กระบวนการพัฒนานโยบายสาธารณะ

ผศ.ดร.นพ.ปัตพงษ์  เกษสมบูรณ์

ภาควิชาเวชศาสตร์ชุมชน  คณะแพทยศาสตร์  มหาวิทยาลัยขอนแก่น

 

การแลกเปลี่ยนประสบการณ์ระหว่างนักศึกษาปริญญาโทและปริญญาเอก  ประเด็น “การมีส่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนาสุขภาพ ”  พบรูปแบบการมีส่วนร่วมที่หลากหลาย  เช่น  การระดมเงินสร้างPCU,  การจัดการขยะโดยเทศบาล,  การแก้ปัญหาฟันผุในโรงเรียนโดยผู้ปกครอง, การเป็นนักวิจัยชุมชนเพื่อแก้ปัญหาไข้เลือดออก  การดื่มสุรา, การคิดค้นให้ชาวบ้านสามารถดูแลสุขภาพตนเองและชุมชน  ตลอดจนการร่วมกำหนดวิสัยทัศน์และนโยบายการตั้งด่านตรวจแอลกอฮอล์  ทั้งนี้  “ความยั่งยืนจะเกิดขึ้นได้ก็ต้องเมื่อ  โครงการหรือกิจกรรม จำเป็นต้องเกิดจากการคิดริเริ่มจากชาวบ้าน  ความรู้สึกเป็นเจ้าของ”

 กรณีศึกษา :            วิดีโอ สมหวัง คนพิการ  ---   อ.ควนขนุน  จ.พัทลุง

การจัดตั้งชมรมเพิ่มพูนพลังคนพิการ  คนพิการช่วยเหลือกันเอง  จัดกิจกรรมแก้ปัญหา โดยดูว่าต้องช่วยใครก่อน  ช่วยอย่างไร  เช่น การสร้างส้วมและการซ่อมแซมบ้านให้ผู้พิการ เพื่อนเยี่ยมเพื่อนพิการ การจัดหาเงินเข้าชมรม จัดทอดผ้าป่าสามัคคีเพื่อหาทุนการศึกษาให้แก่บุตรของเพื่อนพิการและเพื่อนพิการที่กำลังศึกษาอยู่ การจัดสรรอุปกรณ์แด่เพื่อนพิการ ซึ่งได้รับการสนับสนุนจากโรงพยาบาลควนขนุนในการเป็นพี่เลี้ยงของชมรม

กรณีศึกษา :            วิดีโอ ความเคร่งเครียดกับโรคมะเร็ง

ในเมืองที่เป็นศูนย์กลางทุกด้าน การแข่งขันแย่งชิงกัน  ทั้งรีบกิน รีบทำงาน ปัญหาสิ่งแวดล้อม  ความเครียด  ภาวะไร้ความสงบขาดสันติ  ทำให้คนเป็นเจ็บป่วยด้วยโรคมะเร็ง เกิดขึ้นในทุกอวัยวะ  หัวใจ  สมอง  โรคทางจิต  โลกยิ่งเจริญ  ทำไมยิ่งพัฒนาคุณภาพชีวิตยิ่งเลวร้ายลง  ป่าหมดน้ำแห้ง ดินโทรม  ชนบทคือที่ๆคนกลับมาตาย

“กระบวนการพัฒนานโยบายสาธารณะ” เป็นการสื่อสารใหม่ที่สะท้อนกลับจนกลายเป็นความคิดใหญ่  โดยใช้การจัดการความรู้เป็นเรื่องสำคัญ  การป้อนกลับในเวทีนโยบายสาธารณะ  การฝากนโยบายไว้กับใครคนได้คนหนึ่ง  ไม่ทำให้สำเร็จอย่างยั่งยืน  การผ่านการเรียนรู้และใช้เวลาในการแก้ไขปัญหา  รวมพลังเล็กเป็นพลังใหญ่ เริ่มที่สมองและหัวใจ  เกิดพลังมหาศาลหลอมรวมร่วมกันเป็นหนึ่ง  เกิดพลังถั่งโถมเพิ่มทวีคูณในการเรียนรู้ร่วมกันในการปฏิบัติ 

