การควบคุม การกำกับ การกำกับติดตาม การกำกับดูแล และการกำกับดูแลสถานศึกษาขั้นพื้นฐานในเขตพื้นที่การศึกษา ตอนที่ 2

การกำกับดูแลสถานศึกษาขั้นพื้นฐานในเขตพื้นที่การศึกษา

1. ผู้มีอำนาจหน้าที่การกำกับดูแลสถานศึกษา

เมื่อมีการปฏิรูปการศึกษาตามพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติมนั้น ได้กำหนดหลักการในการปฏิรูปโครงสร้างการบริหารจัดการศึกษาไว้หลายประการ เช่น ตามมาตรา 9 (1) และ (2) ในการจัดระบบ โครงสร้าง และกระบวนการจัดการศึกษา ให้ยึดหลักมีเอกภาพด้านนโยบาย และมีความหลากหลายในการปฏิบัติ รวมทั้งมีการกระจายอำนาจไปสู่เขตพื้นที่การศึกษา สถานศึกษา และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มาตรา 31 ให้กระทรวงศึกษาธิการมีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการส่งเสริม และกำกับดูแลการศึกษาทุกระดับและทุกประเภท กำหนดนโยบาย แผน และมาตรฐานการศึกษา สนับสนุนทรัพยากรเพื่อการศึกษา ส่งเสริมและประสานงานการศาสนา ศิลปะ วัฒนธรรม และการกีฬาเพื่อการศึกษา รวมทั้งการติดตามตรวจสอบ และประเมินผลการจัดการศึกษาและราชการอื่นตามที่มีกฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของกระทรวงศึกษาธิการหรือส่วนราชการที่สังกัดกระทรวงศึกษาธิการ มาตรา 34 วรรคหนึ่ง ให้คณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานมีหน้าที่พิจารณาเสนอนโยบาย แผนพัฒนามาตรฐานและหลักสูตรแกนกลางการศึกษาขั้นพื้นฐานที่สอดคล้องกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติและแผนการศึกษาแห่งชาติ การสนับสนุนทรัพยากร การติดตาม ตรวจสอบและประเมินผลการจัดการศึกษาขั้นพื้นฐาน มาตรา 38 วรรคหนึ่ง ในแต่ละเขตพื้นที่การศึกษา ให้มีคณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษาและสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา มีอำนาจหน้าที่ในการกำกับดูแล จัดตั้ง ยุบ รวม หรือเลิกสถานศึกษาขั้นพื้นฐานในเขตพื้นที่การศึกษา ประสาน ส่งเสริมและสนับสนุนสถานศึกษาเอกชนในเขตพื้นที่การศึกษา ประสานและส่งเสริมองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้สามารถจัดการศึกษาสอดคล้องกับนโยบายและมาตรฐานการศึกษา ส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษาของบุคคล ครอบครัว องค์กรชุมชน องค์กรเอกชน องค์กรวิชาชีพ สถาบันศาสนา สถานประกอบการ และสถาบันสังคมอื่นที่จัดการศึกษาในรูปแบบที่หลากหลายในเขตพื้นที่การศึกษา มาตรา 39 ให้กระทรวงศึกษาธิการกระจายอำนาจการบริหารและการจัดการศึกษา ทั้งด้านวิชาการ งบประมาณ การบริหารงานบุคคล และการบริหารทั่วไปไปยังคณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษาและสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา และสถานศึกษาในเขตพื้นที่การศึกษาโดยตรง และมาตรา 40 วรรคหนึ่ง ในระดับสถานศึกษา ให้มีคณะกรรมการสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน สถานศึกษาระดับอุดมศึกษาระดับต่ำกว่าปริญญา และสถานศึกษาอาชีวศึกษาของแต่ละสถานศึกษาเพื่อทำหน้าที่กำกับและส่งเสริม สนับสนุนกิจการของสถานศึกษา ประกอบด้วย ผู้แทนผู้ปกครอง ผู้แทนครู ผู้แทนองค์กรชุมชน ผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ผู้แทนศิษย์เก่าของสถานศึกษา ผู้แทนพระภิกษุสงฆ์หรือผู้แทนองค์กรศาสนาอื่นในพื้นที่ และผู้ทรงคุณวุฒิ โดยมีผู้อำนวยการสถานศึกษาเป็นกรรมการและเลขานุการ

