สรุปการสัมมนาเพื่อเผยแพร่ความรู้เกี่ยวกับการปฏิรูปกฎหมายแก่ประชาชน
“องค์กรปฏิรูปกฎหมายตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย”
โดยคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย
ร่วมกับคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยขอนแก่น
วันพุธที่ ๑๕ กรกฎาคม ๒๕๕๒ เวลา ๐๘.๐๐ – ๑๖.๓๐ น.
ณ ห้องออคิด บอลลูม ชั้น ๒ โรงแรมพูลแมน ขอนแก่น ราชาออคิด จังหวัดขอนแก่น
-----------------------------
คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ได้จัดการสัมมนาเพื่อเผยแพร่ความรู้เกี่ยวกับการปฏิรูปกฎหมายแก่ประชาชน“องค์กรปฏิรูปกฎหมายตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย” เมื่อวันวันวันพุธที่ ๑๕ กรกฎาคม ๒๕๕๒ เวลา ๐๘.๐๐ – ๑๖.๓๐ น. ห้องออคิด บอลลูม ชั้น ๒ โรงแรมพูลแมน ขอนแก่น ราชาออคิด จังหวัดขอนแก่น มีวิทยากรและผู้ดำเนินรายการผู้ทรงคุณวุฒิ ดังนี้
วิทยากร (ภาคเช้า):
“องค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมายตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๕๐: คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย”
๑.ศาสตราจารย์พิเศษ สิทธิโชค ศรีเจริญ
กรรมการปฏิรูปกฎหมาย
๒.อาจารย์กิตติบดี ใยพูล
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยขอนแก่น
ดำเนินรายการโดย
นายวัลลภ นาคบัว
ผู้อำนวยการสำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย
วิทยากร (ภาคบ่าย)
“แนวคิดและวิธีการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมไทย”
๑.นายดล บุนนาค
ผู้พิพากษาศาลชั้นต้นประจำสำนักประธานศาลฎีกา
“การดำเนินงานของคณะอนุกรรมการในคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย: กฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย”
๒.ดร.ภูมิ มูลศิลป์
อนุกรรมการพิจารณากฎหมายว่าด้วยการเจข้าชื่อเสนอกฎหมาย
สาระของการประชุม มีดังนี้
“องค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมายตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๕๐: คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย”
ศาสตราจารย์พิเศษสิทธิโชค ศรีเจริญ กรรมการปฏิรูปกฎหมาย
ร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ได้ร่างขึ้นโดยผ่านกระบวนการมีส่วนร่วมจากผู้มีส่วนเกี่ยวข้องในทุกภาคส่วน ทั้งในส่วนของภาครัฐ ภาคประชาสังคม และได้มีการปรับปรุงร่างพระราชบัญญัติฯ ดังกล่าว และได้ดำเนินการรับฟังความคิดเห็นจากนักกฎหมาย นักวิชาการ อีกหลายครั้งและในการจัดการสัมมนาเพื่อเผยแพร่ความรู้เกี่ยวกับการปฏิรูปกฎหมายแก่ประชาชนในภูมิภาคต่างๆในครั้งนี้นั้นก็เพื่อเป็นการรับฟังข้อเสนอแนะในร่างพระราชบัญญัติฯขั้นสุดท้ายนี้ ทั้งยังเป็นกระบวนการที่ให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วม อันเป็นกระบวนการที่มีความสำคัญมาก ซึ่งในอดีตประชาชนจะมีส่วนร่วมเฉพาะในการเลือกตั้ง ซึ่งไม่พียงพอในสภาพการณ์ปัจจุบันที่ต้องการประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมของประชาชน นอกจากกระบวนการติดตาม ตรวจสอบ แล้ว บทบาทของภาคประชาชนที่เพิ่มขึ้นมาคือกระบวนการที่สามารถเสนอกฎหมายของตนได้ ซึ่งในขณะนี้ ร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. .... ได้บรรจุในวาระการประชุมสภาผู้แทนราษฎรแล้ว โดยในร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย นั้นมีรายละเอียด ดังนี้
