การควบคุม การกำกับ การกำกับติดตาม การกำกับดูแล และการกำกับดูแลสถานศึกษาขั้นพื้นฐานในเขตพื้นที่การศึกษา ตอนที่ 4

3. วิธีการกำกับดูแลสถานศึกษาขั้นพื้นฐานในเขตพื้นที่การศึกษา

ดังที่ได้กล่าวมาแล้วว่าการกำกับดูแลเป็นกระบวนการตามกฎหมายที่นิติบุคคลหนึ่งกระทำการควบคุม (ด้วยวิธีการที่กฎหมายกำหนด) ต่อนิติบุคคลหนึ่ง ตัวอย่างเช่น รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่ในการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจตามที่มีกฎหมายกำหนด รัฐมนตรีจึงใช้อำนาจการกำกับดูแลตามที่กำหนดไว้ในกฎหมาย เช่น ใช้อำนาจในการสั่งให้คณะกรรมการหรือผู้บริหารรัฐวิสาหกิจชี้แจงข้อเท็จจริง แสดงความคิดเห็น ทำรายงานเกี่ยวกับการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจ หรือใช้อำนาจในการยับยั้งการกระทำที่ไม่เป็นไปตามกฎหมาย นโยบายของรัฐบาล หรือมติคณะรัฐมนตรี และใช้อำนาจในการสั่งสอบสวนข้อเท็จจริงเกี่ยวกับกิจการของรัฐวิสาหกิจ วิธีการในการกำกับดูแลของรัฐมนตรีได้แก่การมอบนโยบาย กำหนดเป้าหมาย กำกับให้ดำเนินการตามนโยบายเป้าหมายและกฎหมาย ตรวจสอบไม่ให้มีการกระทำนอกขอบอำนาจ/วัตถุประสงค์ และตรวจสอบไม่ให้มีการกระทำที่ผิดกฎหมายหรือขัดต่อนโยบาย

สำหรับองค์การมหาชน รัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การมหาชนใดมีอำนาจหน้าที่กำกับดูแลการดำเนินกิจการขององค์การมหาชนนั้นให้เป็นไปตามกฎหมาย และให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งองค์การมหาชน นโยบายของรัฐบาลและมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวกับองค์การมหาชนนั้น เพื่อการนี้ให้รัฐมนตรีมีอำนาจสั่งให้องค์การมหาชนชี้แจงแสดงความคิดเห็น ทำรายงานหรือยับยั้งการกระทำขององค์การมหาชนที่ขัดต่อวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งองค์การมหาชน นโยบายของรัฐบาล หรือมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวกับองค์การมหาชนนั้น ตลอดจนสั่งสอบสวนข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการดำเนินการได้

สำหรับการกำกับดูแลสถานศึกษา เมื่อมิได้มีกฎหมายกำหนดวิธีการปฏิบัติไว้โดยเฉพาะ การกำกับดูแลจึงเป็นไปตามแนวทางที่กำหนดขึ้นตามความเหมาะสม ตัวอย่างเช่น แนวทางการกำกับดูแลสถานศึกษาขั้นพื้นฐานในเขตพื้นที่การศึกษาของคณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษา ประกอบด้วย การศึกษากลยุทธ์ นโยบาย แผน มาตรฐาน แนวทางการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานของสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน การศึกษาบริบทของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาและสถานศึกษาเพื่อวางแผนการบริหารจัดการ การกำหนดแผนกลยุทธ์ในการจัดการศึกษา การกำกับการดำเนินงาน การหารือกับสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาในกรณีที่การดำเนินการไม่เป็นไปตามแผน การสนับสนุน ส่งเสริม เสนอแนะในการดำเนินงาน และการนำข้อมูลจากการติดตามประเมินผลไปปรับปรุง แก้ไข พัฒนาการดำเนินการ

สุเทพ บุญเติม ได้วิจัยเพื่อศึกษาสภาพปัจจุบันเกี่ยวกับการกำกับติดตามสถานศึกษาขั้นพื้นฐานของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา พัฒนารูปแบบการกำกับติดตามสถานศึกษาขั้นพื้นฐานของสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาและนำเสนอรูปแบบการกำกับติดตามสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน พบว่า สภาพปัจจุบันของการกำกับติดตามสถานศึกษาขั้นพื้นฐานมีการจัดระบบการกำกับติดตามและประเมินผลในทุกเขตพื้นที่การศึกษาค่อนข้างมากโดยพิจารณาจากข้อมูลการศึกษาเชิงสำรวจ มีการกำหนดแผนการกำกับติดตามงานไว้เป็นระยะ มีการกำหนดมาตรฐานและตัวบ่งชี้การกำกับติดตามโดยมีหลักการที่สำคัญคือ การมีส่วนร่วมของสถานศึกษาและชุมชน ท้องถิ่นมีโอกาสเข้าร่วมกำหนดเป้าหมาย มาตรฐาน และตัวบ่งชี้ รวมทั้งมีส่วนร่วมกำกับติดตามกับหน่วยงานคือสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาและสถานศึกษา รูปแบบการกำกับติดตามมี 2 รูปแบบ คือ จากบนสู่ล่าง (Top-down) และจากภายนอก-ภายใน (Outside-in/Inside-out) โดยใช้หลักการกำกับติดตามคือ หลักการมีส่วนร่วม (Participation) กระบวนการติดตาม (Monitoring Process) มีขั้นตอนการกำกับติดตามที่สำคัญ 7 ขั้นตอน คือ กำหนดเป้าหมายและเกณฑ์ “กำหนดเป้าหมาย” จัดทำแผนกำกับติดตาม “พอใจร่วมทำแผน” จัดทีมงานกำกับติดตาม “มีแกนนำพร้อมทีมงาน” ลงมือปฏิบัติกำกับติดตามตามแผน “มุ่งมั่นปฏิบัติ” ตรวจสอบผลกำกับติดตาม “จัดตรวจสอบงานต่อเนื่อง” รายงานผลกำกับติดตาม “สรุปเรื่องรายงาน” และทบทวนการกำกับติดตาม “ทบทวนสานต่อ”

อย่างไรก็ดี การกำกับดูแลสถานศึกษานั้น ไม่ควรกำกับดูแลอย่างเข้มข้นเกินไป ธีระ รุญเจริญ ได้วิจัยเพื่อเสนอนโยบาย ยุทธศาสตร์ และกรอบการพัฒนาศักยภาพของคณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน ซึ่งมีบทบาทสำคัญในการบริหารและการจัดการศึกษาตามพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2545 โดยศึกษาจากสถานศึกษาต้นแบบ รุ่นที่ 1 ปีการศึกษา 2544 พบปัญหาคณะกรรมการสถานศึกษายังปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ไม่สมบูรณ์ ส่วนมากยึดวัฒนธรรมการปฏิบัติแบบเดิม ๆ หลายคณะเป็นเพียงร่างเงาของสถานศึกษา สถานศึกษาไม่ค่อยกระจายอำนาจและยอมรับในความจำเป็นและกระทรวงศึกษาธิการยังไม่สนับสนุนส่งเสริมเต็มที่  กรรมการสถานศึกษาจำนวนมากยังมีศักยภาพ ความรู้ ความสามารถ และคุณลักษณะไม่ถึงระดับที่จะมีส่วนร่วมในการตัดสินใจ และปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล การปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการสถานศึกษายังมีปัญหาหลายประการ ทั้งนี้เนื่องมาจากกรรมการเอง และเนื่องมาจากสถานศึกษาซึ่งได้แก่ผู้บริหาร คณะครู และทรัพยากรอื่น ๆ ทั้งกรรมการสถานศึกษา ผู้บริหารสถานศึกษา และครู เห็นว่ากรรมการสถานศึกษาจำเป็นต้องได้รับการพัฒนายกระดับสมรรถภาพหรือศักยภาพ ทั้งความรู้ ความสามารถ และคุณลักษณะพึงประสงค์โดยใช้รูปแบบและแนวทางที่หลากหลาย และเสนอแนะให้สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา ควรมีนโยบายลดการควบคุม กำกับสถานศึกษาในสังกัดเพื่อให้มีอิสระและความเป็นตัวของตัวเองของสถานศึกษา สนับสนุน ส่งเสริมและพัฒนาคณะกรรมการสถานศึกษาให้มีบทบาท ศักยภาพหรือสมรรถภาพ ที่จะปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ได้ดีขึ้น และประสบความสำเร็จ แสวงหาทรัพยากรโดยเฉพาะงบประมาณให้แก่คณะกรรมการสถานศึกษา เพื่อเป็นค่าดำเนินการ ค่าตอบแทน และใช้ในการพัฒนา ส่งเสริมให้มีการวิจัยและพัฒนาคณะกรรมการสถานศึกษา

โดยสรุปแล้วการกำกับดูแลสถานศึกษานั้น กฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษาและสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา แต่มิได้กำหนดวิธีการปฏิบัติไว้ ดังนั้น กระบวนการกำกับดูแลจึงต้องดำเนินการในลักษณะเชิงการบริหารที่มีความเหมาะสม สอดคล้อง ไม่ขัดต่อกฎหมาย และมีความพอดี ไม่มากเกินไป ไม่น้อยเกินไป ไม่เข้มเกินไปจนกลายเป็นการควบคุมแบบปกติ ไม่อ่อนเกินไปจนเป็นการปล่อยปละละเลย วัตถุประสงค์ในการกำกับดูแลสถานศึกษาขั้นพื้นฐานของรัฐในเขตพื้นที่การศึกษา ก็เพื่อให้สถานศึกษาบริหารและจัดการศึกษาให้ประชาชนในเขตบริการของสถานศึกษาได้รับการศึกษาอย่างทั่วถึง และเท่าเทียมกันในโอกาสทางการศึกษา ให้สถานศึกษาบริหารและจัดการศึกษาให้มีคุณภาพตามมาตรฐาน และให้สถานศึกษาบริหารจัดการศึกษาให้เป็นไปตามกฎหมาย และสอดคล้องกับนโยบาย

ดังนั้น การกำกับดูแล ซึ่งใช้ในการบริหารจัดการศึกษาของเขตพื้นที่การศึกษาและสถานศึกษา จึงเป็นกระบวนการควบคุมชนิดหนึ่ง ที่มุ่งควบคุมเฉพาะแต่ผลสำเร็จในการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานที่ทั่วถึงและมีคุณภาพแก่ประชาชน รวมทั้งควบคุมความชอบด้วยกฎหมาย และความสอดคล้องกับนโยบาย ซึ่งคณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษาและสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาในฐานะผู้มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมาย กระทำต่อสถานศึกษาของรัฐในเขตพื้นที่การศึกษาซึ่งเป็นสถานศึกษานิติบุคคลและได้รับการกระจายอำนาจในการบริหารและการจัดการศึกษา ให้บริหารจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานเป็นไปตามกฎหมาย สอดคล้องกับนโยบาย ทำให้การจัดการศึกษามุ่งสู่ความมีประสิทธิผลและประสิทธิภาพ

บรรณานุกรม

จันทจิรา เอี่ยมมยุรา.  (ม.ป.ป.).  การกำกับ การกำกับดูแล และการบังคับบัญชาสถานศึกษา. กรุงเทพมหานคร : สำนักพัฒนากฎหมายการศึกษา สำนักงานเลขาธิการสภา การศึกษา.  (อัดสำเนา).

ชาญชัย แสวงศักดิ์.  (2549).  หน่วยงานของรัฐที่มิใช่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ : องค์การมหาชนและหน่วยบริการรูปแบบพิเศษ.  (พิมพ์ครั้งที่สอง).  กรุงเทพมหานคร : นิติธรรม.

ธีระ รุญเจริญ.  (2547).  รายงานการวิจัย เรื่อง สภาพปัจจุบันและปัญหาการมีส่วนร่วมในการบริหารและการจัดการศึกษาของคณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน. กรุงเทพมหานคร : สำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา.