ต่อมาในปี พ.ศ. 2546 ได้มีการออกพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. 2546 ซึ่งถือเป็นกฎหมายจัดโครงสร้างและระเบียบบริหารราชการของกระทรวงศึกษาธิการโดยเฉพาะ ในพระราชบัญญัติดังกล่าวนอกจากจะกำหนดหลักการที่สอดคล้องกับพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติแล้ว ยังกำหนดหลักการสำคัญบางประการเพิ่มเติม เช่น มาตรา 35 ให้สถานศึกษาที่จัดการศึกษาขั้นพื้นฐานที่เป็นสถานศึกษาในสังกัดเขตพื้นที่การศึกษา มีฐานะเป็นนิติบุคคล  สำหรับการกำกับดูแลสถานศึกษาขั้นพื้นฐานในเขตพื้นที่การศึกษาได้กำหนดให้คณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษาและสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาเป็นผู้มีอำนาจหน้าที่กำกับดูแลสถานศึกษา ตรงกันกับที่ได้บัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 และที่แก้ไขเพิ่มเติม

การกำกับดูแลสถานศึกษาขั้นพื้นฐานในเขตพื้นที่การศึกษา เมื่อเปรียบเทียบกับการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ หรือองค์การมหาชนแล้ว กฎหมายที่กำหนดการกำกับดูแลสถานศึกษาเพียงแต่กำหนดว่าให้คณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษาและสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษามีอำนาจหน้าที่กำกับดูแล แต่มิได้กำหนดให้กำกับดูแลด้วยวิธีการใด ซึ่งแตกต่างจากการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ และองค์การมหาชนที่กฎหมายกำหนดวิธีการกำกับดูแลไว้ด้วย

การที่กฎหมายมิได้กำหนดวิธีการกำกับดูแลไว้นั้น อาจมีเหตุผลเนื่องมาจากการที่พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. 2546 มาตรา 30 วรรคสาม กำหนดให้สถานศึกษาขั้นพื้นฐานในเขตพื้นที่การศึกษาอยู่ในสังกัดสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา จึงมีความสัมพันธ์กันในลักษณะหน่วยงานบังคับบัญชากับหน่วยงานใต้บังคับบัญชา และต่อมายังได้กำหนดให้ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาเป็นผู้บังคับบัญชาข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาในสถานศึกษา ตามพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษา พ.ศ. 2547 มาตรา 24 ซึ่งบัญญัติว่า “ให้ผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาเป็นผู้บริหารราชการในสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษาและเป็นผู้บังคับบัญชาของข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาในเขตพื้นที่การศึกษา...”

อย่างไรก็ดี เจตนารมณ์ของการจัดโครงสร้างการบริหารและการจัดการศึกษาต้องการให้สถานศึกษามีความเป็นอิสระ คล่องตัวในการบริหารและการจัดการศึกษา พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกระทรวงศึกษาธิการ พ.ศ. 2546 มาตรา 35 จึงกำหนดให้สถานศึกษาที่จัดการศึกษาขั้นพื้นฐานในเขตพื้นที่การศึกษาเป็นสถานศึกษานิติบุคคล และพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ. 2542 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2545 มาตรา 39 ให้กระทรวงศึกษาธิการกระจายอำนาจการบริหารและการจัดการศึกษา ทั้งด้านวิชาการ งบประมาณ การบริหารงานบุคคล และการบริหารทั่วไปไปยังสถานศึกษาในเขตพื้นที่การศึกษาโดยตรง  ซึ่งต่อมาได้มีการออกกฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการกระจายอำนาจการบริหารและการจัดการศึกษา พ.ศ. 2550 ขึ้นบังคับใช้ นำไปสู่การออกประกาศสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน เรื่อง การกระจายอำนาจการบริหารและการจัดการศึกษาของเลขาธิการคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานไปยังคณะกรรมการ สำนักงานเขตพื้นที่การศึกษา และสถานศึกษาในสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน พ.ศ. 2550 ลงวันที่ 10 กรกฎาคม พ.ศ. 2550 โดยกระจายอำนาจ  4 ด้าน จำนวน  81 รายการให้สถานศึกษา

ดังนั้น จึงมีการออกแบบให้ความสัมพันธ์ระหว่างสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษากับสถานศึกษาสังกัดเขตพื้นที่การศึกษา มีลักษณะของการควบคุมแบบกำกับดูแลอีกรูปแบบหนึ่ง นอกเหนือจากความสัมพันธ์ระหว่างผู้อำนวยการสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษากับข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาในสถานศึกษาในลักษณะการควบคุมแบบบังคับบัญชาดังที่ได้กล่าวแล้ว สำหรับคณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษานั้นมิได้มีสถานะเป็นผู้บังคับบัญชาของข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาในสถานศึกษา จึงกำหนดให้มีบทบาทอำนาจหน้าที่ในการกำกับดูแลสถานศึกษา

