การศึกษาคุณภาพสูงระดับโลก : 2. ยกระดับผลลัพธ์การเรียนรู้ของโรงเรียนในเมืองและในชนบท : เรียนรู้จากแคนาดา

หนังสือ A World-Class Education : Learning from International Models of Excellence and Innovation (2012) (1) เขียนโดย Vivien Stewart   แนะนำ ๕ ประเทศ สำหรับเป็นแบบอย่างการพัฒนาระบบการศึกษาที่ดี คือ สิงคโปร์  แคนาดา  ฟินแลนด์  เซี่ยงไฮ้ (จีน)  และออสเตรเลีย    ในบันทึกนี้จะเล่าเรื่องการศึกษาของแคนาดา โดยตีความจากหนังสือดังกล่าว

ประเทศแคนาดามี ๑๐ รัฐ (เรียกว่า Province)  และ ๓ พื้นที่ (territories)    การศึกษาจัดการโดยรัฐ ไม่ใช่โดยรัฐบาลกลาง    รัฐที่คุณภาพการศึกษาสูงและยกมาเป็นตัวอย่างคือ Alberta และ Ontario  

ในภาพรวม ระบบการศึกษาของแคนาดา คล้ายของอเมริกา    แต่ผลการจัดอันดับคุณภาพการศึกษาของแคนาดาสูงกว่าของสหรัฐอเมริกามาก    คืออยู่ใน ๑๐ อันดับแรกของโลก (อันดับที่ ๖ ใน PISA 2018)    ในขณะที่ของสหรัฐ อันดับที่ ๓๑ ใน PISA 2018   สะท้อนว่า แคนาดาบริหารจัดการระบบการศึกษาได้ดีกว่า   

รัฐ Alberta

รัฐอัลเบอร์ต้ามีภูมิศาสตร์เป็นทุ่งหญ้ากว้างใหญ่ มีพลเมืองเพียง ๓.๕ ล้านคน    มีนักเรียนเกือบ ๖ แสนคน   ลักษณะพิเศษของระบบการศึกษาที่ทำให้มีคุณภาพสูงมี ๕ ประการ

1. 1. หลักสูตรคุณภาพสูง  พัฒนาโดยครูเอง  และให้อิสระในการประยุกต์ใช้ มีหลักสูตรระดับอนุบาลถึงเกรด ๑๒ ที่ระบุรายละเอียดในทุกรายวิชา    เพื่อให้นักเรียนทุกคนได้รับการศึกษาคุณภาพสูง     เขายกตัวอย่างหลักสูตรวิทยาศาสตร์สำหรับเกรด ๗, ๘, ๙ มีความยาวถึง ๗๓ หน้า     ในขณะที่หลักสูตรวิชาและระดับเดียวกันของรัฐไอโอวา สหรัฐอเมริกา (ซึ่งมีลักษณะภูมิสังคมคล้ายกัน) มีเพียง ๓ หน้า    เคล็ดลับสำคัญคือ ครูมีส่วนสำคัญในการพัฒนาหลักสูตรดังกล่าว    และครูมีอิสระในการประยุกต์ใช้หลักสูตร     เขายกตัวอย่างหลักสูตรด้านสังคมศึกษา มีสาระครอบคลุมทั้งสภาพสังคมในพื้นที่และในโลก    โดยให้นักเรียนนำเรื่องราวในปัจจุบันมาเรียนรู้ เชื่อมโยงกับเหตุการณ์ในประวัติศาสตร์    ทำความเข้าใจเชิงลึก
2. 2. ครูคุณภาพสูง    เนื่องจากเงินเดือนสูง    ดึงดูดคนมีความสามารถสูงมาเป็นครู     เขาให้ตัวเลขเปรียบเทียบกับเงินเดือนครูในรัฐไอโอวา ว่าครูในรัฐอัลเบอร์ต้าเงินเดือนสูงกว่าเกือบเท่าตัว    โดยที่ค่าใช้จ่ายทางการศึกษาต่อหัวนักเรียนของอัลเบอร์ต้าต่ำกว่า    สะท้อนประสิทธิภาพในการบริหารระบบการศึกษา ของรัฐอัลเบอร์ต้าที่สูงกว่ามาก    เรื่องนี้วงการศึกษาไทยน่าจะได้ศึกษารายละเอียด  เอามาปรับปรุงประสิทธิภาพของระบบการศึกษาไทย 