นันทวัฒน์ บรมานันท์.  (2548).  คำอธิบายศัพท์กฎหมายมหาชนฝรั่งเศส-ไทย. กรุงเทพมหานคร : วิญญูชน. 

นันทวัฒน์ บรมานันท์.  (ม.ป.ป.).  การควบคุมฝ่ายปกครอง.  สืบค้นเมื่อ 9 กันยายน 2550, จาก http://www.pub-law.net/article/introadmin4a.html

บ๊อบ บุญหด (นามแฝง).  (2550, 4 กันยายน).  “ฟอไฟฟุดฟิดอังกฤษอเมริกัน,” เดลินิวส์. หน้า 23.

พระราชกฤษฎีกาแก้ไขบทบัญญัติให้สอดคล้องกับการโอนอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 พ.ศ. 2545.  (2545, 8 ตุลาคม). ราชกิจจานุเบกษา.  สืบค้นเมื่อ 9 กันยายน 2550, จาก http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/00102364.PDF

พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันทดสอบทางการศึกษาแห่งชาติ (องค์การมหาชน) พ.ศ. 2548. (2548, 2 กันยายน). ราชกิจจานุเบกษา.  สืบค้นเมื่อ 9 กันยายน 2550, จากhttp://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2548/00169823.PDF

พระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2511.  (2511, 2 พฤศจิกายน). ราชกิจจานุเบกษา.  สืบค้นเมื่อ 9 กันยายน 2550, จาก  http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2511/A/102/1.PDF

พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545. (2545, 2 ตุลาคม). ราชกิจจานุเบกษา.  สืบค้นเมื่อ 15 กันยายน 2550, จาก http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/00102282.PDF

พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537.  (2537, 2 ธันวาคม). ราชกิจจานุเบกษา. สืบค้นเมื่อ 9 กันยายน 2550, จาก http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2537/A/053/11.PDF

พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2542. (2542, 20 พฤษภาคม). ราชกิจจานุเบกษา.  สืบค้นเมื่อ 9 กันยายน 2550, จาก      http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2542/A/040/1.PDF

พระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2546.  (2546, 22 ธันวาคม). ราชกิจจานุเบกษา.  สืบค้นเมื่อ 9 กันยายน 2550, จาก http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/00133924.PDF

พระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542.  (2542, 24 กุมภาพันธ์). ราชกิจจานุเบกษา. สืบค้นเมื่อ 9 กันยายน 2550, จาก http://www.ratchakitcha.soc.go.th/DATA/PDF/2542/A/009/5.PDF

วรพจน์ วิศรุตพิชญ์.  (2544).  ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับศาลปกครอง.  กรุงเทพมหานคร : วิญญูชน.

สมคิด เลิศไพฑูรย์.  (2548, กันยายน-ธันวาคม).  “การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องเป็นไปโดยชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมาย,” วารสารวิชาการศาลปกครอง. 5(3), 1-13.

สมพร เฟื่องจันทร์.  (2547).  แนวคิดและหลักการจัดการในองค์การสาธารณะ.   กรุงเทพมหานคร :  สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.

สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน.  (2547).  คู่มือคณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษา.  กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ.

สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน.  (2550).  แนวทางการดำเนินงานของคณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษา เพื่อสนับสนุนการบริหารและการจัดการศึกษาในสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาและสถานศึกษา.  กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์อักษรไทย.

สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน.  (2550).  แนวทางการดำเนินงานขององค์คณะบุคคลและการมีส่วนร่วม.  กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์ชุมนุมสหกรณ์การเกษตรแห่งประเทศไทย.

สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ.  (2551).  การกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ ชุดคู่มือสนับสนุนการทำงานของรัฐมนตรี (ฉบับปรับปรุง).  (พิมพ์ครั้งที่ 3). ม.ป.ท.

สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ.  (2551).  การกำกับดูแลองค์การมหาชน ชุดคู่มือสนับสนุนการทำงานของรัฐมนตรี (ฉบับปรับปรุง).  (พิมพ์ครั้งที่ 3). ม.ป.ท.

