ข้อเสนอแนวทางการปฏิรูปด้านการปกครองท้องถิ่น : มุมมองและทัศนคติ

โดย สรณะ  เทพเนาว์, 2557

สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติ ด้านการปกครองท้องถิ่น

กระแสการจัดระเบียบโลกใหม่

ต้องยอมรับว่าในท่ามกลาง “กระแสโลกาภิวัตน์” (Globalization) ปัจจุบัน หรือเรียกอีกอย่างว่า “การจัดระเบียบโลกใหม่” (New World Orders) ได้เข้ามามีบทบาทครอบงำต่อประชาคมโลกโดยทั่วไป เริ่มจากปี 1990 (พ.ศ. 2533) โดยประธานาธิบดีบุชผู้พ่อผู้นำเสนอ ถึงปัจจุบันจับกระแสดังกล่าวในเรื่องสำคัญ คือ 

(1) ประชาธิปไตย (Democracy)

(2) สิ่งแวดล้อม (Environment)

(3) สิทธิมนุษยชน (Human Rights) รวมถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ (Human Dignity)  และ

(4) การค้าเสรี (Free Trade) ที่มีขอบข่ายกว้างขวางรวมถึงเรื่องต่าง ๆ มากมาย อาทิเรื่อง ลิขสิทธิ์และสิทธิบัตร (Copyright) ระบบเครือข่ายสารสนเทศ (Network Information & Technology) ฯลฯ เป็นต้น

ประเทศต่าง ๆ มีการรวมกลุ่มกันเป็นเขตเศรษฐกิจเสรี มีการพึ่งพากันและกันทางเศรษฐกิจ สำหรับประเทศไทยตั้งแต่ปี 2015 หรือปี พ.ศ. 2558 ก็จะเกิด “ประชาคมอาเซียน” (ASEAN Community) ในทางเศรษฐกิจจะมีการร่วมมือกันทางเศรษฐกิจ มีการเคลื่อนไหวทางการค้า การลงทุน แรงงาน ฯลฯ อย่างเสรี เหมือนดังเช่นสหภาพยุโรป (European Union : EU) ที่เกิดมานานแล้วก่อนปี 1993 ในรูปแบบชื่อ "ประชาคมยุโรป" (European Community : EC) จนกระทั่งในปี 2002 (พ.ศ. 2545) ได้พัฒนามาสู่รูปแบบชื่อ "สหภาพยุโรป" ซึ่งเป็นการรวมกลุ่มทางเศรษฐกิจที่สมบูรณ์มีการใช้นโยบายการเงินการคลังเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน

ในกระแสโลกดังกล่าวจึงไม่อาจหยุดยั้งการเคลื่อนไหวเปลี่ยนแปลงได้ มีแต่จะขยายขอบข่ายกว้างขวางจนกระทั่งครอบคลุมโลกไว้ทั้งหมด โดยเฉพาะความก้าวหน้าด้านการสื่อสารแบบถึงตัวทั่วถึงในรูปแบบของสื่อสังคมออนไลน์ต่าง ๆ (social online) ในมุมมองด้านเศรษฐกิจโลกในการ “ปฏิรูปประเทศไทย” หรือ “การออกแบบประเทศไทย” จึงจำเป็นต้องนำปัจจัยภายนอกดังกล่าวมาพิจารณาประกอบอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ ทั้งนี้เพื่อให้การพัฒนาประเทศสอดคล้องกับบริบทของสังคมโลก (social context) ในอนาคตดังกล่าว

จุดแข็งจุดอ่อนในการแข่งขันระดับชาติของประเทศไทย

      จากการศึกษาวิจัยของ ดร.ปิยะชาติ  ภิรมย์สวัสดิ์กับพวก (2551) เห็นว่า จุดแข็งที่สำคัญในการแข่งขันระดับชาติของประเทศไทย อาทิ การมีโครงสร้างพื้นฐาน (infrastructure) ที่อยู่ในระดับค่อนข้างดี  จุดอ่อนที่สำคัญ อาทิ การมีสถาบันที่อ่อนแอ (weakness in institutions) และความพร้อมในการรับเทคโนโลยี (technological readiness) จากต่างประเทศ โดยเฉพาะการพัฒนาทางนวัตกรรม (innovation development) ที่จะเป็นความสำคัญอย่างยิ่งต่อความสามารถในการแข่งขันและการเติบโตทางเศรษฐกิจของไทยในอนาคต นอกจากนี้ ศ.นพ.ประเวศ วะสี ราษฎรอาวุโส (2557) เสนอให้มีการตรา “พระราชบัญญัติปฏิรูปสังคม” ไว้เป็นกฎหมาย เพื่อทำให้สังคมเข้มแข็ง เพราะภาคสังคมไม่มีเครื่องมือเชิงสถาบันเลย

ข้อเสนอแนวทางในการปฏิรูปด้านการปกครองท้องถิ่น

ฉะนั้น ในบริบทของการปฏิรูปประเทศไทยที่สอดคล้องกับสังคมโลก ที่ต้องสร้างคุณภาพและประสิทธิภาพในการแข่งขันระดับนานาชาติให้สูงขึ้นในระยะยาว จึงควรพิจารณาถึงแนวทางในการปฏิรูปด้านการปกครองท้องถิ่น ดังนี้

(1) รูปแบบโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ต้องมีลักษณะที่สังคมโลกยอมรับและยึดถือกันเป็น “สากล” แล้ว โดยเฉพาะในเรื่องประชาธิปไตย การมีส่วนร่วม การกระจายอำนาจ ฯลฯ

จัดโครงสร้างและออกแบบองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่เข้มแข็งมีประสิทธิภาพ โดยกำหนดบทบาท อำนาจหน้าที่ภายในองค์กรที่เป็นช่องโหว่ ทำให้เกิดปัญหาต่อการบริหารงาน ให้มีความโปร่งใส มีธรรมาภิบาล (Good Governance) ยึดประชาชนในพื้นที่เป็นตัวตั้งหรือศูนย์กลาง (People Oriented)

เป็นองค์กรที่สามารถทำงานเพื่อตอบสนองความต้องการของชุมชนได้มากขึ้น และเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่น่าอยู่และยั่งยืน (Healthy & Sustainable)

(2) การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจของพื้นที่เขตเมือง เขตกึ่งเมืองกึ่งชนบท หรือเขตชนบท ย่อมมีแนวทางการพัฒนาที่แตกต่างกัน ได้แก่ การปกครองท้องถิ่นในรูปแบบ “เทศบาล” หรือในรูปแบบ “เศรษฐกิจพิเศษ” หรือในรูปแบบเงื่อนไขพิเศษอื่นใด เป็นต้น เพื่อให้สอดคล้องกับกระแสเขตการค้าเสรี (Free Trade Area : FTA)

(3) มีระบบการควบคุมตรวจสอบ อปท. ที่เป็นสากล รวมทั้งการควบคุมภายนอก และการควบคุมภายใน ควรมีประสิทธิภาพและโปร่งใส สามารถตอบสนองต่อเป้าหมายในการบริการสาธารณะแก่ประชาชนเจ้าของพื้นที่ได้อย่างรวดเร็ว มีประสิทธิภาพ อาทิเช่น การกำกับดูแลควรมีพี่เลี้ยงที่ปรึกษาในรูปแบบของ “สภาพลเมือง” (assembly) หรือ “สมัชชา” (forum) หรือ “คณะกรรมการ” (commission) ในระดับชั้นต่าง ๆ ที่มีประสิทธิภาพ จนถึงคณะกรรมการท้องถิ่นแห่งชาติ เป็นต้น มิใช่การควบคุมกำกับดูแลในรูปของบุคคล นายอำเภอ ผู้ว่าราชการจังหวัด ดังเช่นปัจจุบัน โดยมีการผสานความร่วมมือกันทั้งในเชิงประเด็น (issue based) และพื้นที่ (area based) เข้าด้วยกัน การแก้ไขจุดนี้ได้ก็จะเป็นการแก้ไขเรื่อง การมีสถาบันที่อ่อนแอลงได้

(4) การเสริมสร้างการพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ (Human resource development) โดยเฉพาะการพัฒนาการด้านการศึกษาในทุกระดับ รวมทั้งในระดับพลเมือง “ประชาสังคม” เพื่อพัฒนาคนให้มีคุณภาพเริ่มตั้งแต่วัยเด็ก เพื่อให้มีจิตสำนึก ความรับผิดชอบ และทัศนคติที่เอื้ออำนวยต่อการพัฒนาประเทศในอนาคตระยะยาว ควรมีการแบ่งมอบภารกิจการกระจายอำนาจทางการศึกษาให้เหมาะสมแก่ท้องถิ่น เพราะท้องถิ่นคือจุดเริ่มต้นของการพัฒนา (grass root)

(5) เพิ่มสถานะการคลังท้องถิ่นให้มีส่วนร่วมในการจัดเก็บและเสียภาษีท้องถิ่นให้กว้างขวาง เพื่อสร้างจิตสำนึกการมีส่วนร่วมในการพัฒนา และหวงแหนท้องถิ่นของตนให้มากยิ่งขึ้น ไม่ว่าจะเป็น ภาษีที่ดิน ภาษีมรดก ภาษีการค้า ภาษีค่าธรรมเนียมการประกอบกิจการที่ต้องควบคุมฯ เป็นต้น