                          นอกจากนั้น ครูทุกคนต้องเสนอแผนพัฒนาตนเองประจำปี    โดยแผนนั้นจะต้องสอดคล้องกับหลักสูตรของ โรงเรียน และของรัฐ    โดยที่ครูเป็นผู้เสนอวิธีการบรรลุแผนพัฒนาตนเอง 

1. 3. โปรแกรมการวิจัยชั้นเรียน    ในทางปฏิบัติเรียกว่า Alberta Initiative for School Improvement (2)   ส่งเสริมการวิจัยและพัฒนาเพื่อให้ครูในโรงเรียนรวมตัวกันสร้างนวัตกรรมในการเรียนการสอน การผูกพันนักเรียน (student engagement)   และศึกษาผลกระทบที่เกิดขึ้น    เกิดเป็นขบวนการทั่วทั้งรัฐ    มีคลังข้อมูลกิจกรรมเพื่อการแลกเปลี่ยนเรียนรู้    มีการจัดประชุมวิชาการประจำปี เป็นพื้นที่แลกเปลี่ยนเรียนรู้   

                        กิจกรรมทั้งหมดนี้ ส่งผลให้ครูมีกระบวนทัศน์เรียนรู้ และพัฒนาทักษะการทำหน้าที่ครูต่อเนื่อง จากการทำหน้าที่ครูนั้นเอง    รวมทั้งเกิดวัฒนธรรมการใช้ข้อมูลในการพัฒนาการเรียนการสอนของตน  

                        ผมตีความว่า ชื่อโครงการสะท้อนกระบวนทัศน์ว่า การพัฒนาโรงเรียน (และผู้เรียน) ทำได้ดีที่สุดโดยครู    จากการที่ครูทำงานเป็นทีม เพื่อพัฒนาวิธีทำหน้าที่ของตน    เป็นการแสดงท่าทีให้เกียรติและเชื่อมั่นครู     

1. 4. ระบบรับผิดรับชอบ   ประกอบด้วยการสอบทั่วทั้งรัฐ ๔ ครั้ง คือตอนเรียนจบเกรด ๓, ๖, ๙, และการสอบเพื่อรับประกาศนียบัตรมัธยมศึกษา ปลายเกรด ๑๒    นอกจากนั้นโรงเรียนยังส่งรายงานผลการทดสอบ  อัตราการจบมัธยมศึกษา  วิธีการสร้างความผูกพันของนักเรียน (student engagement) และการยกระดับผลลัพธ์การเรียนรู้ ที่ดำเนินการร่วมกับชุมชน    ไปยังกระทรวงศึกษาธิการของรัฐ   

                         สะท้อนภาพการที่รัฐ Alberta มีความคาดหวังสูงต่อผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียน    และการมีกระบวนทัศน์พัฒนาต่อเนื่องของวงการศึกษา           

1. 5. นโยบายสร้างการเปลี่ยนแปลง   แม้ว่าระดับคุณภาพการศึกษาของรัฐอัลเบอร์ต้าเป็นที่ยอมรับนับถือไปทั่วโลก    แต่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการก็ยังคงขับเคลื่อนการเปลี่ยนต่อเนื่อง    โดยในปี ค.ศ. 2010  กระทรวงศึกษาธิการได้จัดกระบวนการ public engagement ด้านนโยบายการศึกษา ผ่านทางออนไลน์    โดยส่งอีเมล์ไปยังประชาชน ถามว่า การศึกษาของรัฐอัลเบอร์ต้าควรเป็นอย่างไรใน ๒๐ ข้างหน้า    โดยที่ก่อนหน้านั้นรัฐบาลได้สื่อสารสาธารณะ ชี้ให้เห็นว่าทรัพยากรธรรมชาติของรัฐ คือน้ำมันและก๊าซธรรมชาติ จะต้องหมดในไม่ช้า    ต่อจากนั้นไปความอยู่ดีกินดีภายในรัฐจะต้องขึ้นกับทรัพยากรมนุษย์ ไม่ใช่ทรัพยากรธรรมชาติอีกต่อไป    

