ข้อเท็จจริง
นายม่อเซเกิดในประเทศพม่าเมื่อ พ.ศ.๒๕๐๗ จากนางนอเมี๊ยะและนายจอเมี๊ยะ ซึ่งเป็นชาวเขาเผ่ากะเหรี่ยง เมื่อ พ.ศ.๒๕๒๒ ได้เข้ามาในประเทศไทยทางด้านอำเภอสบเมย
ต่อมาได้อยู่กินฉันสามีภริยากับนางพอมู ซึ่งเป็นคนกะเหรี่ยงที่เกิดในประเทศพม่าเช่นเดียวกัน ปรากฏข้อเท็จจริงว่า นางพอมูเกิดเมื่อ เมื่อ พ.ศ.๒๕๑๑ จากนางจีคึ๊พอและนายมอกร่อ
ม่อเซและพอมูมีบุตรด้วยกัน ๕ คน คือ (๑) นายสมพงษ์ ซึ่งเกิดในประเทศไทยเมื่อ พ.ศ.๒๕๓๒ (๒) นายคือเซ ซึ่งเกิดในประเทศไทยเมื่อ พ.ศ.๒๕๓๔ (๓) นายเซดาเกิดในประเทศไทยเมื่อ พ.ศ.๒๕๓๕ (๔) เด็กชายเจตน์ ซึ่งเกิดโรงพยาบาลแม่สะเรียงเมื่อวันที่ ๑๘ มิถุนายน พ.ศ.๒๕๔๖ และ (๕) เด็กชายบุญชัย ซึ่งเกิดที่โรงพยาบาลแม่สะเรียงเมื่อวันที่ ๑๐ พฤษภาคม พ.ศ.๒๕๔๘
ปรากฏข้อเท็จจริงว่า ม่อเซ่และพอมู ตลอดจนบุตรชาย ๓ คนแรกไม่ได้รับการแจ้งการเกิดในทะเบียนราษฎรของประเทศใดเลยบนโลก บุคคลทั้งห้าคนเพียงได้รับการบันทึกในทะเบียนราษฎรของรัฐไทย เมื่อ พ.ศ.๒๕๓๗ ทั้งนี้ สำนักทะเบียนอำเภอสบเมย จังหวัดแม่ฮ่องสอนได้บันทึกบุคคลทั้งห้าในทะเบียนประวัติตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรไทยประเภท "ทะเบียนประวัติผู้หลบหนีเข้าเมืองจากพม่า” เมื่อวันที่ ๒๒ เมษายน พ.ศ.๒๕๓๗ และต่อมา ก็ได้บันทึกบุคคลทั้งหมดในทะเบียนบ้านตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรไทยประเภทคนอยู่ชั่วคราว (ท.ร.๑๓)
ส่วนบุตรคนที่ ๔ และ ๕ ของม่อเซ่และพอมูนั้น เกิด ณ โรงพยาบาลแม่สะเรียง และได้รับการแจ้งการเกิดในทะเบียนราษฎรไทยตั้งแต่เกิด
บุคคลในครอบครัวนี้ทำงานแล้ว ยกเว้น เด็กชายเจตน์ และเด็กชายบุญชัย ยังเรียนหนังสืออยู่
เอกสารทางทะเบียนราษฎรไทยที่ออกโดยรัฐบาลไทยก่อน พ.ศ.๒๕๔๗ บันทึกว่า นางพอมูและนายม่อเซ ตลอดจนบุตรว่า เป็นคนมีสัญชาติกะเหรี่ยง แต่เอกสารทะเบียนราษฎรไทยที่ออกโดยรัฐบาลไทยในสมัยปัจจุบันเรียกพวกเขาว่า “บุคคลไม่มีสัญชาติไทย” แต่ไม่ได้ระบุสัญชาติของพวกเขา ดังจะเห็นว่า พวกเขาถือบัตรประจำตัวที่กรมการปกครองออกให้โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรไทย ซึ่งบัตรนี้ถูกเรียกว่า “บัตรประจำตัวคนซึ่งไม่มีสัญชาติไทยประเภทผู้หลบหนีเข้าเมืองจากพม่า (มีถิ่นที่อยู่ถาวร)”
คำถาม
โดยหลักกฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคล ถามว่า ครอบครัวของม่อเซมีสถานะเป็นราษฎรไทยหรือไม่ ? เพราะเหตุใด ? [1]
