​กระแส “การควบรวม” องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อประสิทธิภาพ ตอนที่ 2

​กระแส “การควบรวม” องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อประสิทธิภาพ ตอนที่ 2

22 กันยายน 2559

ทีมวิชาการ สมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย [1]

กระแสร้อนเรื่ององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ที่ชวนน่าติดตาม ณ เวลานี้ คือ “การควบรวม” องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (Amalgamation or Merging Local Government Unit) โดยมีขั้นตอนสำคัญสองขั้นตอน คือ (1) การจัดตั้งองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เป็น “เทศบาลตำบล” ตาม มาตรา 5 แห่ง ร่าง พรบ. ให้ใช้ประมวลกฎหมายองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นฯ และ (2) “การควบรวม” เทศบาลที่มีขนาดเล็กเข้าด้วยกัน ภายใน 1 ปี ตามมาตรา 15 แห่ง ร่างประมวลกฎหมายท้องถิ่น ทั้งนี้ โดยมีเป้าหมายเพื่อให้ อปท. มีประสิทธิภาพ

ยังมีประเด็นที่หลายฝ่ายถกเถียงวิตกว่า การควบรวมมิใช่การแก้ไขปัญหาความไม่มีประสิทธิภาพของ อปท. โดยเฉพาะในเรื่องงบประมาณ เพราะยังมีปัจจัยอื่น ๆ ที่มากำหนด “ความมีหรือไม่มีประสิทธิภาพ” ต่อการบริหารจัดการและการให้บริการ (service) ของท้องถิ่นอีกในหลายปัจจัย

การยกฐานะ อบต.ทั้งหมด ทั่วประเทศ

เหตุการณ์ในลักษณะนี้เกิดขึ้นมาแล้วอย่างน้อย 2 ครั้ง คือ เมื่อครั้ง (1) การยกฐานะ “สุขาภิบาล” (sanitation districts or sanitary administration) เป็น “เทศบาล” (municipality) เมื่อ 25 พฤษภาคม 2542 ตาม พรบ. เปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาล พ.ศ. 2542 [2] และ (2) เมื่อครั้ง การจัดตั้งสภาตำบล (subdistrict Councils) เป็นนิติบุคคล และการยกฐานะสภาตำบลเป็น “องค์การบริหารส่วนตำบล” (subdistrict administrative organisations - SAO) ทั่วประเทศ ตาม พรบ. สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 [3]

ซึ่งการยกฐานะ อปท. ทั้งสองครั้งมีลักษณะที่เหมือนกันอยู่ 2 ประการ คือ (1) ยกฐานะหมดทั่วประเทศพร้อมกัน (2) ไม่มีเงื่อนไขพิเศษอื่นใดมาบังคับเลยว่าจะยกฐานะเป็นอย่างอื่น คือ จาก “สุขาภิบาล” เป็น “เทศบาล” และ จาก “สภาตำบล” เป็น “สภาตำบล(นิติบุคคล)” และ จาก “สภาตำบล(นิติบุคคล)” เป็น “องค์การบริหารส่วนตำบล” ส่วนที่แตกต่างก็คือ การยกฐานะจาก “สภาตำบล(นิติบุคคล)” เป็น “องค์การบริหารส่วนตำบล” นั้น ต้อง “มีรายได้โดยไม่รวมเงินอุดหนุนในปีงบประมาณที่ล่วงมาติดต่อกันสามปีเฉลี่ยไม่ต่ำกว่าปีละหนึ่งแสนห้าหมื่นบาทหรือตามเกณฑ์รายได้เฉลี่ย” [4]

มาดูการจัดตั้ง อบต. เป็น เทศบาลตำบล หรือ เรียกกันง่าย ๆ ว่า “การยกฐานะ อบต.” ก็เช่นเดียวกัน จะเหมือนกับ การยกฐานะ “สุขาภิบาล” เป็น “เทศบาล”

ความเหมือนกันของเทศบาลคือได้ยกฐานะหมดพร้อมกัน แต่มีความแตกต่างในพื้นที่ “เมือง” กับ “ชนบท”