สำนักงานปฏิรูปการศึกษา.  (2545).  การบริหารเขตพื้นที่การศึกษา : เพื่อพัฒนาคุณภาพการศึกษา.  (พิมพ์ครั้งที่ 2).  กรุงเทพมหานคร : ห้างหุ้นส่วนจำกัดภาพพิมพ์. 

สำนักงานปฏิรูปการศึกษา.  (2545).  รายงานการวิจัยเรื่องการพัฒนาตัวบ่งชี้สำหรับการประเมินคุณภาพการบริหารและการจัดการเขตพื้นที่การศึกษา. กรุงเทพมหานคร : บริษัทสำนักพิมพ์ธารอักษร จำกัด.

สำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา.  (2549).  รวมกฎหมายการศึกษา (ฉบับผู้ปฏิบัติ) เล่ม 1. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.

สำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา.  (2549ข).  รวมกฎหมายการศึกษา (ฉบับผู้ปฏิบัติ) เล่ม 2. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย. 

สำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา.  (2549ค).  รวมกฎหมายการศึกษา (ฉบับผู้ปฏิบัติ) เล่ม 4. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.

สำนักงานเลขาธิการสภาการศึกษา.  (2549ง).  รวมกฎหมายการศึกษา (ฉบับผู้ปฏิบัติ) เล่ม 7. กรุงเทพมหานคร : โรงพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.

สุเทพ บุญเติม.  (2549).  การพัฒนารูปแบบการกำกับติดตามสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน. วิทยานิพนธ์ปริญญาศึกษาศาสตรดุษฎีบัณฑิต.  ขอนแก่น : มหาวิทยาลัยขอนแก่น.

สุรพล ลี้นิติไกรพจน์.  (ม.ป.ป.).  ข้อความคิดบางประการเกี่ยวกับการกำกับดูแล (Tutelle). สืบค้นเมื่อ 9 กันยายน 2550, จาก www.lawonline.co.th/document/acharnsurapol14.doc (หมายเหตุผู้วิจัย : สุรพล ลี้นิติไกรพจน์ เป็นบุคคลเดียวกันกับสุรพล นิติไกรพจน์)

สุรัสวดี ราชกุลชัย.  (2547).  การวางแผนและการควบคุมทางการบริหาร.  (พิมพ์ครั้งที่ 4). กรุงเทพมหานคร : สำนักพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย.

สุรีย์ สุเมธีนฤมิตร.  (2538).  ประมวลศัพท์ทางการบริหาร.  ชลบุรี : โรงพิมพ์โครงการตำรามหาวิทยาลัยบูรพา.

Bartle, Phil. (2008).  The Nature of Monitoring and Evaluation : Definition and Purpose.    Retrieved july13, 2008, from http://www.scn.org/cmp/modules/mon-wht.htm

วิพล นาคพันธ์

๒๓ มกราคม ๒๕๕๔ 

อ่านบันทึก "การควบคุม การกำกับ การกำกับติดตาม การกำกับดูแล และการกำกับดูแลสถานศึกษาขั้นพื้นฐานในเขตพื้นที่การศึกษา ตอนที่ 1" ได้ที่ http://gotoknow.org/blog/wiphon/422745

อ่านบันทึก "การควบคุม การกำกับ การกำกับติดตาม การกำกับดูแล และการกำกับดูแลสถานศึกษาขั้นพื้นฐานในเขตพื้นที่การศึกษา ตอนที่ 2" ได้ที่ http://gotoknow.org/blog/wiphon/422746

อ่านบันทึก "การควบคุม การกำกับ การกำกับติดตาม การกำกับดูแล และการกำกับดูแลสถานศึกษาขั้นพื้นฐานในเขตพื้นที่การศึกษา ตอนที่ 3" ได้ที่ http://gotoknow.org/blog/wiphon/422747

อ่าน "ข่าวสารของวิพล นาคพันธ์" ได้ที่ http://gotoknow.org/blog/wiphon/toc