                          จากกระบวนการสอบถามความเห็นสาธารณะในปี 2010  นำไปสู่รายงานชื่อ Inspiring Change ในปี 2011    เสนอนโยบาย จัดการศึกษาเพื่อเตรียนเยาวชนสู่อนาคต  ไม่ใช้จัดตามอดีตของผู้ใหญ่    

    

รัฐ Ontario

รัฐ ออนทาริโอ เป็นรัฐใหญ่ที่สุดในประเทศแคนาดา    มีโรงเรียน ๕,๐๐๐ โรง   นักเรียนจำนวน ๒ ล้านคน  ในจำนวนนี้ ร้อยละ ๒๗ เป็นผู้อพยพเข้าเมือง    ระบบการศึกษาของรัฐนี้จึงมีลักษณะจำเพาะ ที่ประชากรนักเรียนมีความแตกต่างหลากหลายมาก    และพัฒนาการของระบบการศึกษา ในช่วง ๒๐ ปีที่ผ่านมา แตกต่างจากของรัฐ อัลเบอร์ต้า โดยสิ้นเชิง    

เริ่มจากช่วงทศวรรษที่ 1990s รัฐบาลพรรคอนุรักษ์นิยม จัดระบบทดสอบครู  ลดงบประมาณพัฒนาครู  และเพิ่มการสนับสนุนโรงเรียนเอกชน    เกิดความขัดแย้งระหว่างรัฐบาลกับสหภาพแรงงานครู    วงการครูถูกสาธารณชนตำหนิ   ครูลาออกมาก   ส่วนหนึ่งย้ายไปทำงานในโรงเรียนเอกชน 

ในปี 2004 เปลี่ยนนายกรัฐมนตรี   เปลี่ยนนโยบายจากเป็นศัตรูมาเป็นมิตรกับครู    ยกเลิกการทดสอบครู ทดแทนด้วยการพัฒนาครู    เพื่อเป้าหมายยกระดับผลสัมฤทธิ์ของการเรียนรู้    จัด Ontario Education Partnership Table    ดึงทุกฝ่ายในสังคมมาร่วมกันพัฒนาการศึกษา    ภายใต้แนวคิดที่เสนอโดย Michael Fullan แห่งมหาวิทยาลัย Toronto ว่าการปฏิรูปการศึกษาแบบ top-down reform จะไม่ส่งผลยั่งยืน     เพราะจะเป็นการปฏิรูปที่ผิวหรือเปลือกนอก    เข้าไม่ถึงแก่น คือวิธีจัดการเรียนการสอน    เพราะคิดว่าครูรู้สิ่งสำคัญในการปฏิรูป ซึ่งในความเป็นจริงครูไม่รู้    นอกจากนั้นครูยังถูกสั่งการให้ดำเนินกิจกรรมเพื่อการปฏิรูปมากกิจกรรมเกินไป     รวมทั้งครูไม่ศรัทธาในกระบวนการปฏิรูป     ฟังดูคุ้นๆ นะครับ        

มีการตั้ง Literacy and Numeracy Initiatives ขึ้นในกระทรวงศึกษาธิการ    ดำเนินการโดยนักการศึกษาที่มีความสามารถ ไม่ใช่ข้าราชการ    และกำหนดให้เขตพื้นที่การศึกษา และโรงเรียนต้องตั้งเป้าผลสัมฤทธิ์ของตน รวมทั้งแผนดำเนินการเพื่อบรรลุเป้า    ภายในโรงเรียน มีการจัดกิจกรรมพัฒนาครูอย่างคึกคัก เพื่อปรับปรุงการจัดการเรียนการสอน

