หากต้องการเห็นพัฒนาการทางการเงินการคลังควรให้ท้องถิ่นลองใช้งบประมาณขาดดุล หรือออกพันธบัตร โดยต้องมีกรอบว่ากู้ยืมได้เท่าไร ชดเชยได้เท่าไร ควรให้ท้องถิ่นมีบทเรียนด้านนี้บ้าง

ขอลงบันทึกย้อนหลังไปวันที่ 29 มกราคม ที่คณะเศรษฐศาสตร์ ธรรมศาสตร์ จัดเสวนาเรื่อง “เศรษฐกิจการเมืองท้องถิ่น 2550”  มีประเด็นความคิดเห็นที่น่าสนใจของศาสตราจารย์ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ เกี่ยวกับเรื่องการปฏิรูปการคลังท้องถิ่น หลายเรื่องที่อาจเป็นประโยชน์ต่อผู้อ่าน

สัดส่วนงบประมาณ 35%

พรบ. แผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ ปี 2542   เดิมกำหนดให้ปี 2549 ต้องปรับสัดส่วนงบประมาณจัดสรรสู่ท้องถิ่นเป็น 35% ทว่ารัฐบาลของพลเอกสุรยุทธ์ และสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ปรับแก้กฎหมายให้เลื่อนเวลาออกไป กล่าวคือ แม้ยังกำหนดว่าต้องจัดสรรงบประมาณเป็น 35% แต่ไม่ได้กำหนดกรอบเวลาว่าต้องดำเนินการให้เป็นจริงภายในเวลาใด

ต่อคำถามที่ว่า ตัวเลข 35% นี้มาจากที่ใด สมเหตุสมผลหรือไม่   อ.ดิเรก กล่าวว่าการยกร่างความคิดนี้เริ่มตั้งแต่ยุคนายกรัฐมนตรีพลเอกชวลิต มีคุณโภคินเป็นรัฐมนตรี ตัวเลขนี้ไม่ใช่เรื่องการสมเหตุสมผลหากแต่เป็นความคิดความรู้สึกพึงพอใจว่าจะเป็นเท่าใด โดยอาจมาจาก standard norm ของต่างประเทศ เช่น กลุ่มประเทศ OECD

แต่หากพิจารณาในแง่ function การจัดสรรงบประมาณให้ท้องถิ่น 35% ก็เป็นตัวเลขที่เป็นไปได้เมื่อสถานการณ์ปัจจุบันยังไม่มีการถ่ายโอนหลายอย่าง ทั้งการศึกษา สาธารณสุข

อ.ดิเรกมองว่าแนวโน้มหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ พรรคการเมืองต่างๆ จะชูประเด็น 35% ขึ้นมาหาเสียง เพราะเป็นประเด็นที่เข้าถึงประชาชนได้ง่ายเรื่องเงินอุดหนุน การเพิ่มรายได้ ทรัพยากรทางการคลังให้กับท้องถิ่นที่ผ่านมาผู้เกี่ยวข้องมักให้ความสำคัญกับเรื่องเหล่านี้     แต่ขาดการพิจารณาโครงสร้างภาษีระหว่างส่วนกลางและท้องถิ่นอย่างจริงจัง อันประกอบไปด้วย <ul>

  • การ redesign ภาษีแบ่ง (share tax) ระหว่างส่วนกลางและท้องถิ่น ว่าจะแบ่งภาษีในสัดส่วนเท่าใดอาจเป็น 50:50  หรือ 70:30 ก็ได้  (ขณะนี้สัดส่วนภาษีแบ่งอยู่ที่ประมาณ 85:15) โดยอาจมาจากภาษีเงินได้ ภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีสรรพสามิต และที่สำคัญต้องเป็นการดำเนินการทั่วประเทศ ไม่ใช่การประกาศเป็นเขตๆ
  • ฐานภาษีตัวใหม่ เช่น ภาษีทรัพย์สิน ภาษีสิ่งแวดล้อม แม้จะมีการวิจัยภาษีเหล่านี้ แต่การขับเคลื่อนเชิงโยบายและการเมืองมีน้อยมาก
  • เงินอุดหนุน ควรจัดให้มี เพื่อทำหน้าที่ (1) รองรับความไม่แน่นอน ความผันผวน ภัยธรรมชาติ (2) อุดหนุนเพื่อปรับให้มีความเสมอภาคทางการคลัง (Equalization grant) ระหว่างท้องถิ่นที่มีสถานะทางเศรษฐกิจแตกต่างกัน โดยเฉพาะกรณีที่ถ้าใช้ภาษีทรัพย์สินจะยิ่งทำให้เกิดความไม่เท่าเทียมกันมากยิ่งขึ้น

