(ต่อ)
นายดล บุนนาค
“แนวคิดและวิธีการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมไทย”
ศาลยุติธรรมได้แยกออกมาจากกระทรวงยุติธรรมตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๔๓ โดยเป็นผลมาจากแนวความคิดเรื่องการแบ่งแยกถ่วงดุลอำนาจ ๓ ฝ่าย คือ นิติบัญญัติ บริหาร และตุลาการ ที่ต้องมีการแบ่งแยกกันให้เด็ดขาด และสองส่วนที่ควรมีการถ่วงดุลและคานอำนาจซึ่งกันและกันคือ บริหารกับนิติบัญญัติ ส่วนอำนาจตุลาการนั้นเป็นอำนาจในเชิงลบ คือไม่มีอำนาจจนกว่าจะมีคนนำเรื่องเข้ามาสู่ศาลและระบบศาลมีการถ่วงดุล โดยประชาชน เพราะศาลต้องมีการพิจารณาคดีโดยเปิดเผย
การปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม คือกระบวนการแก้ไขทั้งระบบ มิใช่แต่เพียงการแก้ไขกฎหมาย เนื่องจากในปัจจุบันนั้นกระบวนการยุติธรรม ยังไม่มีความเป็นธรรมและไม่ทั่วถึง และประชาชนมีปัญหาในการเข้าถึงกระบวนการยุติธรรม โดยความเป็นธรรม นั้นหมายถึง ความถูกต้อง แม้ว่าจะเป็นโทษแก่ตัวเราเอง นั้นเอง
กระบวนการยุติธรรมทางอาญา นั้นมีผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชนมาก และกระบวนการยุติธรรมทางอาญา ประกอบด้วยหลายหน่วยงาน อาทิเช่น ตำรวจ อัยการ ศาล เพื่อเป็นการถวงดุลกันในการทำงาน แต่ละหน่วยงานเหล่านั้นต้องมีบทบาทของตนที่ชัดเจน
ในอดีต กระบวนการลงโทษ ประชาชนจะเป็นผู้ลงโทษกันเอง ต่อมารัฐจึงสร้างกระบวนการลงโทษขึ้นมาเพื่อสร้างระบบการลงทาที่เป็นแบบแผนและเพื่อสร้างความเป็นธรรม
กระบวนการยุติธรรมทางอาญาอาจแบ่งได้เป็นสองฝ่าย คือ ฝ่ายบริหารได้แก่ ตำรวจและอัยการ ซึ่งทำงานตามนโยบายของรัฐบาล จึงมีลักษณะการดำเนินการที่เป็นการป้องปรามอาชญากรรม จึงเน้นความรวดเร็ว มีประสิทธิภาพ เป็นการดำเนินการในระยะสั้น แต่มีผลเสียคืออาจกระทบสิทธิเสรีภาพของประชาชนผู้บริสุทธิ์ ดังนั้นฝ่ายตุลาการ คือ ศาลจึงต้องมีกระบวนการตรวจสอบก่อนที่จะมีการดำเนินการของฝ่ายบริหาร โดยการที่จะจับ หรือ ค้นบุคคลใดๆต้องมาขอให้ศาลออกหมาย เพื่อเป็นการให้ศาลตรวจสอบในเบื้องต้น
ประธานในกระบวนการยุติธรรม คือผู้เสียหาย ดังนั้นบุคลากร และองค์กรในกระบวนการยุติธรรม ต้องคำนึงถึงความเสียหายของผู้เสียหายด้วย มิใช่แต่จะพิจารณาแต่ระบบเพียงอย่างเดียว การปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าพนักงาน เช่นตำรวจ ในกรณีที่ประชาชนมีปัญหาทางด้านกฎหมาย และมาติดต่อยังที่ทำการ เจ้าหน้าที่ยังปฏิบัติต่อประชาชนไม่เหมาะสม เครื่องมือในการลงทาในกระบวนการยุติธรรมทางอาญาของไทยยังมีจำกัด โดยที่ในประมวลกฎหมายอาญามีการกำหนดโทษจำคุกและปรับ เป็นหลัก แต่ยังขาดมาตรการลงโทษระดับกลางอยู่ เช่น การกักขังที่บ้าน หรือการคุมประพฤติแบบเข้มงวดโดยการต้องมารายงานตัวที่ศาลทุกวัน