ในระดับประถมศึกษา มีการเพิ่มครูศิลปะ ดนตรี และกีฬา จำนวนมาก    เพื่อให้ครูประจำชั้นมีเวลาเพิ่มพูนทักษะด้านการจัดการเรียนการสอนของตน    และมีเวลาเอาใจใส่พัฒนาการเรียนรู้วิชา ทักษะ และคุณลักษณะ ของศิษย์

สำหรับโรงเรียนที่มีความยากลำบากในการพัฒนาตนเอง  มีการทุ่มความช่วยเหลือเป็นพิเศษ   

ในระดับมัธยมศีกษา มีการจัดตั้ง Student Success Initiative เพื่อค้นหาสัญญาณความเสี่ยงนักเรียนที่จะออกจากโรงเรียนกลางคันตั้งแต่เกรด ๙ เพื่อหาทางช่วยเหลือป้องกันเป็นรายๆ    มีทีมดำเนินการในแต่ละโรงเรียน โดยมีระบบข้อมูลให้ติดตาม    รัฐบาลให้งบประมาณแก่เขตพื้นที่การศึกษาจ้าง student success leader และแก่โรงเรียนจ้าง student success officer     มีมาตรการหลายอย่างช่วยเหลือเด็กที่เบื่อเรียน เช่นจัดวิชาเอกที่เน้นทักษะการทำงาน ร่วมกับบริษัทเอกชน  

รัฐบาลจัดกิจกรรมที่หลากหลาย เพื่อส่งเสริมให้ครูมีผลงานยกระดับผลลัพธ์การเรียนรู้ของศิษย์  ได้แก่ การปฐมนิเทศครูใหม่   โครงการสมรรถนะครู    โครงการประเมินครูที่สมรรถนะ    การกำหนดให้ครูแต่ละคนมีแผนพัฒนาสมรรถนะประจำปีของตนเอง    โครงการค้นหาครูรุ่นใหม่สมรรถนะสูง    โครงการพัฒนาภาวะผู้นำแก่ครูใหญ่ รวมทั้งการปฐมนิเทศครูใหญ่รุ่นใหม่   

ภายในเวลา ๖ ปี มาตรการดังกล่าวก็ออกผลเป็นที่ประจักษ์

เขาสรุป Key Success Factors  4 ประการคือ

1. 1. ยุทธศาสตร์ดำเนินการทั่วทั้งรัฐ    โดยที่ระบบการศึกษาของแคนาดาจัดโดยรัฐ  ไม่ใช่โดยรัฐบาลกลาง    แต่ก็มีโครงสร้างกลไกการจัดการในระดับท้องถิ่นภายในรัฐด้วย    แต่เงินงบประมาณจัดสรรโดยรัฐ ทำให้สะดวกต่อการจัดยุทธศาสตร์และมาตรการปฏิรูปการศึกษา     ในระดับประเทศมีความร่วมมือแลกเปลี่ยนเรียนรู้ระหว่างรัฐผ่าน Council of Ministers    และผ่านกลไกทางวิชาการ  
2. 2. ร่วมมือกับสหภาพครู และภาคีอื่นๆ    หัวใจคือ ความไว้วางใจซึ่งกันและกัน ซึ่งติดลบมาเป็นเวลานาน    ต้องมีการสร้างสภาพแวดล้อมการทำงานแบบร่วมมือกันขึ้นมาใหม่    และกลไก Ontario Education Partnership Table   ที่จัดประชุมร่วมกันปีละ ๒ - ๔ ครั้ง มีพลังมาก
3. 3. เน้นที่การจัดการเรียนการสอน   เป้าหมายคือผลลัพธ์การเรียนรู้  มาตรการคือสร้างขีดความสามารถของโรงเรียน ครูใหญ่ และครู    ในการส่งมอบผลลัพธ์ดังกล่าว     ทั้งในระดับรัฐ  เขต  โรงเรียน และชั้นเรียน   
4. 4. เน้นประสิทธิผลของครู   ในความเป็นจริงแล้ว รัฐ ออนทาริโอ มีระบบวิชาชีพครูที่เข้มแข็ง    เงินเดือนดี  คนเก่งเข้ามาเป็นครู    แต่ระบบดังกล่าวถูกรบกวนโดยนโยบายที่ผิดพลาดของรัฐบาลก่อน    การปรับระบบบริหารแนวบวก  บนฐานความเข้มแข็งที่มีอยู่เดิม จึงให้ผลสำเร็จในเวลาไม่นาน  

