับความคุ้มครองตาม “หลักสุจริต” โดยผลของคำพิพากษาหรือคำสั่งศาลเท่านั้น ไม่อาจคุ้มครองได้เองในสภาพของข้อเท็จจริงที่เป็นอยู่

ดู พระราชบัญญัติเทศบาล (ฉบับที่ 14) พ.ศ. 2562, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 136 ตอนที่ 50 ก วันที่ 16 เมษายน 2562 หน้า 164-175, http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2562/A/050/T_0164.PDF

& ดู Chalermporn Piyanarongrojn, 17 เมษายน 2562, https://www.facebook.com/groups/adminlawconsult/permalink/1973360032793769/ 

[11]มีชัย ฤชุพันธุ์ เคยตั้งข้อสังเกตกรณีกระทรวงมหาดไทยมักออกระเบียบกฎหมายบังคับใช้แก่ท้องถิ่น “โดยไม่ดูถึงฐานอำนาจ” ว่า

“ตามกฎหมายของท้องถิ่นแต่ละประเภท มีบทบัญญัติให้อำนาจกระทรวงมหาดไทยกำหนดรายจ่ายอื่นที่จะสอดคล้องกับอำนาจหน้าที่ของท้องถิ่นนั้น ๆ อยู่แล้ว กระทรวงมหาดไทยก็เคยอาศัยบทบัญญัติดังกล่าวออกกฎเกณฑ์ไว้อยู่ไม่น้อย แต่ที่แล้วมา รัฐมนตรีก็ดี ปลัดกระทรวงก็ดี มักจะยังนึกว่า มหาดไทยมีอำนาจสั่งอะไร ๆก็ได้ จึงมักจะสั่งโดยไม่ดูถึงฐานอำนาจ จึงเกิดปัญหาอยู่เป็นประจำ กฤษฎีกาก็เตือนหลายครั้งแล้ว ทั้งเตือนฝากเจ้าหน้าที่ที่มาชี้แจง บางกรณีก็ตั้งเป็นข้อสังเกตไป แต่คำเตือนเหล่านั้นก็คงอยู่เพียงแค่เจ้าหน้าที่ระดับล่าง ปลัดกระทรวงซึ่งเป็นแม่บ้านคงมัวแต่ยุ่งอยู่กับการติดตามและคอยรับใช้รัฐมนตรีเพื่อรักษาตำแหน่ง จึงไม่ได้ดู ทำให้กระทรวงตกต่ำลงเรื่อย ๆ กระทรวงมหาดไทยที่เคยยิ่งใหญ่ จึงค่อย ๆ เล็กลง ๆ อีกไม่นาน การกำกับท้องถิ่น ก็คงถูกโยกย้ายไปอยู่ที่อื่น นี่ยังไม่นับแนวคิดเรื่องการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด ที่นับวันแต่จะแรงขึ้นทุกวัน อีกหน่อยอาจไม่เหลืออะไร”

, มีชัย ฤชุพันธุ์, อ้างใน มีชัยไทยแลนด์ดอทคอม, 5 ธันวาคม 2556

[12]ข้อ 4 “การฝึกอบรม” หมายความว่า การอบรม การประชุมทางวิชาการหรือเชิงปฏิบัติการการสัมมนาทางวิชาการหรือเชิงปฏิบัติการ การบรรยายพิเศษ การฝึกศึกษา การดูงาน การฝึกงานหรือที่เรียกชื่ออย่างอื่น ทั้งในประเทศและต่างประเทศ โดยมีโครงการหรือหลักสูตรและช่วงเวลาจัดที่แน่นอนที่มีวัตถุประสงค์เพื่อพัฒนาบุคคลหรือเพิ่มประสิทธิภาพในการปฏิบัติงาน โดยไม่มีการรับปริญญาหรือประกาศนียบัตรวิชาชีพ