ภาพรวมของปัญหาในกระบวนการยุติธรรม
๑. กฎหมายไม่มีความเป็นธรรม
๒. กฎหมายปรับตัวไม่ทันกับความเปลี่ยนแปลง
๓. กระบวนการออกกฎหมาย ผู้ที่ทำหน้าที่ออกกฎหมายยังขาดความรู้ความเข้าใจในสภาพปัญหาและหลักกฎหมาย
๔. บุคคลในกระบวนการยุติธรรม ยังมีปัญหาจริยธรรม
โรงเรียนกฎหมาย มุ่งแต่การสอนตัวบทกฎหมาย ไม่ได้มีการสอนหลักจริยธรรมในการเรียนการสอน
ศาลมีปัญหา ความล่าช้าในการดำเนินคดี แต่ในปัจจุบันในศาลชั้นต้นได้มีการเปลี่ยนการพิจารณามาเป็นแบบต่อเนื่อง คือให้ศาลพิจารณาคดีวันละ ๑ เรื่อง และต้องมีการสืบพยานอย่างน้อย ๓ ปาก นอกจากนี้ยังขาดเครื่องมือในการลงโทษให้เหมาะสมกับบุคคลที่มีความแตกต่าง เช่น การฟื้นฟูเยียวยา การลงโทษระดับกลาง
เหยื่อในกระบวนการยุติธรรม มีสิทธิ ๔ ประการคือ
๑. ได้รับการคุ้มครอง
๒. ได้รับการชดเชยเยียวยา
๓. ได้รับการปฏิบัติอย่างเหมาะสม
๔. การแจ้งข่าวสารในกระบวนการดำเนินคดีที่ตนได้ฟ้องไว้
ดร.ภูมิ มูลศิลป์
“การดำเนินงานของคณะอนุกรรมการในคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย: กฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย”
แนวความคิดเรื่องการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ถือเป็นกลไกใหม่ซึ่งมีที่มาจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ โดยที่การปกครองระบอบประชาธิปไตย แบ่งได้ ๓ แบบ คือ
๑. ประชาธิปไตยทางตรง
๒. ประชาธิปไตยแบบตัวแทน
๓. ประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม
ซึ่งประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมนั้นเกิดขึ้นเพราะผู้แทนของประชาชนไม่ได้กระทำตามเจตนารมณ์ที่ประชาชนเลือกเข้ามาทำหน้าที่แทนตน ซึ่งเป็นการเพิ่มบทบาทให้กับประชาชน ดังนี้
๑. ประชาชนสามารถเข้าชื่อเสนอกฎหมายได้
๒. ต้องการรับฟังความเห็นของประชาชน
๓. การลงประชามติ
๔. การถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและข้าราชการระดับสูง
การเข้าชื่อเสนอกฎหมายนั้น เริ่มมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๔๐ ซึ่งให้สิทธิแก่ประชาชนจำนวน ๕๐,๐๐๐ รายชื่อ แต่อย่างไรก็ตามก็พบว่ามีอุปสรรคในกระบวนการดังกล่าวอันเนื่องมาจาก พระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ดังนี้
๑. การรวบรวมรายชื่อมีข้อจำกัดว่าต้องมีเอกสารสำคัญ คือบัตรประจำตัวประชาชน และทะเบียนบ้าน ซึ่งก่อให้เกิดความยากลำบากในการรวบรวมรายชื่อ
๒. มีค่าใช้จ่ายในการดำเนินการสูง
๓. กระบวนการของรัฐสภา พบว่ามีปัญหาในการตรวจสอบรายชื่อซึ่งไม่ได้มีการกำหนดระยะเวลาดำเนินการที่แน่นอนตายตัว การปกปิดเอกสาร ประชาชนไม่ทราบว่ากฎหมายที่เสนอเข้าไปอยู่ในกระบวนการในขั้นตอนใด ไม่มีองค์กรที่ทำหน้าที่ในการให้ความช่วยเหลือแก่ประชาชนในการร่างกฎหมาย และสมาชิกรัฐสภาไม่ให้ความสำคัญกับร่างกฎหมายของภาคประชาชน