ข้อท้าทายต่อประเทศแคนาดา

ไม่มีระบบการศึกษาใดในโลก ที่เพียบพร้อมสมบูรณ์     ข้อท้าทายต่อรัฐ อัลเบอร์ต้าคือ สัดส่วนของนักเรียนออกก ลางคันก่อนจบชั้นมัธยมปลาย (เกรด ๑๒) ยังคงสูงกว่าของรัฐ โอไฮโอ ของสหรัฐอเมริกา    ส่วนข้อท้าทายต่อรัฐ ออนทาริโอ คือ    บรรลุผลลัพธ์การเรียนรู้ระดับธรรมดาได้ดีมาก  แต่ผลการทดสอบผลลัพธ์การเรียนรู้ขั้นสูง เช่น การคิดระดับสูง (higher order thinking) ยังบรรลุน้อย    นอกจากนั้น รัฐบาลริเริ่มโครงการมากเกินไป ทำให้ครูสับสน (ตรงนี้เราก็คุ้นนะครับ) 

ข้อเรียนรู้ต่อวงการศึกษาไทย

ขอย้ำอีกทีว่า ในหนังสือเป็นข้อเรียนรู้ต่อสหรัฐอเมริกา    แต่ผมตีความโยงเข้าหาระบบการศึกษาไทยเอง     ผิดถูกผมเป็นผู้รับผิดชอบ

การปฏิรูปการศึกษาต้องยืดหยุ่นตามบริบทของพื้นที่นั้นๆ    ดังจะเห็นว่า รัฐ แอลเบอร์ต้า มีเป้าหมายพัฒนาผลลัพธ์การเรียนรู้ทุกด้าน  พัฒนาทั้งระบบ    แต่รัฐ ออนทาริโอ มีเป้าที่โฟกัสกว่ามาก คือเน้นเฉพาะผลลัพธ์การเรียนรู้ด้านการอ่านและคณิตศาสตร์ และลด drop-out rate   

แนวทางที่ถูกต้องคือการดำเนินการเชิงบวก   สร้างพื้นที่ให้ครูและภาคีอื่นๆ ในพื้นที่เข้ามาร่วมกันคิด วางเป้า วางยุทธศาสตร์ดำเนินการ   และวัดผล 

หัวใจของการพัฒนาคือต้องพัฒนาสมรรถนะในระดับโรงเรียน  เน้นสนับสนุนให้โรงเรียนดำเนินการเอง โดยมีตัวช่วยหรือกลไกช่วยที่เหมาะสม ตามบริบทของโรงเรียนนั้น    ความช่วยเหลือเน้นที่การช่วยสร้างขีดความสามารถหรือสมรรถนะหลักของครู  และผู้อำนวยการโรงเรียน    โดยโรงเรียนต้องเป็นผู้ตั้งเป้าการพัฒนาและกำหนดมาตรการบรรลุเป้าด้วยตนเอง     คือเน้นการพัฒนาจากล่าง  ไม่ใช่จากบนลงล่าง     เน้นความเป็นตัวของตัวเองของโรงเรียน ในการพัฒนาผลลัพธ์การเรียนรู้ของนักเรียน    เน้นให้โรงเรียนยึดผลลัพธ์การเรียนรู้ระดับสูงของนักเรียนเป็นสรณะ   ไม่ใช่เน้นการเอาใจผู้มีอำนาจในกระทรวงศึกษาธิการ หรือหน่วยเหนือ เป็นสรณะ  

ขอขอบคุณ นพ. สุภกร บัวสาย ผู้จัดการ กสศ. ที่กรุณาส่งหนังสือเล่มนี้มาให้   

วิจารณ์ พานิช

๓ ม..ค. ๖๒