อย่างไรก็ตาม การกำกับดูแลสถานศึกษาของคณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษา และสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษายังไม่ครบองค์ประกอบสำคัญตามหลักการของกฎหมายในการควบคุมแบบกำกับดูแล กล่าวคือ กฎหมายมิได้กำหนดวิธีปฏิบัติในการกำกับดูแลไว้ ดังนั้นการกำกับดูแลสถานศึกษาของคณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษาจึงเป็นการกำกับดูแลโดยกระบวนการทางการบริหารมิใช่เป็นการกำกับดูแลตามวิธีการทางกฎหมาย ทั้งนี้อาจกล่าวได้ว่า การกำกับดูแลสถานศึกษาของคณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษาและสำนักงานเขตพื้นที่การศึกษามีลักษณะค่อนข้างไปในทางการกำกับติดตาม (Monitoring) มากกว่า แม้ว่ากฎหมายจะใช้คำว่า “กำกับดูแล (Tutelle)” ก็ตาม

ในการกำกับดูแลสถานศึกษานั้น คณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษาควรมีความรู้ความเข้าใจในหน้าที่เป็นอย่างดีและปฏิบัติหน้าที่อย่างมีมาตรฐาน สำนักงานปฏิรูปการศึกษา ได้วิจัยเพื่อการพัฒนาตัวบ่งชี้สำหรับการประเมินคุณภาพการบริหารและการจัดการเขตพื้นที่การศึกษา โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อพัฒนาและตรวจสอบความเหมาะสมของตัวบ่งชี้สำหรับการประเมินคุณภาพการบริหารและการจัดการศึกษาของเขตพื้นที่การศึกษา โดยศึกษาเอกสารและงานวิจัยจากแหล่งต่าง ๆ กำหนดกรอบการพัฒนาตัวบ่งชี้ ยุบรวมและลดตัวบ่งชี้เพื่อให้ได้ชุดมาตรฐานและตัวบ่งชี้สำหรับการประเมินคุณภาพการบริหารและการจัดการเขตพื้นที่การศึกษาที่เหมาะสม ตรวจรายงานวิจัยและให้ความเห็นชอบรับรองตัวบ่งชี้ที่พัฒนาขึ้นโดยคณะกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิของสำนักงานปฏิรูปการศึกษา ได้มาตรฐาน 10 มาตรฐาน 45 ตัวบ่งชี้ สำหรับการประเมินการดำเนินงานของเขตพื้นที่การศึกษาในช่วง 5 ปีแรกเท่านั้น ส่วนในรอบต่อไปควรพัฒนาให้เหมาะสมกับภารกิจที่เพิ่มมากขึ้น ทั้งนี้มีมาตรฐานคุณลักษณะของกรรมการเขตพื้นที่การศึกษา ด้านการมีภาวะผู้นำ มีวิสัยทัศน์ มีความสามารถในการบริหารจัดการตามหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ มีสุขภาพร่างกายและจิตใจดี นอกจากนั้นยังมีตัวบ่งชี้ที่สำคัญในการมีส่วนร่วมของกรรมการเขตพื้นที่การศึกษาในการปฏิบัติงาน การกำกับดูแล ประเมิน นิเทศ ให้ข้อเสนอแนะแก่สถานศึกษาด้านวิชาการ และมีมาตรฐานด้านผลการปฏิบัติงานของคณะกรรมการเขตพื้นที่การศึกษาอีกด้วย

วิพล นาคพันธ์

๒๓ มกราคม ๒๕๕๔

อ่านบันทึก "การควบคุม การกำกับ การกำกับติดตาม การกำกับดูแล และการกำกับดูแลสถานศึกษาขั้นพื้นฐานในเขตพื้นที่การศึกษา ตอนที่ 1" ได้ที่ http://gotoknow.org/blog/wiphon/422745

อ่านบันทึก "การควบคุม การกำกับ การกำกับติดตาม การกำกับดูแล และการกำกับดูแลสถานศึกษาขั้นพื้นฐานในเขตพื้นที่การศึกษา ตอนที่ 3" ได้ที่ http://gotoknow.org/blog/wiphon/422747

อ่านบันทึก "การควบคุม การกำกับ การกำกับติดตาม การกำกับดูแล และการกำกับดูแลสถานศึกษาขั้นพื้นฐานในเขตพื้นที่การศึกษา ตอนที่ 4" ได้ที่ http://gotoknow.org/blog/wiphon/422749

อ่าน "ข่าวสารของวิพล นาคพันธ์" ได้ที่ http://gotoknow.org/blog/wiphon/toc

[jikky]

ได้รับความรู้มากมายค่ะ กำลังสืบเพื่อทำรายงาน ขอเป็นเครือข่ายด้วยคน

นะค่ะ ขออนุญาตนำความรู้ทั้งหมดเก็บในคลังสมองและบางส่วนไปทำรายงานนะค่ะ  ขอบคุณจริงๆค่ะ แล้วจะแวะเยี่ยมบ่อยๆนะค่ะ