ทั้งนี้การมีส่วนร่วมในเชิงนโยบายได้ปรากฎอยู่ในพรบ.สุขภาพแห่งชาติ  สมัชชาสุขภาพแห่งชาติ  ตลอดจนการประเมินผลกระทบสุขภาพอันเกิดจากนโยบายสาธารณะ  ซึ่งมีหลายมิติหลายเรื่องหลายราว 

การมีส่วนร่วมของประชาชนในHIA  :  บทเรียนจากต่างประเทศและไทย

ขั้นตอน  ได้แก่  Screening,  Scoping <public>,  Assessing,  Reviewing <public>,  Influencing  และ

Monitoring  ซึ่งหลักการสามเหลี่ยมเขยื้อนภูเขาของนพ.ประเวศ วะสี  ประกอบด้วย  หนึ่ง  การสร้างความรู้หรือการทำงานทางวิชาการ  สอง  การขับเคลื่อนสังคม  และสาม  การเชื่อมโยงนโยบาย  การให้ความสำคัญระดับชาติ  มีนโยบายมากมายที่ส่งผลกระทบถึงประชาชน : กระบวนการนโยบาย + กระบวนการวิจัย,  Evidence – based policy  เป็นตัวยันว่าต้องลงทุนหรือเลิกลงทุน

บทเรียนของไทย  เช่น นโยบายที่เกี่ยวข้องกับเหมือง   การสัมปทานเหมืองแร่ทองคำที่เลย  มีการทำ EIA โดยบริษัท  อาจารย์มหาลัย  สุดท้ายไม่มีการปฏิบัติตาม  ชาวบ้านเดือดร้อน  กรณีศึกษาต่างประเทศ  แคนาดามีการสร้างเขื่อน  ลักษณะโครงการ  6500 ล้านเหรียญ  ผลประโยชน์ทางเศรษฐกิจและสังคม  ต้องประเมินออกมาล่วงหน้าทั้งหมด  มีแผนการปกป้องสิ่งแวดล้อม 300 ล้านเหรียญ  (ประมาณ 5%)   รวมทั้งการกำกับติดตามจนถึงปี 2540 การมีส่วนร่วม 

ข้อสังเกต:  ใช้เวลารับฟังความคิดเห็นอย่างต่อเนื่อง นานกว่า 5 ปี  ,  ให้ความสำคัญกับชนกลุ่มน้อย                          การทำสัญญา,  ใช้หลายรูปแบบ  เช่น  การจัดประชุมรับฟังความคิดเห็น  การจัดประชุมเชิงปฏิบัติการ  ในออสเตรเลีย  ตัวอย่างการสร้างสนามบิน  ดูผู้มีส่วนได้ส่วนเสี่ยทั้งหมด  ชุมชนที่ได้รับผลกระทบ ใช้หลานวิธี  สัมภาษณ์  ลงคะแนนเสียง  มีการเผยแพร่  การสัมภาษณ์หนึ่งต่อหนึ่ง  (ตำรวจในพื้นที่  แพทย์ประจำครอบครัว  สมาชิกสภาเมือง  ผู้บริหารองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น) 

วิธีการเลือกมาสัมภาษณ์:  ประชาชนที่เข้าร่วม  หลายหลาย มาเอง ชวนมา,  บางพื้นที่น้อย มากต่างกัน

ประเด็นทางสุขภาพที่สำคัญ:  การจ้างงาน การท่องเที่ยว,  การจราจรติดขัด,  การขนส่งสาธารณะ,  โครงสร้างพื้นฐาน,  อุบัติเหตุไฟไหม้และการระเบิด,  แรงสั่นสะเทือนและกลิ่น,  มลพิษทางแสง,  เสียงดังรบกวน,  วิถีชีวิตชุมชน,  คุณภาพอากาศ,  คุณภาพน้ำ,  ใช้หลายวิธี  กึ่งๆ วิจัยเชิงคุณภาพ

กรณีเหมืองเพชร  ของแคนาดา northwest territories,nwt Canada ทำมา 25 ปี ไม่ใช้สารเคมี   ก่อนเริ่มทำโครงการนี้  บริษัท  มีการทำสัญญาข้อตกลงเรื่อง  ผลกระทบ  กรอบการประเมิน  ดูจากว่าอะไรบ้างที่ทำให้คนป่วย  ส่วนใหญ่เกี่ยวกับมลพิษสิ่งแวดล้อม

หนึ่ง  รายได้และสถานะทางสังคม

สอง  เครือข่ายการช่วยเหลือทางสังคม มีการจัดระบบหมุนเวียนคนงานครั้งละ สอง

สาม  การศึกษา  เพื่อให้คนพื้นเมืองได้เรียนสูงขึ้น  มีโอกาสจ้างงานเพิ่มขึ้น  หรือบางตำแหน่งไม่จ้างวุฒิสูงเกิน

สี่  การจ้างงานและสภาพการทำงาน

ห้า  สิ่งแวดล้อมทางกายภาพ  มีแผน  การเฝ้าระวังผลกระทบที่มีต่อสัตว์ป่า

หก  พฤติกรรมสุขภาพ  และทักษะการเผชิญปัญหา    เช่น  การออกนโยบายสถานที่ทำงานปลอดยาเสพติด

เจ็ด  บริการสุขภาพ  จัดระบบประกันสุขภาพให้แก่พนักงานทุกคน  หน่วยบริการสุขภาพที่มีอยู่ในท้องถิ่น  เป็นส่วนหนึ่งของระบบ

 

ข้อสังเกต  ใช้กรอบแนวคิด ..”ปัจจัยกำหนดสุขภาพ” เพิ่มเป็น 12ข้อ 

กรณ๊ศึกษา  การทำHIA ของโรงไฟฟ้าชีวะมวลจากแกลบในนครสวรรค์  พบว่าฝุ่นจากโรงงานทำปฏิกิริยา  กับละอองเรณู , นโยบายป่าชุมชนจังหวัดเลน  ผวจ.อยากทำให้เป็นป่าสงวน  แล้วไม่ให้ชาวบ้านใช้  เดิมทีชาวบ้านใช้ช่วยดับไฟป่า  แค่เก็บหน่อไม้อย่างเดียวมีมูลค่าถึงสองล้านบาท ผวจ.จะชดเชยอย่างไรเดือนละสองล้าน  ...หวังดีแต่ประสงค์ร้ายหรือ

 

การเปรียบเทียบต่างประเทศ – ไทย 

 

ต่างประเทศ

ไทย

วัตถุประสงค์

ปกป้องสังคม

เพื่อทำให้ผ่านเกณฑ์

ระยะเวลา

นาน

สั้น

กลุ่มประชาชน

กว้าง

แคบ

กรอบประเด็น

กว้าง

เริ่มกว้าง

การนำเสนอข้อมูลโครงการ

เพียงพอหลายรูปแบบ

จำกัด

การจัดเวที

หลายครั้ง

น้อยครั้ง

งบประมาณ

มาก

น้อย

การประเมินผล

พึงพอใจพอควร

ไม่พึงพอใจ

 

Why?  การมีส่วนร่วมของสาธารณะในการกำหนดขอบเขต  และแนวทางการประเมิน

  • ประชาชนมีสิทธิขั้นพื้นฐานที่จะมีส่วนร่วมตัดสินใจ
  • ลดปัญหาความขัดแย้ง  เมื่อนำข้อเท็จจริงมาพิจารณารอบด้าน
  • ทำให้เกิดการเรียนรู้  สร้างความสามารถในการดำรงชีวิตให้มีสุขภาพดี
  • คำถามต่อทิศทางการพัฒนา :  ชุมชนหรือสังคมมีเป้าหมายในการพัฒนาอะไรบ้าง,  มีทางเลือกเชิงนโยบาย  หรือโครงการอะไรบ้างที่จะทำให้บรรลุเป้าหมายของชุมชน,  ในแต่ละทางเลือกจะเกิดผลกระทบอะไรบ้าง  (ทั้งทางบวกและทางลบ,  ควรตัดสินใจอย่างไร (ปรับเปลี่ยน  หรือยกเลิกนโยบาย),  ใครควรทำอะไรบ้าง  (ตามการตัดสินใจ)