มาตรา ๓ โครงสร้างของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย ร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย นั้นกำหนดให้ประกอบด้วย ประธานกรรมการ รองประธานกรรมการ และกรรมการอื่นอีก ๙ คน รวม ๑๑ คน และกำหนดให้มีเลขาธิการทำหน้าที่เป็นเลขานุการของคณะกรรมการ ทั้งนี้ กรรมการฯทั้ง ๑๑ ท่าน มีหน้าที่ในการปฏิรูปกฎหมาย โดยจะเป็นการศึกษาในภาพรวมว่าระบบกฎหมายของไทยควรเป็นประการใด และดำเนินการให้กฎหมายมีความสอดคล้องกัน เนื่องจากในปัจจุบันกฎหมายของไทยมีการประกาศใช้หลายฉบับ ซึ่งทำให้เกิดความซ้ำซ้อนกันอยู่มาก
มาตรา ๑๑ กรรมการปฏิรูปกฎหมายแบ่งออกเป็นกรรมการ และกรรมการไม่เต็มเวลาและได้กำหนดวาระในการดำรงดำแหน่งไว้ ๖ ปี ยกเว้น กรรมการเต็มเวลาที่มีวาระการดำรงตำแหน่ง ๓ ปี เหตุที่ต้องมีกรรมการไม่เต็มเวลานั้น ก็ด้วยเหตุที่ภาระงานของสำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายมีจำนวนมาก ซึ่งภาระจะไปตกหนักที่เลขาธิการของคณะกรรมการฯ การที่มีกรรมการประเภทเต็มเวลาก็จะสามารถแบ่งเบาภาระตรงส่วนนี้ได้ และทำให้การดำเนินการเป็นไปโดยมีประสิทธิภาพ
มาตรา ๑๙ ได้กำหนดให้มีคณะกรรมการสรรหา จำนวน ๑๒ คน เพื่อทำหน้าที่ คัดเลือกบุคคลที่สมควรได้รับการเสนอรายชื่อเป็นกรรมการ โดยประกอบด้วย
(๑) ปลัดกระทรวงยุติธรรม เลขาธิการคณะรัฐมนตรี เลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา จำนวน ๑ คน
(๒) ผู้แทนคณาจารย์ประจำซึ่งสอนในสาขาวิชานิติสาสตร์ จำนวน ๔ คน โดยมาจากมหาวิทยาลัยของรัฐ ๒ คน และจากมหาวิทยาลัยเอกชน ๒ คน
(๓) ผู้แทนจากองค์กรประชาสังคม จำนวน ๔ คน
โดยที่กรรมการสรรหาทั้ง ๑๒ คน จะเป็นผู้สรรหากรรมการปฏิรูปกฎหมายจำนวน ๘ คน จากนั้นกรรมการทั้ง ๘ คนดังกล่าวก็จะเป็นผู้ไปสรรหากรรมการเต็มเวลาอีก ๓ คน ดังนั้นจึงมีการสรรหากรรมการปฏิรูปกฎหมายสองขั้นตอน หลังจากนั้น กรรมการปฏิรูปกฎหมายที่ได้รับการสรรหา ทั้ง ๑๑ คน ก็จะทำการเลือกประธานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย แล้วเสนอต่อนายกรัฐมนตรีเพื่อถวายรายงานเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธยแต่งตั้งต่อไป
มาตรา ๒๑ สำนักงานคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย กำหนดให้เป็นหน่วยงานของรัฐที่มีฐานะเป็นนิติบุคคล และอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของประธานกรรมการ
มาตรา ๒๗ สำนักงานมีรายได้หลักมาจากเงินอุดหนุนทั่วไปที่รัฐบาลจัดสรรให้
มาตรา ๓๒ แม้จะกำหนดให้องค์กรที่อิสระ แต่ยังมีจุดยึดโยงอยู่กับสำนักนายกรัฐมนตรี เพื่อประโยชน์ในการเบิกจ่ายงบประมาณ โดยในมาตราดังกล่าวกำหนดให้คณะกรรมการจัดทำรายงานผลการปฏิบัติหน้าที่ประจำปี เสนอต่อคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาภายในเวลา ๓ เดือนนับแต่วันที่สิ้นปีปฏิทิน
ในส่วนของของอำนาจหน้าที่ของสำนักงานคณะกรรมการคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายนั้นได้กำหนดไว้ในมาตรา ๒๒ และ มาตรา ๓๑
ส่วนที่เป็นสาระสำคัญนั้นได้บัญญัติไว้ในมาตรา ๔ ซึ่งถือเป็นหลักการทั่วไปของกฎหมายฉบับนี้ โดยกำหนดให้การปฏิรูปกฎหมายต้องเป็นไปเพื่อการพัฒนาระบบกฎหมายในเชิงสหวิทยาการอย่างเป็นระบบ และมีส่วนร่วมจากทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประประชาชน โดยให้ดำเนินการบนพื้นฐานขององค์ความรู้ที่ได้จากการศึกษาวิจัย เพื่อให้กฎหมายและการบังคับใช้กฎหมาย เป็นไปด้วยความเป็นธรรม เสมอภาค มีประสิทธิภาพ และคำนึงถึงสิทธิและเสรีภาพ
คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายได้กำหนดคุณสมบัติของกรรมการไว้ใน มาตรา ๗ ว่าต้องเป็นผู้ที่มีผลงานเป็นที่ประจักษ์ในด้านนิติศาสตร์ รัฐศาสตร์ เศรษฐศาสตร์ สังคมศาสตร์ และวิทยาศาสตร์ หรือในด้านอื่นที่เป็นประโยชน์ต่อการปฏิรูปกฎหมาย ในส่วน
มาตรา ๙ กำหนดให้กรรมการต้องปฏิบัติหน้าที่ของตนอย่างเป็นอิสระและเป็นกลางรวมทั้งต้องคำนึงถึงผลประโยชน์ส่วนรวมของชาติและประชาชนเป็นสำคัญ
มาตรา ๑๐ กรรมการที่ปฏิบัติหน้าที่เต็มเวลาต้องไม่ปฏิบัติงานในตำแหน่งหรือประกอบอาชีพอื่นที่มีลักษณะเป็นงานประจำ
มาตรา ๑๔ การประชุมและการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการหรือกรรมการให้เป็นไปตามระเบียบที่คณะกรรมการกำหนด หมายความว่าคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายสามารถออกระเบียบได้เอง โดยไม่ถูกแทรกแซงจากหน่วยงานอื่นใด
มาตรา ๑๕ คณะกรรมการมีอำนาจแต่งตั้งคณะกรรมการเฉพาะเรื่องหรือคณะอนุกรรมการหรือมอบหมายให้กรรมการหรือพนักงานเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่ตามพระราชบัญญัตินี้หรือตามที่ได้รับมอบหมายได้
มาตรา ๑๘ กำหนดอำนาจหน้าที่ของกรรมการปฏิรูปกฎหมายไว้ อาทิ เช่น การสำรวจศึกษาและวิเคราะห์ทางวิชาการ ปรับปรุงและพัฒนากฎหมายของประเทศ เสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับแผนการตรากฎหมาย ให้คำปรึกษาและสนับสนุนการดำเนินการในการร่างกฎหมายของประชาชน ออกระเบียบหรือประกาศเกี่ยวกับการบริหารงานทั่วไป จัดทำรายงานผลการปฏิบัติหน้าที่ประจำปีเสนอต่อคณะรัฐมนตรี เป็นต้น
อาจารย์กิตติบดี ใยพูล คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยขอนแก่น
มีข้อสังเกต ๔ ประการ ดังนี้
๑. ชื่อของร่างพระราชบัญญัติฯ ควรที่จะเปลี่ยนเป็นพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายแห่งชาติ เนื่องจากองค์กรนี้ทำหน้าที่เป็นเครื่องมือของรัฐ ที่ทำหน้าที่สร้างความปลอดภัยและความกินดีอยู่ดีของประชาชน ซึ่งต้องมีการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน เพื่อที่จะได้สอดรับกับนานาประเทศ เพื่อให้มีกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายไทยหรือ Thai Law Reform Commission Act
๒. เห็นควรให้ตัดมาตรา ๘ เรื่องเกี่ยวกับคุณสมบัติต้องห้ามของคณะกรรมการออก เพื่อเป็นการอนุวัติการตามมาตรา ๔ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๕๐ ที่บัญญัติไว้ว่า ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพ และความเสมอภาคของบุคคลย่อมได้รับความคุ้มครอง เพื่อให้ร่างพระราชบัญญัติเป็นไปในทิศทางการส่งเสริมสิทธิ เสรีภาพ เนื่องจากเมื่อพิจารณาร่างพระราชบัญญัติฯแล้วพบว่ามีเพียงมาตรา ๘ เท่านั้นที่เป็นบทบัญญัติในเชิงจำกัดสิทธิ อีกทั้งเมื่อพิจารราจากมาตรา ๗ แห่งร่างพระราชบัญญัตินี้ ได้บัญญัติครอบคลุมไว้แล้ว ดังที่ได้บัญญัติว่า “…อันเป็นประโยชน์ต่อการปฏิรูปกฎหมาย”
๓. มาตรา ๙ ควรตัดคำว่า “เป็นกลาง” ออก เนื่องจากการปฏิรูปกฎหมายต้องมีมิติในการช่วยเหลือประชาชนในสังคม โดยเฉพาะประชาชนที่ด้อยโอกาสในสังคม ให้มีโอกาสทัดเทียมกับกับบุคคลอื่นในสังคม เนื่องจากความเป็นกลางนั้นอาจจะไม่เป็นธรรมก็ได้ ดังนั้นคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายควรที่จะมีการดำเนินการที่อิงอยู่กับภาคประชาชนเป็นหลัก
๔. หมวดที่ ๔ มาตรา ๓๒ กำหนดไว้แต่เพียงให้คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายจัดทำผลการดำเนินการประจำปี แต่ไม่มีกำหนดไว้ว่าหาก คณะรัฐมนตรีไม่ดำเนินการตามข้อเสนอแนะจะมีวิธีการอย่างไร จึงเห็นควรที่จะมีการกำหนดไว้ว่าหากคณะรัฐมนตรี หรือ รัฐสภามีความเห็นชอบให้แก้ไข หรือไม่เห็นชอบด้วยกับข้อสังเกตของคณะกรรมการฯก็ต้องให้คณะรัฐมนตรี หรือรัฐสภาแสดงเหตุผลประกอบการตัดสินใจดังกล่าวด้วย
นอกจากนี้ คณะกรรมการชุดปัจจุบันควรที่จะมีบทบาทมากกว่าการดำเนินการในทางวิชาการเท่านั้น โดยต้องทำหน้าที่เป็นผู้นำในการออกกฎหมายหรือเสนอกฎหมาย และต้องส่งเสริมกฎหมายที่ส่งเสริม สิทธิ เสรีภาพของประชาชน
การปฏิรูปกฎหมายแต่เพียงประการเดียวไม่ก่อให้เกิดความเป็นธรรมในสังคม ดังนั้น จึงต้องมีการปฏิรูปกฎหมายควบคู่กับการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม โดยจำแนกได้ ๕ แนวทางดังนี้
๑. ต้องปฏิรูปทัศนคติของผู้บังคับใช้กฎหมาย ต้องคำนึงถึงสิทธิเสรีภาพของประชาชนด้วย
๒. ระบบกฎหมาย เมื่อพิจารณาจากมาตรา ๔ และมาตรา ๑๘ ในร่างพระราชบัญญัติฯ ระบบกฎหมายไม่ได้เป็นอุปสรรค ดังนั้น หากเห็นว่าหลักการใด ๆ ในระบบกฎหมายแบบ Common Law มีประโยชน์ก็เห็นควรที่จะนำมาบัญญัติเพื่อใช้บังคับได้
๓. โครงสร้าง
๔. กฎหมาย
๕. บุคลากรในกระบวนการยุติธรรม
ปัจจุบัน หน้าที่ของกฎหมาย ต้องไม่ใช่แค่การสร้างความยุติธรรม แต่ควรที่จะเป็นสิ่งที่จะส่งเสริมและยกระดับสังคม คือทำอย่างไรก็ตามให้ผู้ที่มีความอ่อนแอในสังคมสามารถดำรงชีวิตในสังคมได้ในสภาพสังคมปัจจุบันที่มีการแข่งขันกัน
กระบวนการในการปฏิรูปต้องมีแนวคิดที่ว่า จะทำอย่างไรให้กระบวนการยุติธรรมกลับไปสู่หลักความเป็นธรรม มากกว่าการยึดโยงอยู่กับตัวบท การปฏิรูปกฎหมาย ควรจะขยายบทบาทเป็นการอภิวัติ คือทำให้ดีขึ้น เพื่อเป็นการส่งเสริมคนในสังคม และยกระดับความเป็นอยู่ของคนในสังคม เพื่อให้มีหลักประกันในชีวิต ที่เป็นไปตามหลักสิทธิมนุษยชนและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ และต้องกลับไปยังรากเหง้าของปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน และต้องมีความศรัทธา เชื่อมั่น และเคารพในสิทธิมนุษยชน
คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายชุดปัจจุบัน ควรที่จะเร่งเสนอกฎหมายที่เป็นการส่งเสริมความเข้มแข็งให้กับภาคประชาชน ดังนี้
๑. กฎหมายว่าด้วยการชุมนุมในที่สาธารณะ
๒. กฎหมายว่าด้วยการเลือกปฏิบัติ
๓. กฎหมายวิสาหกิจชุมชน
๔. กฎหมายยุติธรรมทางเลือก
ข้อสังเกตที่ได้จากผู้ร่วมประชุม
- มีกฎหมายหลายฉบับที่มีผลกระทบต่อวิถีชีวิตของเกษตรกร ทั้งยังไม่มีกฎหมายที่จะมาคุ้มครองเกษตรกร อาทิ กฎหมายคุ้มครองที่ดินเพื่อการเกษตรกรรม เป็นต้นและกฎหมายที่ออกมาใช้บังคับนั้นได้สร้างปัญหาให้กับเกษตรกรมากกว่าที่จะเป็นการส่งเสริมเกษตรกร
- ร่างพระราชบัญญัติสภาเกษตรกร นั้นไม่ควรที่จะมีการแทรกแซงจากอำนาจรัฐ/อำนาจทางการเมือง
-การเปิดเสรีทางการค้ากับต่างประเทศภาครับควรที่จะมีเทคนิคและวิธีการในการเจรจา ทำข้อตกลงเพื่อมิให้เสียเปรียบ และเห็นควรที่จะออกกฎหมายเฉพาะมาใช้บังคับสำหรับกรณีดังกล่าว
- ควรมีองค์กรที่เป็นตัวแทนของภาคประชาชนในการเข้ามาทำหน้าที่ตรวจสอบการใช้ และการจัดสรรงบประมาณขององค์การบริหารส่วนจังหวัด องค์การบริหารส่วนตำบล และเทศบาล
- กฎหมายแม้จะบัญญัติออกมาดีเพียงใด แต่หากผู้บังคับใช้กำหมายไม่มีจริยธรรม ย่อมไม่อาจเกิดผลได้ตามเจตนารมณ์ในการบัญญัติกฎหมายนั้นๆ และเห็นว่าสถาบันการศึกษามีส่วนสำคัญในการสร้างบุคลากรในทางกฎหมาย ซึ่งเห็นว่ายังไม่มีบุคคลหรือองค์กรใดเข้ามาตรวจสอบว่ามีการเรียนการสอนอย่างไร และในปัจจุบันการศึกษาวิชานิติสาสตร์มุ่งเน้นที่ตัวบทกฎหมายมากเกินไป ควรที่จะมีการส่งเสริมการปลูกฝังหลักนิติธรรม
- กฎหมายบางฉบับออกมาใช้บังคับเป็นเวลานานแล้วแต่ยังไม่มีการปรับปรุงแก้ไขให้สอดคล้องกับสภาพสังคม และเศรษฐกิจในปัจจุบัน
- มาตรการการลงโทษในทางอาญา ในกรณีร้ายแรงควรที่จะมีการเพิ่มอัตราทาเพื่อเป็นการป้องปรามผู้ที่คิดจะกระทำความผิด
- ควรมีหน่วยงานในการดูแลข้อมูล และสกัดกั้นข้อมูลที่ไม่เหมาะสม บนเครือข่ายอินเตอร์เน็ท
- ร่างพระราชบัญญัติจัดคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายยังขาดความชัดเจนในเรื่องความเป็นอิสระ การมีส่วนร่วมของประชาชน และกรอบการทำงานขององค์กรปฏิรูปกฎหมายรวมถึงการออกระเบียบมาใช้บังคับในองค์กร
- กฎหมายที่ออกมาเพื่อใช้บังคับกับข้าราชการกับพนักงานรัฐวิสาหกิจมีมาตรฐานการลงโทษที่ไม่เท่าเทียมกัน
- ควรมีการปฏิรูปทัศนคติของประชาชนส่วนใหญ่ให้มีความรู้สึกหวงแหน และตระหนักถึงความสำคัญของกฎหมาย โดยเฉพาะกฎหมายที่จะมีผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของตน
(มีต่อ ๒)