    • </ul><p>ขนาดขอบเขตที่เหมาะสมในการบริหารปกครองท้องถิ่น  </p><p>อาจารย์มีความเห็นว่าขนาดไม่ใช่เรื่องสำคัญเพราะมีสองระดับอยู่แล้วคือ อบจ. ที่เป็นระดับใหญ่  และเทศบาลกับอบต. </p><p>และในปัจจุบันถ้าอบต. มีน้อยกว่า 2,000 ก็ต้องมีการควบรวม หรือถ้าในกิจการบางเรื่องต้องการขนาดที่ใหญ่กว่าเดิมเพื่อให้มี Economy of scale ก็ให้ทำในลักษณะสหการที่ร่วมรับผิดชอบ ร่วมลงทุนตามแบบ joint venture  ซึ่งในทางปฏิบัตินั้นมีน้อยมากทั้งที่ระหว่างอบต.ก็มีความสัมพันธ์ฉันท์พี่ น้อง สามี ภรรยา อ.ดิเรกคะเนว่าอาจมาจากระเบียบ ทำให้ไม่เกิด commitment ที่จะรวมกัน</p><p>ระดับของสหการ อ.ดิเรกไม่ได้มองไปถึงระดับจังหวัด ในขั้นต้นแค่สามารถสหการระดับตำบล หรืออำเภอได้ก็เป็นที่น่าพอใจแล้ว เพราะปกติในระดับใหญ่ก็จะมีหน่วยงานภูมิภาคดำเนินงานอยู่แล้ว เช่น การจัดการลุ่มน้ำ กล่าวคือ ท้องถิ่นอาจไม่จำเป็นต้องทำในระดับใหญ่เช่นนั้นก็ได้</p><p>ความพร้อมของท้องถิ่นที่จะบริหารจัดการทั้งการใช้ การดูแลงบประมาณ  การคงวินัยทางการคลัง</p><p>อ.ดิเรก เห็นว่าท้องถิ่นมีความพร้อมความสามารถพอสมควรที่จะจัดการ องค์ความรู้ ขณะนี้มีคนเก่งๆ เข้ามาทำงานเพิ่มขึ้น แม้ยังมีเรื่องไม่โปร่งใส</p><p>เรื่องวินัยการคลังไม่ใช่เรื่องน่าเป็นห่วง   ท้องถิ่นไม่มีการขาดดุล มีแต่เงินสะสมเพิ่มขึ้น เพราะข้อจำกัดด้านกฎระเบียบของกรมที่มีลักษณะอนุรักษ์นิยม และท้องถิ่นจะกู้ยืมได้ต้องให้รมต.มหาดไทยเป็นผู้อนุมัติซึ่งก็ได้มอบอำนาจไปให้ผู้ว่าราชการจังหวัดเป็นผู้อนุมัติแทน กล่าวคือแม้จะเป็นอิสระแต่ก็ยังอยู่ภายใต้กำกับของอำเภอและจังหวัด </p><p>อ. ดิเรกมีความเห็นว่า หากต้องการเห็นพัฒนาการทางการเงินการคลังควรให้ท้องถิ่นลองใช้งบประมาณขาดดุล หรือออกพันธบัตร โดยต้องมีกรอบว่ากู้ยืมได้เท่าไร ชดเชยได้เท่าไร ควรให้ท้องถิ่นมีบทเรียนด้านนี้บ้าง</p><p>กลไกการตรวจสอบในระบบจัดซื้อจัดจ้าง   </p><p>ท้องถิ่นมีระเบียบที่ชัดเจนและใช้ของราชการ และในกระบวนการตรวจสอบถึงจะให้ประชาชนมีส่วนร่วมเข้าเป็นผู้ทรงคุณวุฒิ แต่ในระดับการดำเนินงานก็ไม่ทราบได้ว่าคนที่เข้ามาเป็นคนของท้องถิ่นเองหรือไม่ ทำให้กลไกการตรวจสอบไม่เป็นตามที่ควร </p><p>ทว่าการตรวจสอบท้องถิ่นนั้นไม่ยาก ไม่ซับซ้อนเหมือนส่วนกลาง ในท้องถิ่นเองจะรู้ใคร corruption เพียงแต่จะพูดหรือไม่พูดเท่านั้น   </p>