ปัจจัยด้านต่าง ๆ

ผลกระทบ (บวก ลบ)

ขนาด พท. ความรุนแรง

ความกังวลของประชาชน

มาตรการที่เจ้าของโครงการกำหนด

ทรัพยากรธรรมชาติ

 

 

 

 

วัตถุอันตราย

 

 

 

 

ของเสีย

 

 

 

 

การรับมัมผัสมลพิษ

 

 

 

 

อาชีพ  การจ้างงาน

 

 

 

 

ความสัมพ.ของชช.

 

 

 

 

มรดกทางศิลปวัฒนธรรม

 

 

 

 

กลุ่มเสี่ยงพิเศษ

 

 

 

 

ระบบบริการสาธารณสุข

 

 

 

 

สาธารณูปโภค

 

 

 

 

อื่น ๆ

 

 

 

 

 

               ทั้งนี้เอาข้อมูลที่ได้มาวิเคราะห์สังเคราะห์ดู  มีทางเลือกการพัฒนาเชิงนโยบาย  เพื่อเพิ่มพูนผลบวก  ลดผลทางลบ,  เป้าหมาย ดัชนี,  วิธีการ,  ขนาด พื้นที่,  เทคโนโลยี เงินลงทุน,  การจัดการ กฎระเบียบ,  คน องค์กรรับผิดชอบ

                การจัดการการกระบวนการประเมินผลกระทบที่ควรจะเป็น :   ผู้รับผิดชอบ,  ระยะเวลา, งบประมาณ,  การเผยแพร่,  การวิเคราะห์กระบวนการนโยบาย:   1.นโยบายระดับต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องสัมพันธ์  ที่ควรส่งต่อให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องไปพิจารณา  เครือข่ายนโยบาย  2.ผู้ได้ประโยชน์  ผู้เสียประโยชน์  มีจุดยืนอย่างไร  3. ขั้นตอนการตัดสินใจที่เป็นทางการ กฎหมาย  4. จังหวะเวลา  ช่องทาง  และโอกาสทางนโยบาย 5.  วิธีการรวบรวมข้อมูล 6.  วิธีการวิเคราะห์ข้อมูล  7.  การสร้างฉากทัศน์จำลอง(คนใช้บริการทางสาสุข 3.7 ครั้งต่อคนต่อปี) 8. การบ่งชี้ผลประโยชน์  9.  การติดตามตรวจสืบคุณภาพสิ่งแวดล้อม  10.  การวิเคราะห์ต้นทุน – กำไร  11.  การประเมินผลกระทบของมาตรการเพื่อจัดการผลกระทบ :  มาตรการลดผลกระทบ

การทบทวนโดยสาธารณะ <public review >  การทบทวนรายงานผลการประเมิน

 

โดย คชก. เป็นผู้ตัดสินใน  Eia 

โดย คณะกรรมการอิสระ (ม.67 )                                 ควรควบคู่กันไป

โดยประชาชน

 

การมีส่วนร่วมของปปช.

  1. Random  sampling of population
  2. Hold a conference
  3. Experts present  pro vs con  ประชาสัมพันธ์ทั้งสองได้
  4. Small group discussions  อภิปรายข้อมูลที่ได้
  5. Asking experts  สอบถามกันเอง
  6. Repeat step 3-5  ทำซ้ำในสามสี่ห้า
  7. Poll  <voting>

ต้องมีการถ่ายทอดทีวีด้วย  เพื่อให้ประชาชนได้รับรู้กันทั่วหน้า,  การหาความสมดุล: สมดุลระหว่างโครงการเล็ก  โครงการใหญ่,  สมดุลระหว่างผชช. กับชาวบ้านธรรมดา,  จำนวนคนได้รับผลกระทบน้อย – มาก, 

ใครควรเข้าร่วม  ต้องใช้ระบบ “ปัญญาภาคพลเมือง”