(6) การสร้างงานสร้างอาชีพในระดับชุมชนท้องถิ่นเป็นสิ่งจำเป็นยิ่ง โดยเฉพาะในรูปของสินค้า ของที่ระลึก ที่มีเอกลักษณ์ย่านชุมชน งานฝีมือ ทักษะเฉพาะถิ่น รวมถึงการท่องเที่ยวด้วย จนถึงระดับก้าวหน้าไปสู่ตลาดโลกได้ เพื่อเสริมสร้างความมั่นคงแก่ชีวิตของประชาชนชุมชนคนท้องถิ่น

(7) กฎหมายหลักของท้องถิ่นต้องได้รับการแก้ไขปรับปรุงอย่างบูรณาการ (Integrated) ทั้ง 4 ฉบับ ได้แก่ (1) กฎหมายจัดตั้ง  (2) กฎหมายรายได้  (3) กฎหมายกระจายอำนาจ (4) กฎหมายบุคคลส่วนท้องถิ่น และอาจรวมถึงกฎหมายรวมตัวเป็นสหภาพของข้าราชการการส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะกฎหมายบุคคลส่วนท้องถิ่นควรมีการแก้ไขเป็นกรณีเร่งด่วนที่สุด เพราะ การปรับเปลี่ยนโครงสร้างอำนาจหน้าที่ของ อปท. ไม่ว่าจะยุบ หรือ ไม่ยุบ หรือ ควบรวม อปท. หากปัญหาการบริหารงานบุคคลของท้องถิ่นยังไม่ได้รับการออกแบบแก้ไข ก็จะทำให้การปฏิรูปท้องถิ่นขาดประสิทธิภาพทันที เนื่องจากข้าราชการส่วนท้องถิ่นตัวจักรในการขับเคลื่อนนโยบายไปสู่การปฏิบัติขาดประสิทธิภาพ อาทิเช่น ดำเนินการเร่งด่วนเพื่อให้มีองค์กร “พิทักษ์ระบบคุณธรรมของข้าราชการท้องถิ่น" (ก.พ.ถ.) ขึ้น

          (8) การลดเงื่อนไขการทุจริตคอร์รัปชั่นให้ลดลงจนกระทั่งให้เหลือน้อยที่สุดและให้หมดสิ้นไป โดยสร้างกติกาวางกรอบลดเงื่อนไขการทุจริตคอร์รัปชั่น (corruption) ในทุกรูปแบบ ครอบคลุมในทุกขั้นตอนของการบริการจัดการ รวมถึงครอบคลุมถึงการใช้วิถีชีวิตประจำวันของประชาชนในท้องถิ่นโดยทั่วไปด้วย เพื่อการแข่งขันและการยอมรับ รวมถึงความเชื่อถือจากสังคมโลก

ข้อเสนอการแก้ไขปัญหาการทุจริตของท้องถิ่น

(1) การใช้กระบวนการประชาชน ประชาสังคม (Civil Society) ตรวจสอบการทำงานของ อปท. ไม่ว่าจะเป็นนักการเมืองท้องถิ่น หรือข้าราชการ พนักงานฝ่ายประจำ

(2) การปลุกจิตใต้สำนึกของประชาชนให้ประชาชนเป็นคน กำหนดนักการเมือง แต่ที่ผ่านมานักการเมืองเป็นคนกำหนดประชาชน จนทำให้เกิดปัญหาของความขัดแย้งต่างๆ เช่น การมีกลไกภาคประชาชน ตรวจสอบรับรองผลการเลือกตั้ง การห้ามหรือกำหนดเงื่อนไขกรณีคัดเลือกนักการเมืองท้องถิ่นเพื่อเป็น คณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ซึ่งหากมีปัญหาความขัดแย้งกับข้าราชการส่วนท้องถิ่นซึ่งมีเส้นสายระบบอุปถัมภ์โยงใยไปถึงนักการเมืองท้องถิ่น อาจ ทำให้มีการปรับย้ายข้าราชการที่มีความขัดแย้งกับตนออกไป เป็นต้น มาตรการที่จะไม่ให้เกิดปัญหาเช่นนี้ ต้องมีกลไกการกำกับดูแลตรวจสอบคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ที่เหมาะสมมีประสิทธิภาพ หรือ ต้องปรับเปลี่ยนระบบการเลือกตั้งเมืองท้องถิ่น เพราะการได้มาซึ่งอำนาจที่ทั้งนักการเมืองและข้าราชการต่างแสวงหาเพื่อให้ได้มาทั้งวิธีชอบหรือมิชอบด้วยกฎหมาย โดยไม่คำนึงความรู้ความสามารถ อาศัยพวกพ้องเป็นหลัก โดยมี “ต้นทุน” หรือค่าใช้จ่ายในการดำเนินการเป็นเดิมพัน ซึ่งถือเป็นต้นเหตุหลักของการทุจริตคอร์รัปชั่นใน อปท.

