การแก้ไขปัญหาที่ดินทำกินของประชาชนในท้องถิ่น ตอนที่ 2

18 มิถุนายน 2558

สรณะ เทพเนาว์ สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ [1]

ความตอนที่แล้วผู้เขียนได้นำเสนอการแก้ไขปัญหาที่ดินทำกินของประชาชนในท้องถิ่น โดยในระยะยาวสนับสนุนและเสนอให้รัฐบาลได้ตรา “ร่างพระราชบัญญัติสิทธิชุมชนในการจัดการที่ดินและทรัพยากรธรรมชาติในรูปแบบโฉนดชุมชน พ.ศ. ...” ขึ้น เพื่อให้ที่ดินอันเป็นปัจจัยพื้นฐานการผลิต “ของเกษตรกร” ได้มีสิทธิ์ในที่ดินเพื่อการทำมาหากินไปตลอดรุ่นชั่วลูกชั่วหลาน

อย่างไรก็ตามการดำเนินการตามนโยบาย คสช. ตามคำสั่ง คสช. ที่ 64/2557 [2] ลงวันที่ 14 มิถุนายน 2557 และ คำสั่งที่ 66/2557 [3] ลงวันที่ 17 มิถุนายน 2557 เพื่อการปราบปรามและหยุดยั้งการบุกรุกทำลายทรัพยากรป่าไม้ รวมทั้งการคืนที่ป่าคืนจากบรรดามิจฉาชีพต่าง ๆ แม้จะเป็นการแก้ไขปัญหาในระยะสั้น แต่ก็เพื่อไปเสริมการแก้ไขปัญหาในระยะยาวต่อไปได้

ด้วยปรากฏว่าปัญหาเรื่องที่ดินที่สะสมและหมักหมมมานาน ได้มีผู้รวบรวมปัญหาหลักไว้ได้แก่ [4](1) ปัญหาการไม่มีที่ดินทำกิน (2) ปัญหาการไม่กระจายการถือครองที่ดิน (3) ปัญหาการบุกรุกที่ทำกินของราษฎร (4) ปัญหาการบังคับใช้กฎหมาย รวมถึงการออกกฎหมายที่เกี่ยวข้อง เกี่ยวกับที่ดิน (5) ปัญหาข้อกฎหมายที่ไม่เป็นธรรมในเรื่อง “กรรมสิทธิ์” ที่ดิน เพื่อแก้ไขปัญหาในเรื่อง “กรรมสิทธิ์” ในที่ดิน ผู้เขียนมีข้อสังเกตและข้อเสนอแนะ ดังนี้

(1) เรื่องกรรมสิทธิ์ในที่ดิน

การนำระบบเศรษฐกิจสังคมแบบ “รัฐสวัสดิการ” มาใช้ เห็นควรมีการแก้ไข หรือ ปรับปรุงหลัก “กรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน” โดยเฉพาะ กรรมสิทธิ์ในที่ดินเสียใหม่ โดยเฉพาะกรรมสิทธิ์ในที่ทำกินของเกษตรกร หรือ ประชาชนในระดับล่าง เพื่อมิให้ที่ดินอันเป็นปัจจัยการผลิตที่สำคัญ ถูกเปลี่ยนมือ และ ตกไปอยู่ในมือ (กรรมสิทธิ์) ของนายทุน หรือผู้ที่ได้เปรียบทางสังคมการเมือง และ ในขณะเดียวกัน ควรเร่งรัดให้มีการ “ปฏิรูปที่ดิน” เพื่อให้เกิดความเป็นธรรม และจำกัดการถือครองที่ดิน มิให้การถือครองที่ดินกระจุกตัวตกไปอยู่ในมือของนายทุน