[13]admin สถาบันฝึกอบรมโยธาไทย-Yotathai Training (เคยรับราชการ สตง.) ได้ตั้งข้อสังเกตเกี่ยวกับคำว่า “โดยอนุโลม”, ดู ปัญหาและข้อสังเกตกรณีการเบิกค่าใช้จ่ายในการเดินทางไปเข้ารับการฝึกอบรมของข้าราชการส่วนท้องถิ่นที่จัดโดย “หน่วยงานอื่น” ตามระเบียบฯ ใหม่ พ.ศ. 2557, อ้างแล้ว

[14]ตามหลักธรรมาภิบาลการบริหารราชการต้องโปร่งใส ตรวจสอบได้

ความเสี่ยง (Risk)คือ การวัดความสามารถ ที่จะดำเนินการให้วัตถุประสงค์ของงานประสบความสำเร็จ ภายใต้การตัดสินใจ งบประมาณ กำหนดเวลา และข้อจำกัดด้านเทคนิคที่เผชิญอยู่ อย่างเช่น การจัดทำโครงการเป็นชุดของกิจกรรม ที่จะดำเนินการเรื่องใดเรื่องหนึ่งในอนาคต โดยใช้ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด มาดำเนินการให้ประสบความสำเร็จ ภายใต้กรอบเวลาอันจำกัด ซึ่งเป็นกำหนดการปฏิบัติการในอนาคต ความเสี่ยงจึงอาจเกิดขึ้นได้ตลอดเวลา อันเนื่องมาจากความไม่แน่นอน และความจำกัดของทรัพยากรโครงการ ผู้บริหารโครงการจึงต้องจัดการความเสี่ยงของโครงการ เพื่อให้ปัญหาของโครงการลดน้อยลง และสามารถดำเนินการให้ประสบความสำเร็จ ตามเป้าหมายที่ตั้งไว้อย่างมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพ

: วิกิพีเดีย สารานุกรมเสรี

[15]เกิดตำแหน่งว่างในสายบริหารท้องถิ่นและอำนวยการท้องถิ่นจำนวนมาก ทำให้ไม่มีตำแหน่งตัวจริงในการปฏิบัติหน้าที่ราชการ แต่ ก.กลางไม่สามารถสรรหาข้าราชการพนักงานส่วนท้องถิ่นได้ครบตามอัตราที่ว่าง เพราะการสอบเมื่อปี 2561ที่ผ่านมาเกิดปัญหาการจัดสอบ ที่บางตำแหน่งมีผู้สมัครสอบน้อย หรือ บางตำแหน่งไม่มีผู้สมัครสอบและไม่มีผู้สอบ (จำนวน 41 ตำแหน่ง) และส่วนใหญ่สอบได้ไม่เพียงพอต่อตำแหน่งว่างที่มีอยู่ นอกจากนี้ยังมีตำแหน่งว่างที่ไม่นิ่งอีก เช่น เกษียณอายุ ลาออก ถูกดำเนินการทางวินัยไล่ออก-ปลดออก ฯลฯ เป็นต้น ซึ่ง แม้ มติ ก.กลางมีข้อเสนอว่าในการสอบบริหารอำนวยการท้องถิ่นครั้งต่อไปควรมีการอบรมพัฒนาผู้เข้าสอบก่อนจะดำเนินการสอบ

และในปี 2563 ก.กลาง ได้ประกาศดำเนินการสอบ (รับสมัครสรรหา) อีกครั้ง แต่ก็มีปัญหาเดิมๆ ดังที่ปรากฏในปี 2561 ทั้งนี้สังเกตได้จากข้อร้องเรียน และ คดีปกครองที่ปรากฏจำนวนหลายคดี

