การควบคุม การกำกับ การกำกับติดตาม การกำกับดูแล และการกำกับดูแลสถานศึกษาขั้นพื้นฐานในเขตพื้นที่การศึกษา ตอนที่ 1

ในการบริหารนั้น กระบวนการต่อจากการวางแผน (Planning) การจัดองค์การ (Organizing)  และการสั่งการ/การชี้นำ (Directing/Leading) คือการควบคุม (Controlling)  การควบคุมเป็นการใช้ศิลปะการบริหารเพื่อตรวจตราดูว่าการดำเนินงานเป็นไปโดยถูกต้องตามวิธีการหรือไม่ และผลของการปฏิบัติงานนั้นถึงมาตรฐานเพียงใดหรือไม่ หรืออีกความหมายหนึ่ง การควบคุมเป็นวิธีการหรือกระบวนการตรวจตรา เพื่อตรวจตราแผนงานและกิจกรรมที่ได้กำหนดไว้ว่า มีการปฏิบัติงานสอดคล้องกับวัตถุประสงค์ หรือเป็นไปตามมาตรฐานที่ระบุไว้หรือไม่ อย่างไร และหากมีการคลาดเคลื่อนก็ดำเนินการปรับเปลี่ยนแก้ไขเพื่อให้เป้าหมายเป็นไปในทิศทางที่มุ่งสู่ภารกิจหลักของธุรกิจที่ตั้งไว้ ดังนั้นการควบคุมจึงเป็นการตรวจตรา วัดและประเมินผลการปฏิบัติงานในองค์การ และการแก้ไขข้อผิดพลาดเกี่ยวกับการปฏิบัติงาน เพื่อให้การดำเนินงานเป็นไปตามแผนที่กำหนดไว้ โดยปกติ ผู้บังคับบัญชาหรือหัวหน้างานมักใช้กระบวนการควบคุมคู่กันไปกับการวางแผนเสมอ

นอกจากการควบคุมตามความหมายที่กล่าวแล้ว ในกระบวนการบริหารที่พบเห็นโดยทั่วไป โดยเฉพาะในการบริหารงานภาครัฐ ยังมีการกำกับรวมอยู่อีกด้วย แต่คำว่าการกำกับนั้นส่วนใหญ่  ใช้คู่กับคำอื่น เช่น การกำกับติดตาม และการกำกับดูแล ดังนั้น หากใช้คำการกำกับ ต้องพิจารณาต่อไปว่าเป็นการกำกับแบบกำกับติดตาม (Monitoring) หรือ การกำกับแบบกำกับดูแล (Tutelle เป็นคำภาษาฝรั่งเศส คำภาษาอังกฤษที่น่าจะใกล้เคียงมากที่สุด คือ Regulation)  

บ๊อบ บุญหด (นามแฝง) ได้อธิบายความหมายของคำว่า Monitor ว่ามีความหมาย 2 ประการ ความหมายแรกคือ ควบคุม แต่ไม่ใช่ควบคุมในลักษณะ Control แต่หมายถึงควบคุมกำกับให้อยู่ในลู่ในทาง เพื่อปรับหรือแทรกแซงให้เกิดผลที่ต้องการ ส่วนความหมายที่สองคือ คอยติดตามดู คอยสังเกตการณ์ เพื่อทราบ ไม่ใช่เพื่อปรับหรือแทรกแซงให้เกิดผลตามที่ต้องการ เพราะผู้คอยติดตามสถานการณ์ไม่อยู่ในฐานะที่จะกำหนดผลที่ออกมาได้

บาร์เติล  เห็นว่าการกำกับติดตามหมายถึงการสังเกตการณ์เป็นระยะ ๆ เพื่อบันทึกกิจกรรม การดำเนินการตามแผนงานโครงการ ด้วยกระบวนการรวบรวมข้อมูลความก้าวหน้าของโครงการอย่างเป็นระบบและมีความหมาย

สุรีย์ สุเมธีนฤมิตร เห็นว่าการกำกับ (Monitoring) เป็นขั้นตอนหนึ่งของการประเมินผล นอกเหนือจากการติดตาม (Follow up) และการควบคุม (Control) การกำกับเป็นการบริหารโดยไม่ต้องใช้อำนาจ แต่ผู้บริหารจะต้องรู้ระบบงาน สถานการณ์ของการปฏิบัติงาน ต้องรู้ว่าในหน่วยงานต้องการให้มีการเปลี่ยนแปลงที่ใดเมื่อไร ดังนั้นจำเป็นต้องได้ข้อมูลย้อนกลับของการทำงาน เพื่อสามารถปรับปรุงแก้ไขปัญหาและอุปสรรคการปฏิบัติงานได้ทันท่วงที การกำกับอาจทำได้ง่าย ๆ เช่น การสังเกต หรือทำอย่างละเอียด คือ วิเคราะห์จากเครื่องคอมพิวเตอร์