(2) การจัดสรรที่ดินของรัฐประเภทต่าง ๆ

รวมทั้งที่ดินของรัฐ ที่ดินสาธารณะ ควรให้ชุมชนเข้ามามีส่วนร่วมในการดำเนินการตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ รวมทั้งสานต่อยอดการบริหารจัดการ “โฉนดชุมชน” เพื่อประโยชน์ของชุมชน ให้ยั่งยืน ในการเร่งรัดการออกกฎหมายที่เกี่ยวข้องโดยตราเป็น “พระราชบัญญัติโฉนดชุมชน” ต่อไป ซึ่งในเรื่องการฟ้องร้องคดีที่ชาวบ้านถูกกล่าวหาว่าบุกรุกที่ป่า ที่สาธารณะประโยชน์ นั้น รัฐต้องหยุดการฟ้องร้องชั่วคราวและเร่งทำเรื่องการพิสูจน์สิทธิ เช่นในกรณีที่หมู่บ้านชุมชนตั้งมานานแล้วก่อนประกาศกำหนดเป็นเขตป่าสงวนฯ หรือเขตอุทยานฯ ซึ่งในกรณีนี้อาจรวมไปถึง “สิทธิชุมชน” ของชนเผ่าหรือกลุ่มชาติพันธุ์ต่าง ๆ ที่อาศัยอยู่ในประเทศไทยมานานแล้ว เช่น ชาวเขาเผ่าหรือกลุ่มบุคคลบนพื้นที่สูง ที่ยังไม่มีสัญชาติไทย เพื่อให้เขาเหล่านั้นมีสิทธิในที่ทำกินตามอัตภาพด้วย

(3) ควรจัดทำประมวลกฎหมายหลักเกี่ยวกับที่ดินทั้งหมด

เนื่องจากกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับที่ดินมีมากมายหลายฉบับ ตั้งแต่ ประมวลกฎหมายที่ดิน(เดิม) พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 พระราชบัญญัติจัดรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2517 รวมทั้งพระราชบัญญัติที่เกี่ยวกับที่ดินอื่น ๆ ของรัฐทั้งหมด เช่น พระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518 ฯลฯ มาไว้เป็น “ประมวลกฎหมายที่ดิน” เสียใหม่

(4) ควรจัดทำกฎหมายภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง(ภาษีทรัพย์สิน)

เนื่องจากการจัดเก็บภาษีที่ดินในปัจจุบันแยกเก็บหลายอย่าง เช่น ภาษีโรงเรือนและที่ดิน (ที่ดินที่มีสิ่งปลูกสร้าง) มิได้ยึดหลักการจัดเก็บตามมูลค่าทรัพย์สิน แต่ประเมินจากค่ารายปี (ค่าเช่า) ภาษีที่เปล่า เสียภาษีบำรุงท้องที่ซึ่งมีอัตราการจัดเก็บภาษีที่ถดถอย ไม่สอดคล้องกับการถือครองที่ดินเป็นจำนวนมาก ๆ หรือ ภาษีที่ดินโอนเปลี่ยนมือกันก็ เสียภาษีธุรกิจเฉพาะ และ ค่าธรรมเนียมการโอนอสังหาริมทรัพย์ เป็นต้น ทำให้ยุ่งยากในการจัดเก็บมาก ไม่สอดคล้องกับการบริหารจัดการที่ยุ่งยากซับซ้อน นอกจากนี้ยังเป็นฐานรายได้ใหม่ในการพัฒนาประเทศให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วย

ซึ่งปัจจุบันปรากฏว่ากฎหมายที่มีการเรียกร้องกันมานานคือ “ร่างพระราชบัญญัติภาษีการรับมรดก พ.ศ.....” ได้ผ่านการพิจารณาให้ตราเป็นกฎหมายแล้ว เมื่อวันที่ 22 พฤษภาคม 2558 [5] ขณะนี้รอการประกาศในราชกิจจานุเบกษา ถือเป็นก้าวแรกก้าวหนึ่งในการปรับปรุงแก้ไขการจัดเก็บภาษีทรัพย์สินอย่างหนึ่ง เพื่อลดความเหลื่อมล้ำของสังคมลงตามนโยบายของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ

(5) รัฐควรดำเนินการ “จัดการที่ดินและป่าชุมชน” ตามร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ 

โดยการดำเนินการปฏิรูปในเรื่อง (5.1) การออกโฉนดชุมชน โดยการวางแผนฟื้นฟูทรัพยากร ใช้ประโยชน์ดูแลรักษาร่วมกัน (5.2) จัดตั้งธนาคารที่ดิน โดยการจัดซื้อที่ดิน สนับสนุนการพัฒนา (5.3) การเปิดให้เช่าที่ดิน ในกรณีที่ดินของรัฐนำมาจัดให้กับเกษตรกร (5.4) ป่าชุมชน โดยการจัดการป่าร่วมกันแบบรัฐร่วมราษฎร์