ในความเหมือนกันของการ “ยกฐานะ อปท.” ดังกล่าว นั้น มีความแตกต่างที่ติดตัวมาจาก อปท.ที่ยกฐานะ ซึ่ง ในความแตกต่างของ “สุขาภิบาล” นั้นมีความ “คล้ายคลึงใกล้เคียง” กับ “เทศบาล” เป็นอย่างยิ่ง เรื่องของความเป็นเมือง หรือ “ชุมชนเมือง” (Urban Area) เนื่องจาก ชุมชนของสุขาภิบาลมีลักษณะเป็น ชุมชนกึ่งเมือง หรือกึ่งชนบท หรือ บางท้องที่อาจเป็นชุมชนเมืองหมดแล้ว ตามความเจริญของพื้นที่ เช่น เป็นที่ตั้งที่ว่าการอำเภอ เป็นต้น

แต่ ในการยกฐานะ อบต. เป็นเทศบาลทั้งหมด และ ต่อไปให้มีการควบรวม เทศบาลที่มีขนาดเล็กเข้าด้วยกัน จึงมีสภาพปัญหาตามมาที่หลีกเลี่ยงไม่ได้ก็คือ พื้นที่ที่มีสภาพเป็นชนบท (Rural Area) ราษฎรอยู่กระจัดกระจาย มีพื้นที่กว้างขวาง ห่างไกล ได้รับการยกฐานะเป็น “เทศบาล” ไปด้วย ซึ่งตามหลักการพื้นฐานเดิมของการปกครองท้องถิ่นรูปแบบเทศบาลนั้น หมายเจาะจงถึง “พื้นที่เขตเมือง” มิได้มีความมุ่งหมายรวมถึง “เขตพื้นที่ชนบท” ที่ห่างไกลแต่อย่างใด

ความวิตกห่วงใยในการ “ควบรวม” เทศบาลที่ยกฐานะ

จากปรากฏการณ์ข้างต้น มีผู้ที่มีแนวคิดไม่เห็นพ้องการ “ควบรวม” อปท. ดังกล่าว เช่น นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ อดีตนายกรัฐมนตรี และหัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ ไม่เห็นด้วยที่ สปท.ชงให้ควบรวม อบต.กับเทศบาล ชี้ไม่ใช่การกระจายอำนาจ เพราะการ ยึดติดเกณฑ์ประชากร และ รายได้ เป็นเกณฑ์ “...ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริงในหลายพื้นที่ โดยเฉพาะที่ตนเดินทางไปพบประชาชนในจังหวัดต่างๆ ที่ประสบภัยน้ำท่วม ทุกท้องถิ่นที่ตนไป ถ้าตามหลักเกณฑ์ถูกควบรวมหมด เห็นได้ชัดว่าการไปควบรวมกับพื้นที่ การดูแลชุมชน หรือความเป็นธรรมชาติของชุมชน จะไม่ได้รับการตอบสนอง...” [5]

นอกจากนี้ นายนภดล แก้วสุพัฒน์ นายกสมาคมองค์การบริหารส่วนตำบลแห่งประเทศไทย มีข้อท้วงติงว่าประชาชนได้อะไร และมีข้อเสนอข้อหนึ่งว่า การควบรวมด้วยเกณฑ์ประชากร และรายได้ ไม่ตอบโจทย์การบริการประชาชนได้ ขอเสนอให้ควบรวมในลักษณะพื้นที่ คือ 1 ตำบล 1 ท้องถิ่น เพราะ สภา อปท. ต้องมีการเลือกตั้งที่ผูกติดยึดโยงพื้นที่การปกครองและจำนวนฐานประชากรด้วย เมื่อจนกับจนมารวมกัน มันก็ยังจนอยู่ [6]

ซึ่งแนวคิดเบื้องต้นดังกล่าว สอดคล้องกับความเห็นข้อเสนอแนะของนายถวิล ไพรสณฑ์ อดีต สส. พรรคประชาธิปัตย์ ที่มีความเห็นแย้งในเรื่อง “พื้นที่สภาพเป็นชนบท ที่มีรายได้น้อย” [7]

มาดูข้อเสียของการควบรวม อปท.

ผู้เขียนเคยนำเสนอข้อเสียของการควบรวม อปท. ไว้แล้ว ขอสรุปอีกครั้งอาทิ (1) เกิดกระแสต่อต้านจากกลุ่มบุคคลผู้สูญเสียประโยชน์ โดยเฉพาะการลดจำนวนสมาชิกสภา อปท. ลง โดยไม่มีเกณฑ์หมู่บ้านมาพิจารณา (2) พื้นที่ อปท. ที่ยกฐานะเป็นเทศบาล บางแห่งเป็นพื้นที่ซึ่งอยู่ที่ห่างไกล ทุรกันดาร เป็นป่าเขา ส่วนใหญ่เป็นเขตชนบท หรือ เป็นเขตที่มีลักษณะพิเศษเฉพาะ เช่น เป็นเกาะ เป็นชุมชนของเผ่าพันธุ์ที่มีเอกลักษณ์เฉพาะถิ่น เช่น ชาวเขา ชาวมุสลิม ฯ เป็นต้น (3) การให้การบริการประชาชนไม่ทั่วถึง เพราะเขตพื้นที่ของ อปท. มีพื้นที่กว้างขวางมาก (4) หลักการบริหารงาน อปท.ในรูปแบบเทศบาลเป็นการบริหารจัดการ อปท. “เขตพื้นที่เมือง” เป็นสำคัญ (5) จำนวนสมาชิกสภา อปท. ที่ไม่ผูกยึดโยงกับจำนวนหมู่บ้าน อาจมีปัญหาความเหลื่อมล้ำในเชิงการเมืองและการบริหารได้ [8]

ฉะนั้น การควบรวมโดยการใช้ฐานประชากร และ รายได้เพียงสองประการ อาจไม่เพียงต่อการควบรวม อปท. เพื่อให้มีขนาดใหญ่ขึ้น มีประสิทธิภาขึ้น ตามเป้าหมายเดิมที่คาดหวัง อาจไม่สามารถตอบโจทย์การแก้ปัญหา “การจัดบริการสาธารณะ” แก่ประชาชนได้ ควรมีเกณฑ์ “ภูมิสังคม” [9] มาพิจารณาด้วย

การกำหนดให้ อปท. มีรูปแบบทั่วไป ที่เหมือนกันหมด เพียงรูปแบบเดียว คือ “เทศบาล” โดยไม่มี“รูปแบบพิเศษ” แล้ว จะทำให้ อปท. ทั่วประเทศมีรูปแบบเหมือนกันหมด ทั้งที่ข้อเท็จจริง “สภาพพื้นที่” ไม่ได้เหมือนกันเลย มีความแตกต่างที่หลากหลาย ขึ้นกับสภาพ “ภูมิสังคมของแต่ละพื้นที่” เช่น เป็นเมืองภูเขา ทะเล เกาะแก่ง แหล่งท่องเที่ยว เมืองวัฒนธรรม เมืองชายแดน ย่านอุตสาหกรรม ฯลฯ เป็นต้น

ฉะนั้น การควบรวม จึงมิใช่ทางแก้ปัญหา แต่ควรมีการแก้ปัญหาโดยการจัดตั้ง “การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ” เช่นในพื้นที่ที่เรียกว่า “เขตเศรษฐกิจพิเศษ” เป็นการเฉพาะจะดีกว่า เป็นต้น จากประสบการณ์ที่ผ่านมาของท้องถิ่นออสเตรเลียในการ “ควบรวมท้องถิ่น” ให้มีขนาดใหญ่ขึ้น พบว่า ท้องถิ่นที่อยู่ห่างไกล จะเสียเปรียบ ท้องถิ่นที่อยู่ใกล้ ๆ เมือง หรือ เป็นชุมชนเมือง ทำให้ ชุมชนชนบทห่างไกลยิ่งมีความล้าหลังมากขึ้น เพราะ ความไม่เท่าเทียงกันในการจัดสรรงบประมาณการพัฒนา การกระจายงบประมาณต่าง ๆ และการเข้าถึงการบริการสาธารณะของประชาชน ฯลฯ เป็นต้น