ดังนี้ รัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๐ จึงได้แก้ปัญหาให้ประชาชนสามารถเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยให้สิทธิแก่ประชาชนจำนวน ๑๐,๐๐๐ รายชื่อ สามารถที่จะเสนอกฎหมายได้ โดยสามารถแบ่งได้เป็น ๒ ส่วน
ส่วนแรก เป็นส่วนที่เกี่ยวข้องกับสิทธิเสรีภาพของประชาชนตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ เช่น ในมาตรา ๒๗ ที่บัญญัติว่าสิทธิของประชาชนต้องได้รับการรับรองโดยชัดแจ้งและโดย
ส่วนที่สอง ให้สิทธิแก่ประชาชนในการเสนอญัตติให้แก้ไขรัฐธรรมนูญได้ โดยรัฐธรรมนูญ มาตรา ๘๗ บัญญัติว่าประชาชนต้องมีส่วนร่วมในทางการเมือง การปกครอง โดยเป็นเรื่องของกองทุนพัฒนาการเมืองภาคพลเมือง เพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการดำเนินการของประชาชน
มาตรา ๓๐๘ ให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายขึ้น โดยมีหน้าที่สำคัญในการสนับสนุนประชาชนในการมีส่วนร่วม และช่วยเหลือประชาชนในการร่างกฎหมาย
อนึ่งจากการศึกษาของคณะอนุกรรมการ พบว่าร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย รัฐบาลได้ตัดหน้าที่ในการสนับสนุนการเสนอกฎหมายของประชาชนโดยผ่านทาง คณะกรรมการการเลือกตั้ง
ส่วนที่สาม การตรวจสอบ การคัดค้านรายชื่อ ต้องกำหนดเวลาในการตรวจสอบให้กับประธานรัฐสภา โดยให้ถือว่าหากไม่คัดค้านถือว่าสมบูรณ์
ส่วนที่สี่ การสนับสนุนโดนรัฐ มีอุปสรรค โดยในมาตรา ๑๔๒ ของรัฐธรรมนูญกำหนดว่าในการเสนอร่างพระราชบัญญัติต้องมีบันทึกวิเคราะห์สรุปสาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติเสนอมาพร้อมกับร่างพระราชบัญญัติด้วย ซึ่งเห็นว่าองค์กรที่มีหน้าที่ในการให้ความช่วยเหลือแก่ประชาชนตามรัฐธรรมนูญได้แก่ คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย และสำนักงานเลขาธิการรัฐสภา
ส่วนที่ห้า การกำหนดกรอบระยะเวลาในการเสนอกฎหมายในแต่ละขั้นตอนมาตรา ๑๖๓ ของรัฐธรรมนูญ กำหนดว่าหากเป็นกฎหมายที่นำเสนอโดยประชาชนต้องให้ประชาชนร่วมเป็นกรรมาธิการจำนวน หนึ่งในสาม
จึงมีแนวคิดในการจัดทำร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ฉบับประชาชน โดยมีวัตถุประสงค์ที่จะทำให้กระบวนการในการเสนอกฎหมายของประชาชนทำได้ง่ายที่สุดเท่าที่จะทำได้ และเพื่อเป็นการมุ่งหวังให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการเสนอกฎหมายมากยิ่งขึ้น
ข้อสังเกตที่ได้จากผู้ร่วมประชุม
กระบวนการพิจารณาออกกฎหมายมีอุปสรรค คือไม่มีกฎหมายบังคับให้รัฐสภาต้องพิจารณาร่างกฎหมายที่ประชาชนเสนอมา จึงควรที่จะใช้กระบวนการภาคประชาชนในการติดตาม
-----------------------------
สำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย
