การพัฒนาระบบราชการ

การเรียนด้วยตนเอง

หลักสูตร การบริหารงาน : การบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่

ชุดวิชาที่ 1 การพัฒนาระบบราชการ

สรุปย่อโดย นางเตือนใจ  วิเศษสุวรรณ

หน่วยที่ 1 การปฏิรูประบบราชการ หมายถึง การเปลี่ยนแปลงรูปแบบของระบบราชการตั้งแต่บทบาทหน้าที่ภาครัฐ โครงสร้างอำนาจในระดับต่างๆ รูปแบบองค์กร ระบบบริหารและวิธีการทำงาน ระบบบริหารงานบุคคล กฎหมาย กฎ ระเบียบ วัฒนธรรมและค่านิยม เพื่อให้ระบบราชการมีสมรรถนะสูง เป็นกลไกการบริหารจัดการประเทศให้สามารถแข่งขันในระดับโลกได้

ความเป็นมาของการปฎิรูประบบราชการ  วิวัฒนาการของระบบราชการไทย มีการเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง ดังนี้ 

-      สมัยสมเด็จพระบรมไตรโลกนาถ กรุงศรีอยุธยา (พ.ศ. 1991 – 2072)  มีการจัดแบ่งโครงสร้าง ในรูปของจตุสดมภ์

-          สมัย ร.5 มีการปรับปรุงทั้งส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น จัดตั้งกระทรวงและกรมต่างๆ ให้มีบทบาทเฉพาะด้านเพื่อพัฒนาประเทศ ให้บริการสาธารณะต่างๆ  รองรับการเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ สังคมและการเมือง และเพื่อความอยู่รอดจาการล่าอาณานิคม

-          สมัย ร.7 เน้นระบบคุณธรรม และสร้างอาชีพราชการเป็นอาชีพของคนไทย รองรับการเปลี่ยนแปลงการปกครองสู่ระบอบประชาธิปไตย และแก้ปัญหาวิกฤตข้าราชการพลเรือน

-           รัฐบาลปรับปรุงระบบอย่างต่อเนื่อง รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 มุ่งเน้นให้มีการปฏิรูปการเมือง การศึกษา และการปฏิรูประบบราชการ  ดังนี้

–มาตรา 70 บุคคลที่เป็นราชการ ฯลฯ มีหน้าที่ดำเนินการเพื่อให้เป็นไปตามกฎหมาย เพื่อรักษาประโยชน์ส่วนรวม อำนวยความสะดวกและให้บริการประชาชน

                – มาตรา 75 รัฐต้องจัดระบบงานราชการและงานของรัฐอย่างอื่นให้มีประสิทธิภาพ เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชน

-                      พ.ศ.2540 รัฐบาลได้จัดทำแผนแม่บทการปฏิรูประบบราชการ พ.ศ.2540-2544  เพื่อเป็นกรอบทิศทางการปฏิรูประบบ และได้ออกมาตรการปรับภาคราชการในภาวะวิกฤตทางเศรษฐกิจ

-          พ.ศ.2541 รัฐบาลได้ออมาตรการควบคุมค่าใช้จ่ายด้านบุคคลภาครัฐให้เป็นไปอย่างประหยัด

-      พ.ศ.2542 รัฐบาลได้แปลงแผนแม่บทการปฏิรูประบบ เป็นแผนการปฏิบัติการ คือ แผนปฏิรูประบบบริหารภาครัฐ มี 5 แผนสำคัญ

-           พ.ศ.2545 เป็นจุดเริ่มต้น การพัฒนาระบบราชการ โดยนำหลักการตามแผนปฏิรูประบบบริหารภาครัฐ ไปสู่การปรับปรุงระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ปรับโครงสร้างกระทวง ทบวง กรม

เหตุผลความจำเป็นในการปฏิรูประบบราชการไทย จากสถานการณ์และสภาพปัญหาต่างๆ  ได้แก่

เกิดภาวะวิกฤตเศรษฐกิจและการเงิน เกิดปัญหาสังคมอ่อนแอ แรงกดดันจากระแสการเปลี่ยนแปลงของสังคมโลก (เสรีภาพ การมีส่วนร่วมของประชาชนในการตรวจสอบอำนาจรัฐและปกครองประเทศ) ประชาชนมองระบบราชการเป็นระบบที่ล้าหลัง ไม่สามารถตอบสนองความต้องได้อย่างมีประสิทธิภาพ ภาคราชการมีขนาดใหญ่เกินไป ทำงานในลักษณะศูนย์รวมอำนาจ ทำงานโดยยึดติดกับวิธีการมากกว่าผลลัพธ์ของงาน

การปฏิรูปราชการ พ.ศ.2540 เป็นแรงผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลง กระแสการปฏิรูประบบราชการและแนวคิดการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ในหลายประเทศทั่วโลก

วัตถุประสงค์ของการปฏิรูประบบราชการ

1.      เพื่อให้ราชการเป็นกลไกและเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพของรัฐบาล

2.      เพื่อเสริมสร้างสมรรถนะของประเทศในการแข่งขันระดับเวทีโลก

3.      เพื่อสร้างและฟื้นฟูความเชื่อมั่นของประชาชน และสังคมต่อระบบราชการ

4.      เพื่อสร้างวัฒนธรรมและคุณค่าใหม่ในวงราชการ

5.      เพื่อให้มีการใช้ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ

โดยสรุป   จุดมุ่งหมายสูงสุด คือ เพื่อให้ประชาชนมีคุณภาพชีวิตที่ดี มีความเป็นอยู่ดี มีความสุข สังคมไทยมีเสถียรภาพ ประเทศชาติมีเกียรติภูมิ มีความสามารถสูงในการแข่งขันกับเวทีโลก

กรอบการปฏิรูประบบราชการ มีการจัดทำแผนปฏิรูประบบบริหารภาครัฐ  เป็นไปในลักษณะองค์รวม เพื่อเปลี่ยนไปสู่ รูปแบบการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ เน้นการทำงานโดยยึดผลลัพธ์ มีการวัดผลลัพธ์ และค่าใช้จ่ายอย่างเป็นรูปธรรม คือการทำงานเพื่อประชาชน วัดผลได้ มีความโปร่งใสวิธีการทำงานรวดเร็วและคล่องตัว

แผนปฏิรูประบบบริหารภาครัฐ ใน 5 ด้าน

1.      แผนการปรับเปลี่ยนบทบาท ภารกิจและวิธีการบริหารงานของภาครัฐ

2.      แผนการปรับเปลี่ยนระบบงบประมาณเป็นระบบงบประมาณแบบมุ่งเน้นผลงานและผลลัพธ์

3.      แผนการปรับเปลี่ยนระบบบริหารบุคคล

4.      แผนการปรับเปลี่ยนกฎหมาย

5.      แผนการปรับเปลี่ยนวัฒนธรรมและค่านิยม

เนื่องจากเป็นระบบใหญ่ จำเป็นต้องเร่งรีบดำเนินการปฏิรูปในทุกๆ ด้านพร้อมๆ กัน ได้มีการทบทวนและปรับปรุงแก้ไขออกแบบใหม่ให้ดียิ่งขึ้น ได้ดำเนินการพร้อมกันทั้ง 5 ด้าน และปรับปรุงให้เหมาะสมตามสถานการณ์

ราชการได้อะไร   1. เป็นราชการที่มีประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และคุ้มค่าภาษีของประชาชน ซื่อตรง และโปร่งใสมีความรับผิดชอบมีความแน่นอน คงเส้นคงวามองการณ์ไกล ทันสมัย ทันโลก ทันต่อเหตุการณ์มีความมั่นคง กล้าหาญ ที่พร้อมจะยืนหยัดเคียงข้างประชาชน ไม่ยอมให้อธรรมล่วงล้ำได้       ได้รับความไว้วางใจ เชื่อถือ ศรัทธาจากประชาชนว่าเป็นระบบที่มีคุณภาพ ประสิทธิภาพและคุณธรรม เข้าใจง่ายและเป็นเพื่อนประชาชน

สรุป  การปฏิรูประบบราชการ เป็นการปรับเปลี่ยนบทบาท ภารกิจ และระบบบริหารราชการแผ่นดินในระดับมหภาค เพื่อนำไปสู่การพัฒนาโครงสร้าง ระบบและกลไกของภาคราชการ ให้สนองต่อความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจ สังคม ความต้องการของประชาชน และเอื้อต่อการพัฒนาประเทศให้เจริญก้าวหน้า เพียงพอต่อการแข่งขันในเวทีโลกได้

 

หน่วยที่ 2 การพัฒนาระบบราชการ

วัตถุประสงค์      1. อธิบายแนวคิดและหลักการของการปฏิรูปราชการสู่การพัฒนาระบบราชการได้อย่างถูกต้อง

                        2. ระบุสาระสำคัญของยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการและมาตรการดำเนินการได้อย่างถูกต้อง

ก้าวแรกของการดำเนินการ

            คือ การปรับปรุงแก้ไขและประกาศใช้กฎหมายที่เกี่ยวข้อง 2 ฉบับ ได้แก่ กฎหมายว่าด้วยการบริหารราชการแนวใหม่และเรื่องการจัดกระทรวง ทบวง กรมใหม่ โดยได้ประกาศบังคับใช้ กฎหมาย ในวันที่ 3 ตุลาคม 2545 ถือเป็นจุดเริ่มต้นของการพัฒนาระบบราชการ

1.   พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน (ฉบับที่ 5) พ.ศ.2545 มีการกำหนดนโยบาย เป้าหมาย ผลสัมฤทธิ์และแผนปฏิบัติงานเพื่อให้ประเมินผลการปฏิบัติราชการในแต่ละระดับได้อย่างชัดเจน โดยยึดประโยชน์สุขของประชาชนเป็นเป้าหมาย วางกรอบการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีเป็นแนวทาง กำหนดรูปแบบการบริหารใหม่ของส่วนราชการให้มีกลุ่มภารกิจและการใช้งบประมาณระหว่างส่วนราชการได้อย่างมีประสิทธิภาพ ประหยัด ลดความสิ้นเปลือง ความซ้ำซ้อนและกำหนดกรอบการบริหารราชการในต่างประเทศ

2.   พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ. 2545  เป็นของระบบราชการให้สอดคล้องกับสภาพความเป็นไปของสังคมและเจตนารมณ์แห่งรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 มุ่งให้ภาครัฐมีประสิทธิภาพ ตอบสนองความต้องการของประชาชน โดยปรับส่วนราชการ ลดความซ้ำซ้อน ปรับระบบงานให้เป็นกลุ่มภารกิจ

ยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการ

            คณะกรรมการพัฒนาระบบราชการได้กำหนดวิสัยทัศน์ของการพัฒนาระบบราชการในช่วง ปี 2546-2550 ไว้ว่า พัฒนาระบบราชการไทยให้มีความเป็นเลิศ สามารถรองรับการพัฒนาประเทศในยุคโลกาภิวัตน์ โดยยึดหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี และประโยชน์สุขของประชาชน ได้กำหนดเป้าประสงค์หลัก หรือผลลัพธ์สุดท้ายของการพัฒนาระบบราชไทย ไว้ 4 ประการ คือ

1.        พัฒนาคุณภาพการให้บริการประชาชนที่ดีขึ้น มุ่งปรับกระบวนการให้บริการสาธารณะ มีประสิทธิภาพ มีคุณภาพและอำนวยความสะดวกต่อประชาชนให้มากขึ้น

2.        ปรับบทบาท ภารกิจ และขนาดให้มีความเหมาะสม ปรับราชการให้มีขนาดที่เหมาะสม เพื่อประหยัดเงินภาษีอากรของประชาชน เพื่อประชาชนจะได้รับประโยชน์สูงสุด

3.        ยกระดับขีดความสามารถและมาตรฐานการทำงานให้อยู่ในระดับสูงและเทียบเท่าเกณฑ์สากล โดยเพิ่มขีดความสามารถของส่วนราชการทั้งในส่วนกลางและระดับภูมิภาค

4.        ตอบสนองต่อการบริหารปกครองในระบอบประชาธิปไตย โดยพัฒนาให้เป็นระบบราชการที่เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม

ภายใต้เป้าประสงค์หลัก รัฐบาลได้เห็นชอบแผนยุทธศาสตร์การพัฒนาระบบราชการไทย (พ.ศ.2546 -2550) ซึ่งมีความเชื่อมโยงและสนับสนุนกันอย่างบูรณาการ รวม 7 ด้าน ดังนี้

ยุทธศาสตร์ที่ 1 การปรับเปลี่ยนกระบานการและวิธีการทำงาน ยึดวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ตอบสนองความต้องการของประชาชน และประเมินผลการปฏิบัติงานตามภารกิจที่ได้รับมอบหมาย สามารถตรวจสอบได้ โดยนำระบบการบริหารแบบมุ่งผลสัมฤทธิ์มาประยุกต์ใช้อย่างจริงจัง มีการวางแผนลดต้นทุนค่าใช้จ่าย การเพิ่มผลผลิต รวมถึงการปรับปรุงระเบียบ ขั้นตอนและแนวทางการให้บริการประชาชน ปรับเปลี่ยนระบบควบคุมภายใน การประเมินผลการดำเนินงาน ลดการผูกขาดของหน่วยราชการ เปิดโอกาสให้ภาคเอกชน องค์กรพัฒนา เข้ามาดำเนินการแข่งขันได้ เป็นต้น

ยุทธศาสตร์ที่ 2  การปรับปรุงโครงสร้างการบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อให้มีขีดสมรรถนะและความยืดหยุ่น คล่องตัวสูง ดำเนินการจัดระเบียบความสัมพันธ์ของการบริหารราชการในทุกระดับให้เหมาะสม เป็นเอกภาพ สามารถบูรณาการเพื่อเชื่อมโยงการทำงานในมิติและส่วนต่างๆ เข้าด้วยกัน

ยุทธศาสตร์ที่ 3 การรื้อปรับระบบการเงินและการงบประมาณ  เพื่อให้สอดรับกับนโยบายและเป้าหมายเชิงยุทธศาสตร์ของรัฐบาล โดยให้มีการถ่ายโอนอำนาจการตัดสินใจ และความคล่องตัวให้แก่หน่วยงานปฏิบัติ ควบคู่ไปกับการเสริมสร้างภาระรับผิดชอบในการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน รวมถึงการสร้างแรงจูงใจในการเปลี่ยนแปลงและพัฒนาการให้ดีขึ้น โดยอาศัยรูปแบบและวิธีการบริหารการเงินและการงบประมาณสมัยใหม่

ยุทธศาสตร์ที่ 4 การสร้างระบบบริหารงานบุคคลและค่าตอบแทนใหม่ มีการทบทวนออกแบบใหม่ตามเกณฑ์มาตรฐานสากล มีความหลากหลายรูปแบบในการจ้างงาน ยึดหลักการจ่ายค่าตอบแทนตามผลงานและสามารถรองรับการแข่งขันในตลาดแรงงานภายในประเทศได้ ปรับปรุงระบบการประเมินผลบุคคลที่ไม่มีสมรรถภาพออกจากราชการ และเปิดโอกาสให้บุคคลจากภายนอกเข้าสู่ระบบราชการได้โดยง่าย

ยุทธศาสตร์ที่ 5 การปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์ วัฒนธรรม และค่านิยม เป็นการสร้างกระบวนการเรียนรู้จากประสบการณ์จริง โดยให้ผู้เรียนเป็นศูนย์กลาง เพื่อให้ผู้เรียนสามารถเรียนรู้และปรับเปลี่ยนกระบวนทัศน์ด้วยตนเองด้วยความเต็มใจ

ยุทธศาสตร์ที่ 6 การเสริมสร้างระบบราชการให้ทันสมัย การนำเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสารเข้ามาประยุกต์ใช้ในการบริหารงานภาครัฐและการบริการประชาชนให้เป็นรูปแบลบของรัฐบาล อีเล็กทรอนิกซ์ที่สมบูรณ์ ภายใต้แนวคิด การยึดประชาชนเป็นหลัก และสามารถบริการได้ตลอดเวลา

ยุทธศาสตร์ที่ 7 การเปิดระบบราชการให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม โดยการยอมรับ และให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการเสนอแนะความคิดเห็น ร่วมปฏิบัติงาน และตรวจสอบผลการดำเนินงาน ให้มีการจัดตั้งคณะกรรมการที่ปรึกษาภาคประชาชน โดยเฉพาะในระดับปฏิบัติการ เพื่อให้ข้อคิดเกี่ยวกับการพัฒนานโยบายของรัฐและระบบการบริหารงาน การให้บริการ การวางแผนงาน/โครงการ และการกำหนดตัวชี้วัด ตลอดจนการให้ข้อมูลป้อนกลับเกี่ยวกับผลการดำเนินงานและความพึงพอใจของประชาชนต่อการดำเนินงานของหน่วยงานราชการ

หน่วยที่ 3 การบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ในการพัฒนาระบบราชการ

วัตถุประสงค์      1. อธิบายแนวคิดความเป็นมาเกี่ยวกับหลักการบริหารฯ ที่ยึดเป็นหลักในการปฏิรูปและพัฒนาระบบราชการได้อย่างถูกต้อง

2. ระบุถึงสาระสำคัญของการบริหารฯในการพัฒนาระบบราชการไทยได้อย่างถูกต้อง

ความหมายและความเป็นมาของการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management – NPM)

ความหมาย        การบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่ คือ รูปแบบการบริหารที่นำมาเพื่อปรับใช้กับภาครัฐ เพื่อลดปัญหาต่าง ๆ ในการบริหารจัดการ โดยเน้นการทำงานที่ยึดผลลัพธ์เป็นหลัก มีการวัดผลลัพธ์ และค่าใช้จ่ายอย่างเป็นรูปธรรม เพื่อเป้าหมายสุดท้าย คือระบบราชการที่มีระบบการทำงานที่มีประสิทธิภาพ ประสิทธิผลสูงเทียบเท่ามาตรฐานสากล มีเจ้าหน้าที่ที่มีประสิทธิภาพ ศักยภาพสูง และมีการบริหารจัดการทรัพยากรของภาครัฐอย่างประหยัด คุ้มค่า เหมาะสม ทำให้ระบบราชการมีความคล่องตัว ยืดหยุ่น สามารถปรับตัวได้ทันต่อการเปลี่ยนแปลงของสังคมและประชาคมโลก สามารถตอบความต้องการและนำบริการที่ดี มีคุณภาพไปสู่ประชาชนได้

NPM หมายรวมถึง “การบริหารจัดการ” และ “การจัดการภาครัฐ”

หลักของ NPM ทั้ง 17 ข้อนี้  จะทำให้เข้าใจ หลักการบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่อย่างดี และสามารถนำไปปฏิบัติให้เกิดผลได้อย่างมีประสิทธิภาพ

            การประยุกต์การบริหารจัดการภาครัฐแนวใหม่กับการพัฒนาระบบราชการไทย ยึดหลัก 3 S คือ

-          S = Struture (โครงสร้าง)      คือโครงสร้างองค์กร

-          S = Service (บริการ)            คือการบริการหรือวิธีปฏิบัติราชการของข้าราชการ

-          S = Size (ขนาด)                  คือ การกำหนดขนาดและกำลังคนให้มีความเหมาะสม

จุดเน้นของการประยุกต์ใช้ NPM ในการพัฒนาระบบราชการ รัฐบาลได้ประยุกต์แนวคิด NPM เรื่องสำคัญ ดังนี้

-           ภาครัฐจะต้องลดบทบาทภารกิจลง มาเป็นฝ่ายสนับสนุนและเสริมสร้างพลังให้ภาคเอกชนและภาคประชาชนเป็นผู้ดำเนินการ ซึ่งจะนำไปสู่การมีส่วนร่วมของประชาชน

-           เน้นการปรับเปลี่ยนวิธีการทำงาน เป็นการให้ความสำคัญที่ผลสัมฤทธิ์ หรือผลผลิตและผลลัพธ์ของการทำงาน

-          เน้นเป้าหมายสุดท้าย คือผู้รับบริการหรือประชาชน ซึ่งการกินดีอยู่ดีและความสงบสุข

-           ในมิติของการบริหารทรัพยากรบุคคล คือ จำนวนกำลังคนภาครัฐจะต้องมีไม่มากนักต้องเป็นกำลังคนที่มีคุณภาพและสามารถใช้ให้เกิดประโยชน์สูงสุด