แนวคำตอบ
โดยหลักกฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคล นิติสัมพันธ์ตามกฎหมายมหาชนที่มีลักษณะระหว่างประเทศ ย่อมตกอยู่ภายใต้กฎหมายมหาชนภายในของรัฐคู่กรณี เว้นแต่จะมีการกำหนดเป็นอย่างอื่น
จะเห็นว่า ปัญหาสถานะความเป็นราษฎรไทยเป็นเรื่องตามกฎหมายมหาชน ดังนั้น ปัญหานี้ย่อมตกอยู่ภายใต้กฎหมายมหาชนภายในของรัฐคู่กรณี ซึ่งก็คือ กฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎรของประเทศไทย อันได้แก่ พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๕๓๔ ซึ่งถูกแก้ไขและเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๕๑
นอกจากนั้น ประเทศไทยยังยอมรับพันธกรณีระหว่างประเทศในเรื่องสิทธิในการรับรองสถานะบุคคลตามกฎหมายของมนุษย์ ที่สำคัญดังปรากฏตามข้อ ๖ แห่ง ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน (Universal Declaration on Human Rights) ค.ศ.๑๙๔๘/พ.ศ.๒๔๙๑ และข้อ ๑๖ แห่ง กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิทางแพ่ง/พลเมืองและสิทธิทางการเมือง (International Covenant on Civil and Political Rights) ค.ศ.๑๙๖๖/พ.ศ.๒๕๐๙ ซึ่งต่างก็บัญญัติว่า “บุคคลทุกคนมีสิทธิที่จะได้รับการยอมรับนับถือว่าเป็นบุคคลตามกฎหมายในที่ทุกสถาน (Everyone shall have the right to recognition everywhere as a person before the law.)”
โดยหลักกฎหมายการทะเบียนราษฎรซึ่งพัฒนาในรัฐไทย ราษฎรไทยมีอยู่ ๒ ลักษณะ กล่าวคือ
1.ราษฎรไทยซึ่งถูกบันทึกในทะเบียนบ้านเพราะ “มี” สิทธิอาศัยตามกฎหมายไทย
ประเภทแรก ก็คือ ราษฎรไทยซึ่งถูกบันทึกในทะเบียนบ้านเพราะมีสิทธิอาศัยตามกฎหมายไทย ดังปรากฏตามมาตรา ๓๖ และ ๓๘ วรรค ๑ แห่ง พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๕๓๔ ซึ่งถูกแก้ไขและเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๕๑
โดยพิจารณาหลักกฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนราษฎร เราพบว่า มีทะเบียนบ้านสำหรับคนที่มีสิทธิอาศัยในประเทศไทยอยู่ ๒ ประเภท กล่าวคือ
1.1.ราษฎรไทยซึ่งถูกบันทึกในทะเบียนบ้านประเภท “คนอยู่ถาวร” เพราะ “มีสิทธิอาศัยถาวร” ตามกฎหมายไทย
เราพบว่า โดยหลักกฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนราษฎร มีทะเบียนบ้านสำหรับคนอยู่ถาวร (ท.ร.๑๔) สำหรับบุคคล ๒ ลักษณะ กล่าวคือ (๑.) สำหรับคนที่มีสิทธิในสัญชาติไทย ซึ่งสิทธิอาศัยถาวรของบุคคลดังกล่าวได้รับการประกันสิทธิโดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และ (๒.) สำหรับคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยถาวรตามกฎหมายไทยว่าด้วยคนเข้าเมือง ทั้งนี้เป็นไปตามมาตรา ๓๖ แห่ง พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๕๓๔ ซึ่งถูกแก้ไขและเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๕๑ ซึ่งบัญญัติว่า “ให้นายทะเบียนอำเภอหรือนายทะเบียนท้องถิ่นจัดทำทะเบียนบ้านไว้ทุกบ้าน สำหรับผู้มีสัญชาติไทยและคนซึ่งไม่มีสัญชาติไทยแต่มีถิ่นที่อยู่ในราชอาณาจักร”
1.2.ราษฎรไทยซึ่งถูกบันทึกในทะเบียนบ้านประเภท “คนอยู่ชั่วคราว” เพราะ “มีสิทธิอาศัยชั่วคราว” ตามกฎหมายไทย
เราพบว่า โดยหลักกฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนราษฎร มีทะเบียนบ้านสำหรับคนอยู่ถาวร (ท.ร.๑๓) สำหรับบุคคล ๓ ลักษณะ กล่าวคือ (๑.) สำหรับคนต่างด้าวที่มีสิทธิเข้าเมืองและสิทธิอาศัยชั่วคราวตามกฎหมายไทยว่าด้วยคนเข้าเมือง (๒.) สำหรับคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยชั่วคราวตามกฎหมายไทยว่าด้วยคนเข้าเมือง แต่ยังมีสถานะเป็นคนเข้าเมืองผิดกฎหมาย และ (๓) สำหรับคนต่างด้าวที่เกิดในประเทศไทยจากบุคคลสองกลุ่มแรก ทั้งนี้เป็นไปตามมาตรา ๓๖ แห่ง พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๕๓๔ ซึ่งถูกแก้ไขและเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๕๑ ซึ่งบัญญัติว่า “ให้นายทะเบียนอำเภอหรือนายทะเบียนท้องถิ่นจัดทำทะเบียนบ้านสำหรับคนซึ่งไม่มีสัญชาติไทยที่ได้รับอนุญาตให้อาศัยอยู่ในราชอาณาจักรเป็นการชั่วคราว และ คนซึ่งไม่มีสัญชาติไทยที่ได้รับการผ่อนผันให้อาศัยอยู่ในราชอาณาจักรเป็นกรณีพิเศษเฉพาะรายตามกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง ตามที่รัฐมนตรีประกาศกำหนด และ บุตรของบุคคลดังกล่าวที่เกิดในราชอาณาจักร ในกรณีผู้มีรายการในทะเบียนบ้านพ้นจากการได้รับอนุญาตหรือผ่อนผันให้อาศัยอยู่ในราชอาณาจักร ให้นายทะเบียนจำหน่ายรายการทะเบียนของผู้นั้นโดยเร็ว”
2.ราษฎรไทยซึ่งถูกบันทึกในทะเบียนประวัติเพราะ “ไม่มี” สิทธิอาศัยตามกฎหมายไทย
ประเภทที่สอง ก็คือ ราษฎรไทยซึ่งถูกบันทึกในทะเบียนประวัติเพราะเป็นคนไร้รัฐซึ่งไม่มีสิทธิอาศัยตามกฎหมายไทยว่าด้วยคนเข้าเมือง แต่ส่งกลับประเทศต้นทางมิได้หรือไม่ควรส่งกลับประเทศไทย ดังปรากฏตามมาตรา ๓๘ วรรค ๒ แห่ง พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร พ.ศ.๒๕๓๔ ซึ่งถูกแก้ไขและเพิ่มเติมโดย พ.ร.บ.การทะเบียนราษฎร (ฉบับที่ ๒) พ.ศ.๒๕๕๑ ซึ่งบัญญัติว่า “ให้ผู้อำนวยการทะเบียนกลางจัดให้มีทะเบียนประวัติสำหรับคนซึ่งไม่มีสัญชาติไทยอื่นนอกจากที่บัญญัติไว้ตามวรรคหนึ่งตามที่รัฐมนตรีประกาศกำหนดรายการและการบันทึกรายการตามวรรคหนึ่งและวรรคสอง ให้เป็นไปตามระเบียบที่ผู้อำนวยการทะเบียนกลางกำหนด”
หากเราพิจารณาประวัติศาสตร์การจัดการประชากรของรัฐไทย เราพบการใช้ทะเบียนประวัติตามกฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนราษฎรใน ๒ ลักษณะใหญ่
2.1.ราษฎรไทยซึ่งถูกบันทึกในทะเบียนประวัติสำหรับ “แรงงานต่างด้าวไร้รัฐไร้ฝีมือซึ่งอาสาทำงานในสาขาอาชีพที่ขาดแคลนในตลาดแรงงานไทย”
โดยนโยบายของรัฐบาลไทยนับแต่ พ.ศ.๒๕๓๕ เพื่อขึ้นทะเบียนแรงงานต่างด้าวที่เข้าเมืองผิดกฎหมายแต่ทำงานในสาขาอาชีพที่ขาดแคลนในตลาดงานไทย โดยที่แรงงานดังกล่าวมักเป็นคนไร้รัฐจากประเทศเพื่อนบ้าน ดังนั้น การขึ้นทะเบียนแรงงานต่างด้าวนี้จึงมีอยู่ ๓ ขั้นตอนที่สำคัญ กล่าวคือ (๑) การเปิดให้แรงงานไร้รัฐที่เข้าเมืองผิดกฎหมายมาขึ้นทะเบียนประวัติตามกฎหมายการทะเบียนราฎร (๒) การเปิดให้แรงงานดังกล่าวขอใบอนุญาตทำงานตามกฎหมายไทยว่าด้วยการทำงานของคนต่างด้าว (๓) การยอมรับให้สำหรับแรงงานดังกล่าวใช้สิทธิในหลักประกันสุขภาพ และ (๔) การกำหนดให้แรงงานดังกล่าวพิสูจน์สัญชาติกับประเทศต้นทาง
ดังนั้น ในปัจจุบัน เราจึงมีคน ๓ ลักษณะในทะเบียนประวัติสำหรับคนกลุ่มนี้ ซึ่งเรียกกันทั่วไปว่า “ท.ร.๓๘/๑” กล่าวคือ (๑) คนที่แสดงตนว่า เป็นคนสัญชาติพม่า (๒) คนที่แสดงตนว่า เป็นคนสัญชาติลาว และ (๓) คนที่แสดงตนว่า เป็นคนสัญชาติกัมพูชา บุคคลในกลุ่มนี้จึงมีสถานะเป็นราษฎรไทนที่มีเลขประจำตัว ๑๓ หลัก ขึ้นต้นด้วยเลข ๐๐
นอกจากนั้น ยังมีความตกลงระหว่างประเทศไทยและประเทศต้นทางของแรงงานต่างด้าวกลุ่มนี้ ๓ ฉบับ กล่าวคือ (๑) ความตกลงระหว่างไทยกับพม่า (๒) ความตกลงระหว่างไทยกับลาว และ (๓) ความตกลงระหว่างไทยกับกัมพูชา
2.2.ราษฎรไทยซึ่งถูกบันทึกในทะเบียนประวัติสำหรับ “ชนกลุ่มน้อย” ซึ่งไม่มีประเทศต้นทางหรือขาดจุดเกาะเกี่ยวกับประเทศต้นทางแล้ว
โดยพิจารณาประวัติศาสตร์การจัดการประชากรของรัฐไทย เราพบว่า มีการบันทึกชนกลุ่มน้อยไร้รัฐเพราะไม่มีประเทศต้นทางหรือขาดจุดเกาะเกี่ยวกับประเทศต้นทางมาโดยตลอด โดยเฉพาะการทำทะเบียนประวัติเพื่อชาวเขาหรือบุคคลบนพื้นที่สูง หรือกลุ่มคนต่างด้าวที่หนีภัยความตายเข้ามาในประเทศไทยอันเนื่องจากปัญหาความขัดแย้งทางการเมืองในประเทศเพื่อนบ้านที่นำไปสู่การใช้กำลังต่อกัน
เมื่อปรับข้อเท็จจริงกับข้อกฎหมายที่กล่าวมา เราจึงอาจสรุปสิทธิในสถานะบุคคลตามกฎหมายไทยว่าด้วยการทะเบียนราษฎรได้ว่า
ในช่วงแรก พวกเขามีสถานะเป็นราษฎรไทยในทะเบียนประวัติ ดังข้อเท็จจริงที่ว่า นายม่อเซ่และนางพอมู ตลอดจนทั้ง ๕ คน ได้รับการบันทึกในทะเบียนราษฎรของรัฐไทยโดยสำนักทะเบียนอำเภอสบเมย จังหวัดแม่ฮ่องสอน โดยการบันทึกทะเบียนประวัติตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรไทยประเภท "ทะเบียนประวัติผู้หลบหนีเข้าเมืองจากพม่า” เมื่อวันที่ ๒๒ เมษายน พ.ศ.๒๕๓๗ ซึ่งก็น่าจะเป็นช่วงเวลาที่พวกเขายังไม่มีสิทธิอาศัยตามกฎหมายไทยว่าด้วยคนเข้าเมือง
ในช่วงต่อมา พวกเขามีสถานะเป็นราษฎรไทยในทะเบียนบ้านประภทคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยชั่งคราว ดังข้อเท็จจริงที่ว่า อำเภอสบเมยได้บันทึกบุคคลทั้งหมดในทะเบียนบ้านตามกฎหมายการทะเบียนราษฎรไทยประเภทคนอยู่ชั่วคราว (ท.ร.๑๓) นั่นก็หมายความว่า พวกเขามีสถานะเป็นคนต่างด้าวที่มีสิทธิอาศัยชั่วคราวแล้วตามมาตรา ๑๗ แห่ง พ.ร.บ.คนเข้าเมือง พ.ศ.๒๕๒๒
จะเห็นว่า นายม่อเซและครอบครัวประสบปัญหาความไร้สัญชาติ ทั้งนี้ เพราะเขาไม่ได้รับการยอมรับว่า มีสถานะเป็นคนสัญชาติในทะเบียนราษฎรของประเทศใดเลยบนโลก แม้เอกสารทางทะเบียนราษฎรไทยที่ออกโดยรัฐบาลไทยก็บันทึกว่า พวกเขาเป็นคนมีสัญชาติกะเหรี่ยง ประเทศกะเหรี่ยงไม่มีอยู่จริงบนโลกนี้ พวกเขาจึงตกอยู่ในสถานะของบุคคลที่ไม่มีประเทศต้นทาง
แต่อย่างไรก็ตาม เมื่อพวกเขาถูกบันทึกในทะเบียนราษฎรไทย พวกเขาก็จะมีสถานะเป็น “ราษฎรไทยประเภทคนต่างด้าว” แต่กฎหมายการทะเบียนราษฎรเรียกคนต่างด้าวนี้ในการจัดทำบัตรประจำตัวว่า “บุคคลไม่มีสัญชาติไทย” แต่อย่างไรก็ตาม ในกรณีของชนกลุ่มน้อยที่ในสถานการณ์ของนายม่อเซและครอบครัวถูกเรียกว่า “บัตรประจำตัวคนซึ่งไม่มีสัญชาติไทยประเภทผู้หลบหนีเข้าเมืองจากพม่า (มีถิ่นที่อยู่ถาวร)”
[1] ข้อสอบในวิชากฎหมายระหว่างประเทศแผนกคดีบุคคล หลักสูตรนิติศาสตร์บัณฑิต ภาคปกติ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ศูนย์ลำปาง โดย รศ.ดร.พันธุ์ทิพย์ กาญจนะจิตรา สายสุนทร และ อ.ดร.ชาติชาย เชษฐสุมน เมื่อวันที่ ๒๐ ตุลาคม พ.ศ.๒๕๕๕