มีผู้ให้ข้อสังเกตว่า ก.กลางจะสอบกันกี่ครั้งก็ไม่ได้คน หากไม่แก้ไขมาตรฐานตำแหน่ง ผอ. กองระดับต้น ให้ชำนาญการสอบได้ด้วย ตำแหน่งสอบปี 2563 ผอ.กองการศึกษา อบต.หนักสุุด ว่างถึง 1,196 อัตรา แต่มีผู้มีคุณสมบัติมาสมัครเพียง 88 คน เปรียบเทียบจำนวนตำแหน่งว่างกับจำนวนผู้สมัครในห้ากองหลัก  พบว่า ผอ.ต้น อบต. จะไม่มี หัวหน้าฝ่ายที่มาสมัครสอบได้ เพราะ อบต. ขนาดเล็กจะไม่มีตำแหน่งหัวหน้าฝ่าย ฉะนั้น จึงคาดหวังไว้เลยว่า ตำแหน่งหัวหน้าส่วนราชการจะต้องรักษาราชการแทนในการปฏิบัติหน้าที่กันต่อไป (อ้างจาก เฟซบุ๊กธวัช เพชรเรือนทอง, 3 มกราคม 2563)

ดูข่าว

เปิดสอบท้องถิ่น ตำแหน่งสายงานบริหาร จำนวน 12,778 อัตรา สมัครทางอินเทอร์เน็ต ตั้งแต่วันที่ 30 พฤศจิกายน - 24 ธันวาคม 2562 ตามประกาศคณะอนุกรรมการสรรหาฯ เรื่อง รับสมัครสรรหาข้าราชการพนักงานส่วนท้องถิ่นให้ดำรงตำแหน่งสายงานผู้บริหาร (องค์การบริหารส่วนจังหวัด, เทศบาล, องค์การบริหารส่วนตำบล และ เมืองพัทยา) ลงวันที่ 15 พฤศจิกายน 2562

: สมาคมขรก.ท้องถิ่น ยื่น9ข้อ จี้อธิบดีสถ.เร่งรัดแก้ปัญหาการบริหารงานของท้องถิ่น, สยามรัฐออนไลน์,  21 ตุลาคม 2562, https://siamrath.co.th/n/110267

& ส่อวุ่น! 7 ภาคีเครือข่ายองค์กร ขรก.อปท.แถลง ไม่ยอมรับผลสอบสายงานผู้บริหารทั่วปท., มติชนออนไลน์, 6 พฤษภาคม 2561, https://www.matichon.co.th/news/944228

[16]ความรู้สึกว่าเป็นพวกเดียวกัน” (Organizational Commitment) ตามความหมายของ “ความผูกพันองค์การ” (organizational commitment) ได้จำแนกตามมุมมองของนักวิชาการได้ 2 ประเภท คือ ความผูกพันองค์การในความหมายการผูกพันที่เกิดจากความรู้สึกผูกพันยึดติดกับองค์การ เป็นความต้องการ (want to) ที่จะผูกพัน และความผูกพันองค์การในความหมายของการผูกพันอยู่กับองค์การ ที่ไม่ใช่ความรู้สึกต้องการผูกพัน แต่มาจากเหตุผลอื่น จึงเป็นความจำเป็น (need to) ต้องผูกพัน

ดู ดร. อนุรักษ์ วัฒนะถาวรวงศ์, ความผูกพันองค์การ (organizational commitment), 26 มกราคม 2561, http://anuruckwatanathawornwong.blogspot.com/2018/01/organizational-commitment.html

[สุจิตรา]

โครงการฝึกอบรมต่าง ๆ ในปัจจุบันไม่ว่าจะเป็นของท้องถิ่นหรือหน่วยงานใดก็ตาม ถ้าผู้จัดฝึกอบรมมีเป้าหมายในการให้ความรู้ และผู้เข้าร่วมนำความรู้ที่ได้ไปปฏิบัติได้จริง ๆ ก็เกิดประโยชน์ แต่ก็มีเป็นจำนวนไม่น้อยในปัจจุบันที่แฝงไว้ด้วยนัยยะต่าง ๆ ที่ดูแล้วสิ้นเปลืองงบประมาณแผ่นดินอยู่ไม่น้อยเลยทีเดียว