โดยสรุปแล้ว การกำกับติดตามเป็นกระบวนการควบคุมที่มุ่งกระทำให้เกิดผลสำเร็จของงานโดยตรวจตราติดตามอยู่ตลอดเวลา หากเห็นว่างานอาจไม่สำเร็จเรียบร้อยก็จะต้องเข้าไปแก้ไขทันที

สำหรับการบริหารงานภาครัฐโดยเฉพาะนั้น ยังมีการควบคุมในลักษณะการควบคุมบังคับบัญชา (controle hierarchique) และการควบคุมแบบกำกับดูแล (controle de tutelle) หรือการกำกับดูแล (Tutelle) การควบคุมบังคับบัญชา หมายถึงการที่ผู้บังคับบัญชาใช้อำนาจทั่วไปในตำแหน่งที่ตนมีอยู่เหนือผู้ใต้บังคับบัญชา ตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายและความเหมาะสมของการกระทำต่าง ๆ ของผู้ใต้บังคับบัญชา และหากเห็นว่าการกระทำใดของผู้ใต้บังคับบัญชาไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือชอบด้วยกฎหมายแต่ไม่เหมาะสม ผู้บังคับบัญชามีอำนาจที่จะยกเลิก เพิกถอน หรือแก้ไขเปลี่ยนแปลงการกระทำนั้นเสียได้ ทั้งนี้ ผู้บังคับบัญชาอาจใช้อำนาจควบคุมการกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชาได้โดยพลการ โดยไม่ต้องมีการร้องขอหรือมีการร้องเรียน ดังนั้น การควบคุมบังคับบัญชาจึงประกอบด้วยอำนาจ 3 ประการ ตามที่สุรพล นิติไกรพจน์ ได้วิเคระห์ไว้ คือ อำนาจที่จะสั่งการให้ผู้ใต้บังคับบัญชาปฏิบัติตาม (pouvoir d’instruction) อำนาจที่จะสามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงการกระทำของผู้ใต้บังคับบัญชา (pouvoir de reformation) และอำนาจที่ผู้บังคับบัญชาสามารถใช้กระทำการแทนผู้ใต้บังคับบัญชา (Pouvoir de substitution)   

การกำกับดูแลตามหลักกฎหมายปกครอง (droit administratif) หมายถึงกระบวนการควบคุมที่กระทำโดยนิติบุคคลมหาชนต่อนิติบุคคลมหาชนที่อยู่ในระดับที่ต่ำกว่า ตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด ส่วนใหญ่แล้วการกำกับดูแลจะใช้ในความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยการกำกับดูแลอาจมีได้ทั้งการกำกับดูแลเหนือตัวบุคคล เช่น สั่งพักงานนายกเทศมนตรี  การกำกับดูแลเหนือองค์กร เช่น สั่งยุบสภา หรือการกำกับดูแลการสั่งการต่าง ๆ เช่น การให้ความเห็นชอบ อนุมัติ หรือเพิกถอนคำสั่งต่าง ๆ เป็นต้น  ทั้งนี้ อำนาจกำกับดูแลต่างจากอำนาจบังคับบัญชา กล่าวคือ อำนาจบังคับบัญชาเป็นอำนาจที่ใช้ภายในองค์กรของนิติบุคคลในกฎหมายมหาชนด้วยกันเอง เช่น การบังคับบัญชาภายในหน่วยงาน ในขณะที่อำนาจในการกำกับดูแลจะใช้ในระหว่างนิติบุคคลในกฎหมายมหาชนแห่งหนึ่งกับนิติบุคคลในกฎหมายมหาชนอีกแห่งหนึ่ง และอำนาจในการกำกับดูแลจะมีได้ก็แต่ในกรณีที่มีกฎหมายกำหนดไว้เท่านั้น (pas de tutelle sans texte)

การกำกับดูแลการบริหารราชการแผ่นดินในประเทศไทยพบได้ในกรณีที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ผู้ว่าราชการจังหวัด หรือนายอำเภอกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตัวอย่างเช่น ตามพระราชบัญญัติสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2546 มาตรา 90 นายอำเภอมีอำนาจกำกับดูแลการปฏิบัติหน้าที่ขององค์การบริหารส่วนตำบลให้เป็นไปตามกฎหมายและระเบียบข้อบังคับของทางราชการ ในการปฏิบัติการตามอำนาจหน้าที่ของนายอำเภอ ให้นายอำเภอมีอำนาจเรียกสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบล นายกองค์การบริหารส่วนตำบล รองนายกองค์การบริหารส่วนตำบล พนักงานส่วนตำบล และลูกจ้างขององค์การบริหารส่วนตำบลมาชี้แจงหรือสอบสวน  ตลอดจนเรียกรายงานและเอกสารใด ๆ จากองค์การบริหารส่วนตำบลมาตรวจสอบก็ได้ เมื่อนายอำเภอเห็นว่านายกองค์การบริหารส่วนตำบลผู้ใดปฏิบัติการในทางที่อาจเป็นการเสียหายแก่องค์การบริหารส่วนตำบลหรือเสียหายแก่ราชการและนายอำเภอได้ชี้แจงแนะนำตักเตือนแล้วไม่ปฏิบัติตาม ในกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็นเร่งด่วนที่จะรอช้ามิได้ให้นายอำเภอมีอำนาจออกคำสั่งระงับการปฏิบัติราชการของนายกองค์การบริหารส่วนตำบลไว้ตามที่เห็นสมควรได้ แล้วให้รีบรายงานผู้ว่าราชการจังหวัดทราบภายใน 15 วันเพื่อให้ผู้ว่าราชการจังหวัดวินิจฉัยสั่งการตามที่เห็นสมควรโดยเร็ว

การกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ รัฐมนตรีตามที่กฎหมายกำหนดเป็นผู้กำกับดูแลรัฐวิสาหกิจ ตัวอย่างเช่น กรณีของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) พระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2511 มาตรา 39  ประกอบกับพระราชกฤษฎีกาแก้ไขบทบัญญัติให้สอดคล้องกับการโอนอำนาจหน้าที่ของส่วนราชการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545 พ.ศ. 2545 มาตรา 30 ได้กำหนดให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานมีอำนาจหน้าที่กำกับโดยทั่วไปซึ่งกิจการของ กฟผ. เพื่อการนี้จะสั่งให้ กฟผ. ชี้แจงข้อเท็จจริง แสดงความคิดเห็น ทำรายงาน หรือยับยั้งการกระทำที่ขัดต่อนโยบายของรัฐบาลหรือมติของคณะรัฐมนตรี ตลอดจนมีอำนาจที่จะสั่งให้ปฏิบัติการตามนโยบายของรัฐบาลหรือมติของคณะรัฐมนตรี และสั่งสอบสวนข้อเท็จจริงที่เกี่ยวกับการดำเนินกิจการได้  และมาตรา 46 ให้ กฟผ. ทำรายงานปีละครั้งเสนอรัฐมนตรี รายงานนี้ให้กล่าวถึงผลงานในปีที่ล่วงแล้วของ กฟผ. และคำชี้แจงเกี่ยวกับนโยบายของคณะกรรมการ โครงการและแผนงานที่จะจัดทำในภายหน้า

กรณีการกำกับดูแลองค์การมหาชน องค์การมหาชนเป็นหน่วยงานของรัฐที่เป็นนิติบุคคล ซึ่งรัฐบาลจัดตั้งขึ้นเพื่อจัดทำบริการสาธารณะโดยมีฐานะเป็นหน่วยงานบริหารที่แตกต่างไปจากส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ หรืออีกนัยหนึ่งก็คือให้องค์การมหาชนเป็นองค์กรของรัฐฝ่ายบริหารประเภทที่สาม หรือเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนอีกประเภทหนึ่งนั่นเอง นับตั้งแต่มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 ได้มีการจัดตั้งองค์การมหาชนขึ้นหลายแห่ง เฉพาะที่สังกัดกระทรวงศึกษาธิการ เช่น โรงเรียนมหิดลวิทยานุสรณ์ สำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา และสถาบันทดสอบทางการศึกษาแห่งชาติ เป็นต้น

ตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ. 2542 มาตรา 43 ให้รัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การมหาชนใดมีอำนาจหน้าที่กำกับดูแลการดำเนินกิจการขององค์การมหาชนนั้นให้เป็นไปตามกฎหมาย และให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งองค์การมหาชน นโยบายของรัฐบาลและมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวกับองค์การมหาชนนั้น เพื่อการนี้ ให้รัฐมนตรีมีอำนาจสั่งให้องค์การมหาชนชี้แจงแสดงความคิดเห็น ทำรายงานหรือยับยั้งการกระทำขององค์การมหาชนที่ขัดต่อวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งองค์การมหาชน นโยบายของรัฐบาล หรือมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวกับองค์การมหาชนนั้น ตลอดจนส่งสอบสวนข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการดำเนินการได้ ดังนั้น รัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการซึ่งมีอำนาจหน้าที่กำกับดูแลการดำเนินกิจการของโรงเรียนมหิดลวิทยานุสรณ์ให้เป็นไปตามกฎหมาย และให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งโรงเรียน นโยบายของรัฐบาล และมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวกับโรงเรียนตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งโรงเรียนมหิดลวิทยานุสรณ์ พ.ศ. 2543 จึงมีอำนาจตามมาตรา 39 สั่งให้โรงเรียนมหิดลวิทยานุสรณ์ชี้แจงแสดงความคิดเห็น ทำรายงาน หรือยับยั้งการกระทำของโรงเรียนที่ขัดต่อวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งโรงเรียน นโยบายของรัฐบาล  หรือมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวกับโรงเรียน ตลอดจนสั่งสอบสวนข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการดำเนินการได้  หรือในกรณีของสถาบันทดสอบทางการศึกษาแห่งชาติ (องค์การมหาชน) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการซึ่งเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่กำกับดูแลการดำเนินกิจการของสถาบันทดสอบทางการศึกษาแห่งชาติให้เป็นไปตามกฎหมาย และให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งสถาบัน นโยบายของรัฐบาล และมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวกับสถาบัน มีอำนาจตามพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งสถาบันทดสอบทางการศึกษาแห่งชาติ (องค์การมหาชน) พ.ศ. 2548 มาตรา 40 สั่งให้สถาบันทดสอบทางการศึกษาแห่งชาติชี้แจงแสดงความคิดเห็น ทำรายงาน หรือยับยั้งการกระทำของสถาบันที่ขัดต่อวัตถุประสงค์ของการจัดตั้งสถาบัน นโยบายของรัฐบาลหรือมติคณะรัฐมนตรีที่เกี่ยวกับสถาบัน ตลอดจนสั่งสอบสวนข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการดำเนินการได้

การควบคุมแบบกำกับดูแลหรือการกำกับดูแลจึงเป็นการควบคุมตามที่กฎหมายกำหนด โดยจะกำหนดผู้มีอำนาจหน้าที่กำกับดูแลและกำหนดวิธีการในการกำกับดูแลไว้ด้วย ผู้กำกับดูแลจึงต้องกำกับดูแลตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย จะกำกับดูแลนอกเหนือจากที่กฎหมายกำหนดไม่ได้ การกำกับดูแลต้องชอบด้วยกฎหมาย การกำกับดูแลที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้นไม่อาจใช้บังคับได้ การกำกับดูแลต้องยึดหลักไม่มีการกำกับดูแลที่ไม่มีกฎหมายและไม่มีการกำกับดูแลที่เกินเลยไปกว่ากฎหมาย

วิพล นาคพันธ์

๒๓ มกราคม ๒๕๕๔

อ่านบันทึก "การควบคุม การกำกับ การกำกับติดตาม การกำกับดูแล และการกำกับดูแลสถานศึกษาขั้นพื้นฐานในเขตพื้นที่การศึกษา ตอนที่ 2" ได้ที่ http://gotoknow.org/blog/wiphon/422746

อ่านบันทึก "การควบคุม การกำกับ การกำกับติดตาม การกำกับดูแล และการกำกับดูแลสถานศึกษาขั้นพื้นฐานในเขตพื้นที่การศึกษา ตอนที่ 3" ได้ที่ http://gotoknow.org/blog/wiphon/422747

อ่านบันทึก "การควบคุม การกำกับ การกำกับติดตาม การกำกับดูแล และการกำกับดูแลสถานศึกษาขั้นพื้นฐานในเขตพื้นที่การศึกษา ตอนที่ 4" ได้ที่ http://gotoknow.org/blog/wiphon/422749

อ่าน "ข่าวสารของวิพล นาคพันธ์" ได้ที่ http://gotoknow.org/blog/wiphon/toc