(6) การจัดระบบแผนที่และทะเบียนทรัพย์สิน

ด้วยกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นได้กำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกแห่งได้จัดนำ “ระบบแผนที่ภาษีและทะเบียนทรัพย์สิน” มาใช้ เพื่อเป็นการจัดระบบการจัดเก็บภาษีให้มีประสิทธิภาพ โดยการใช้โปรแกรมแผนที่ภาษีในระบบคอมพิวเตอร์ช่วยในการจัดการโดยความร่วมมือของกรมที่ดินในการอนุเคราะห์ข้อมูลแผนที่ ภาพถ่ายทางอากาศ ระวางที่ดิน และข้อมูลการจดทะเบียนนิติกรรมที่ดินฯ เพื่อการปรับฐานข้อมูลที่ดินซึ่งโครงการนี้ในปัจจุบันสามารถดำเนินการได้เสร็จสิ้นแล้วในเขตพื้นที่เทศบาลแต่ยังไม่สามารถดำเนินการได้ในพื้นที่เขตองค์การบริหารส่วนตำบล เนื่องจากปัญหาในเรื่องขนาดของพื้นที่ การบริหารจัดการ รัฐบาลควรให้ความสำคัญแก่ท้องถิ่นในเรื่องนี้ด้วย เพราะความสมบูรณ์ในการปรับปรุงแก้ไขข้อมูลของท้องถิ่นจะต้องมีการกระทำที่ต่อเนื่อง ไม่ขาดตอน มีวัสดุอุปกรณ์ บุคลากร และ การบริหารจัดการที่ต่อเนื่องไปตลอดซึ่งจุดนี้เองที่เป็นปัญหาทางปฏิบัติที่ทำให้โครงการจัดทำแผนที่ภาษีและทะเบียนทรัพย์สินบกพร่อง ไม่สมบูรณ์ ซึ่งมีผลกระทบต่อความถูกต้องของข้อมูล ประสิทธิภาพในการจัดเก็บรายได้ และ รายได้จากภาษีที่ดินรวมค่าธรรมเนียมอื่น ๆ ขาดประสิทธิภาพไปด้วย

หวังเป็นอย่างยิ่งว่า ข้อเสนอแนะของผู้เขียนจะเป็นแนวคิดเสริมที่เป็นประโยชน์ต่อการปฏิรูปประเทศไทยเพื่อคนยากคนไร้ซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศได้รับการจัดการ การปฏิรูปที่เป็นธรรม ลดความเหลื่อมล้ำของสังคมลงได้

 

[1] สรณะ เทพเนาว์ นายกสมาคมพนักงานเทศบาลแห่งประเทศไทย, หนังสือพิมพ์สยามรัฐรายวัน ฉบับวันพฤหัสบดีที่ 18 มิถุนายน 2558 ปีที่ 65 ฉบับที่ 22697 หน้า 10 <การเมืองท้องถิ่น>

[2] คำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ 64 / 2557 เรื่อง การปราบปรามและหยุดยั้งการบุกรุกทำลายทรัพยากรป่าไม้ ลงวันที่ 14 มิถุนายน 2557, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 131 ตอนพิเศษ 115 ง วันที่ 20 มิถุนายน 2557 หน้า 3,

http://ilab.dopa.go.th/data/download/download-2-16-1424231068.pdf

[3] คำสั่งคณะรักษาความสงบแห่งชาติที่ 66 / 2557 เรื่อง เพิ่มเติมหน่วยงานสำหรับการปราบปราม หยุดยั้งการบุกรุกทำลายทรัพยากรป่าไม้และนโยบายการปฏิบัติงานเป็นการชั่วคราวในสภาวการณ์ปัจจุบัน ลงวันที่ 17 มิถุนายน 2557, ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 131 ตอนพิเศษ 120 ง วันที่ 27 มิถุนายน 2557 หน้า 1, http://library2.parliament.go.th/giventake/content_ncpo/ncpo-order66-2557.pdf

[4] รุ่งโรจน์ วรรณศูทร, “หลักนโยบาย 3 ข้อแก้ปัญหาเกษตรกร”, 25 พฤษภาคม 2553, http://arinwan.co.cc/index.php?topic=270.0 

[5] “สนช.ผ่านร่างพ.ร.บ.ภาษีมรดกเสียภาษีมรดกมูลค่าเกิน100ล้าน”, 22 พฤษภาคม 2558, http://www.naewna.com/politic/159366 & เอกสารประกอบการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติภาษีการรับมรดก พ.ศ. .... บรรจุระเบียบวาระการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ครั้งที่ 29/2557 วันพฤหัสบดีที่ 4 ธันวาคม 2557, http://library2.parliament.go.th/giventake/content_nla2557/apnla2557-065.pdf