การพัฒนาเพื่อการรองรับ สังคม 4.0

การพัฒนาเศรษฐกิจอดีตที่ผ่านมาตั้งแต่โมเดล “ประเทศไทย 1.0” เน้นภาคการเกษตร ไปสู่ “ประเทศไทย 2.0” เน้นอุตสาหกรรมเบา และก้าวสู่โมเดลปัจจุบัน “ประเทศไทย 3.0” เน้นอุตสาหกรรมหนัก โดยมีเป้าหมายแนวโน้ม ตามแนวคิดของ ดร. สุวิทย์ เมษินทรีย์ รมช. กระทรวงพาณิชย์ รัฐบาลต้องสร้างโมเดลใหม่ขึ้นมาเพื่อปฏิรูปเศรษฐกิจของประเทศและนำพาประชาชนทั้งประเทศไปสู่โมเดล “ประเทศไทย 4.0” ให้ได้ภายใต้ 3-5 ปีนี้

เพื่อสร้างความเข้าใจว่าจะมีอะไรเกิดขึ้น บุคคลที่จะมาไขรหัสโมเดลใหม่นี้ได้เป็นอย่างดี คือ ดร.สุวิทย์ เมษินทรีย์ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงพาณิชย์ ผู้มีหน้าที่ดำเนินการตามนโยบายของนายกรัฐมนตรี ที่จะมาบอกพวกเราว่า “ประเทศไทย 4.0” คือ บริบทประเทศไทยมีคุณลักษณะ 6 ประการด้วยกัน ได้แก่ (1) มีความภาคภูมิใจในความเป็นชาติและวัฒนธรรมของตน (2) พัฒนาคนไทยเป็นมนุษย์ที่สมบูรณ์ (3) มีสังคมที่มีคุณภาพ (4) มีสภาพแวดล้อมที่น่าอยู่ (5) มีโครงสร้างเศรษฐกิจที่เข้มแข็ง (6) การมีบทบาทสำคัญในเวทีระดับภูมิภาคและระดับโลก [10]

ท่ามกลางกระแส การระดมความคิดของหลาย ๆ ฝ่ายเพื่อไปสู่การปฏิรูประเทศ และ การปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น ณ เวลานี้ จึงมีความหมายยิ่ง ที่ทุกคนที่เกี่ยวข้องต้องช่วยกันระดมความคิดเชิงสร้างสรรค์ แน่นอนว่าภายในระยะเวลา ไม่เกิน 1 ปี 6 เดือน หรือ 2 ปี นี้ เป้าหมายการปฏิรูปท้องถิ่นโดยเฉพาะการเพิ่มประสิทธิภาพของ อปท. ด้วยการควบรวมเทศบาลจะเป็นผลสำเร็จ ให้สอดคล้องกับการก้าวเข้าสู่การพัฒนาประเทศไทย 4.0 ในอีกไม่กี่ปีข้างหน้านี้ให้จงได้



[1] สรณะ เทพเนาว์, ปลัดเทศบาลเมืองมหาสารคาม นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย อดีตสมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) อนุกรรมาธิการการปกครองท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป (สปท.) & Phachern Thammasarangkoon, Municipality Officer ทีมวิชาการสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 22 กันยายน 2559 ปีที่ 67 ฉบับที่ 23159 หน้า 10, การเมืองท้องถิ่น : บทความพิเศษ & หนังสือพิมพ์สยามรัฐสัปดาห์วิจารณ์ ปีที่ 63 ฉบับที่ 52 วันศุกร์ที่ 23 – วันพฤหัสบดีที่ 29 กันยายน 2559, หน้า 66

[2] พรบ. เปลี่ยนแปลงฐานะของสุขาภิบาลเป็นเทศบาล พ.ศ. 2542, www.law.moi.go.th/110.doc

[3] ใช้บังคับเมื่อพ้น 90 วัน นับแต่วันประกาศ 2 ธันวาคม 2537 (ตั้งแต่ 1 มีนาคม 2538)

มาตรา 6 ในตำบลหนึ่งให้มีสภาตำบลสภาหนึ่งมีอำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัตินี้

ให้สภาตำบลมีฐานะเป็นนิติบุคคล

[4] พรบ. สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 มาตรา 40 สภาตำบลที่มีรายได้โดยไม่รวมเงินอุดหนุนในปีงบประมาณที่ล่วงมาติดต่อกันสามปีเฉลี่ยไม่ต่ำกว่าปีละหนึ่งแสนห้าหมื่นบาทหรือตามเกณฑ์รายได้เฉลี่ยในวรรคสองอาจจัดตั้งเป็นองค์การบริหารส่วนตำบลได้ โดยทำเป็นประกาศของกระทรวงมหาดไทยและให้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา ในประกาศนั้นให้ระบุชื่อและเขตขององค์การบริหารส่วนตำบลไว้ด้วย

การเปลี่ยนแปลงเกณฑ์รายได้เฉลี่ยของสภาตำบลตามวรรคหนึ่ง ให้ทำเป็นประกาศของกระทรวงมหาดไทยและให้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา

[5] ‘อภิสิทธิ์’ไม่เห็นด้วย สปท.ชงควบรวมอบต.กับเทศบาล ชี้ไม่ใช่การกระจายอำนาจ, 26 สิงหาคม 2559, http://www.matichon.co.th/news/264061

[6] ควบรวมท้องถิ่นสะเทือน 5,334 อบต. 6 ข้อท้วงติง...ประชาชนได้อะไร ?, จาก ประชาชาติธุรกิจออนไลน์, 13 กันยายน 2559, ในครูวันดีดอทคอม, http://www.kruwandee.com/news-id32685.html

& รับข้อเสนอการปฏิรูปท้องถิ่น สมาคมอบต.เข้าพบคณะที่ปรึกษาสนช. ยกกระจายอำนาจเป็นวาระแห่งชาติ

, ภูมิภาค, สยามรัฐออนไลน์, 13 กันยายน 2559, http://www.siamrath.co.th/n/2717

[7] ถวิล ไพรสณฑ์, ควบรวม อปท.ต้องพิจารณาให้รอบคอบ, บทความพิเศษไทยโพสต์, 14 กันยายน 2559, ในฅนเทศบาลบล็อค, http://kontb.blogspot.com/ & ดู ข้อคิดเห็นเกี่ยวกับการกระจายอำนาจแก่ท้องถิ่น ดร.อาษา เมฆสวรรค์, 10 พฤษภาคม 2538, http://libdcms.nida.ac.th/ejournalpni0/pni01/TESA/TESA_090_008_2538/TESA_090_008_P010-026.pdf

[8] สรณะ เทพเนาว์, รวมทัศนะความคิดเห็นเรื่อง การยุบเลิก อปท., 15 กุมภาพันธ์ 2558, http://www.gotoknow.org/posts/586151 ข่าวหนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 26 กุมภาพันธ์ 2558 ปีที่ 65 ฉบับที่ 22585 หน้า 10, การเมืองท้องถิ่น : บทความพิเศษ

[9] ภูสิทธ์ ขันติกุล, แนวคิดเกี่ยวกับภูมิสังคมและวิถีชีวิต, มหาวิทยาลัยราชภัทสวนสุนันทา, 2555,

http://www.teacher.ssru.ac.th/phusit/file.php/1/moddata/forum/1/5/_.pdf

ภูมิสังคม (Social Geography or Geosocial or Geo-sociometry)

หมายถึง ความแตกต่างของแต่ละ พื้นที่ ทั้งทางด้านภูมิศาสตร์ สิ่งแวดล้อม ชีวภาพ วีถีชีวิต ประเพณี ขนบธรรมเนียมและวัฒนธรรม (English- Thai: Longdo Dictionary) 1 เป็นคำที่เพิ่งจะได้รับความนิยมแพร่หลายเมื่อพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรง ใช้หลักการนี้เป็นหลักการทรงงาน ที่ว่า “การพัฒนาใด ๆ ต้องคำนึงถึงสภาพภูมิประเทศของบริเวณนั้นว่าเป็น อย่างไร และสังคมวิทยาเกี่ยวกับลักษณะนิสัยใจคอของคน ตลอดจนวัฒนธรรมประเพณีในแต่ละท้องถิ่นที่มี ความแตกต่างกัน ดังพระราชดำรัสความตอนหนึ่งว่า “...การพัฒนาจะต้องเป็นไปตามภูมิประเทศทาง ภูมิศาสตร์ และภูมิประเทศทางสังคมศาสตร์ในสังคมวิทยา คือนิสัยใจคอของคนเราจะไปบังคับให้คนอื่นคิด อย่างอื่นไม่ได้ เราต้องแนะนำ เราไปช่วยโดยที่จะคิดให้เขาเข้ากับเราไม่ได้ แต่ถ้าเราเข้าไปแล้ว เราเข้าไปดูว่า เขาต้องการอะไรจริง ๆ แล้วก็อธิบายให้เข้าเข้าใจหลักการของการพัฒนานี้ก็จะเกิดประโยชน์อย่างยิ่ง...”

อ้างจาก คณะอนุกรรมการขับเคลื่อนเศรษฐกิจพอเพียง สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, หลักการทรงงานใน พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว. (กรุงเทพฯ: สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ, 2550), หน้า 10-11

[10] ‘โมเดลประเทศไทย4.0’ ผลึกความคิด ‘สุวิทย์ เมษินทรีย์’, จากหนังสือพิมพ์ฐานเศรษฐกิจ ปีที่ 35 ฉบับที่ 3083 วันที่ 30 สิงหาคม – 2 กันยายน 2558, ในเวบฐานเศรษฐกิจ, 31 สิงหาคม 2558, http://www.thansettakij.com/2015/08/31/9309

& บัญญัติ คำนูญวัฒน์, ประเทศไทยยุค 4.0 ปรับสมดุลการพัฒนาสู่ความยั่งยืน, คมชัดลึก คอลัมน์เล่าสู่กันฟัง, 27 เมษายน 2559, http://www.komchadluek.net/news/detail/226533

& ไขรหัส "ประเทศไทย 4.0" สร้างเศรษฐกิจใหม่ ก้าวข้ามกับดักรายได้ปานกลาง, 2 พฤษภาคม 2559, http://www.thairath.co.th/content/613903

& นครินทร์ ศรีเลิศ, 'Thailand Economy 4.0' ความหวังไทย, การก้าวผ่านประเทศรายได้ปานกลาง, 16 พฤษภาคม 2559,

http://www.bangkokbiznews.com/blog/detail/637748

& บวร เทศารินทร์, ไทยแลนด์ 4.0 โมเดลพัฒนาเศรษฐกิจของรัฐบาลไทย, 30 มิถุนายน 2559, http://www.drborworn.com/articledetail.asp?id=16223

& "ไทยแลนด์4.0" ปั๊มเศรษฐกิจด้วยนวัตกรรม-เทคโนโลยี, 17 กรกฎาคม 2559, http://www.posttoday.com/analysis/report/443471

& ไขรหัส "ประเทศไทย 4.0" สร้างเศรษฐกิจใหม่ ก้าวข้ามกับดักรายได้ปานกลาง, ผู้จัดการออนไลน์ 9 กันยายน 2559,

http://www.industry.go.th/ict/index.php/circular-letter/item/download/156_e5b28eb303e0d3729203b6dec0af3f5a

บันทึกนี้เขียนที่ GotoKnow โดย  ใน Local Administration



ความเห็น (0)