(3) ควรมีมาตรการปรับบทบาทของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) ให้มีมาตรฐานการตรวจสอบที่ชัดเจน มีเหตุมีผลที่อ้างอิงได้ ไม่เป็นการเลือกปฏิบัติ รวมทั้งควรมีมาตรการการตรวจสอบองค์กรอิสระด้วยเช่นกัน และในขณะเดียวกัน หน่วยงานผู้กำกับดูแล อปท. ควรปฏิบัติหน้าที่พี่เลี้ยงโดยเฉพาะการปฏิบัติหน้าที่ การเงิน การคลังงบประมาณ ให้ถูกต้อง เพื่อลดความผิดพลาดบกพร่องที่จะเกิดขึ้น มีการแจ้งเบาะแสการปฏิบัติมิชอบต่าง ๆ อาทิ โครงการ “หมาเฝ้าบ้าน” ของ ป.ป.ช. มีศูนย์สอบราคาการจัดซื้อจัดจ้างที่มีมาตรฐาน ขจัดการฮั้วประมูล รวมทั้งขจัดช่องทางของเจ้าหน้าที่ในการช่วยเหลือผู้เสนอราคา หรือเพื่อให้เป็นไปตามแนวทางที่มิชอบของฝ่ายบริหาร

(4) งบประมาณต่าง ๆ ควรมีมาตรการตรวจสอบที่รัดกุมมากยิ่งขึ้น โดยเฉพาะการใช้จ่ายงบประมาณที่มิชอบไม่ถูกต้องหรือทุจริต ควรมีมาตรการการกำกับตรวจสอบที่เหมาะสมและมีประสิทธิภาพ อาทิเช่น หมวดรายจ่ายเงินอุดหนุนของ อปท. มักมีการใช้จ่ายเงินอุดหนุนที่ไม่เป็นไปตามอำนาจหน้าที่ หรือตามวัตถุประสงค์ของการพัฒนาท้องถิ่น หน่วยงานกำกับดูแล (อำเภอ จังหวัด บางแห่ง) อาจใช้อำนาจในทางมิชอบหรือมิควร เช่น ขอใช้เงิน อปท. ซ่อมสร้างหอประชุม ห้องน้ำอำเภอ  รวมทั้งเงินอุดหนุนกาชาดที่ไม่มีการรายงานผลการใช้งบประมาณอย่างถูกต้อง ซึ่งถือเป็นการใช้อำนาจที่ไม่ถูกต้องของการกำกับดูแลและควรปรับบทบาทและสถานะการควบคุมอย่างเหมาะสม อีกประการหนึ่งกรณีเงินอุดหนุนเฉพาะกิจควรมีการยกเลิก โดยให้มีการจัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่ อปท. อย่างเป็นธรรม ในปี 2558 งบประมาณเงินอุดหนุน 8,500 ล้านบาท กระทรวงมหาดไทย โดย ฯพณฯ พลเอก อนุพงษ์ เผ่าจินดา รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย  ถือเป็นแบบอย่างที่ดีของการจัดสรรเงินอุดหนุนให้แก่ อปท. แห่งละ 1 ล้าน ไม่คำนึงถึงขนาดของ อปท. ว่าเล็กหรือใหญ่ ถือเป็นการสกัดกั้นการวิ่งเต้นของเหล่าบรรดาผู้ที่จะมาแสวงประโยชน์โดยเฉพาะนักการเมืองหรือข้าราชการในทุกระดับ และเป็นครั้งแรกที่มีการเปิดเผยข้อมูลออนไลน์ในเวบไซต์ ที่สามารถตรวจสอบยอดเงินงบประมาณได้อย่างโปร่งใส (Transparency) ตามนโยบายรัฐบาล

การพัฒนาท้องถิ่นและการมีส่วนร่วมของประชาชน

ในการพัฒนาท้องถิ่นนั้น ควรเน้นการมีส่วนร่วมของประชาชน (Participation) ให้รักและห่วงแหนแผ่นดินเกิดของตนเอง ลดความขัดแย้งของประชาชนลงโดยการหล่อหลอมความคิดและสร้างจิตสำนึกของประชาชนให้เป็นไปในแนวทางเดียวกันไม่ซ้ายจัดหรือขวาจัด รับฟังเหตุและผลซึ่งกันและกัน ปัญหาความเสียหายที่เกิดขึ้นที่ผ่านมาในประเทศ ถือเป็นบทเรียนแห่งความสูญเสีย เป็นบททดสอบของประชาชนทุกคนมิใช่เป็นหน้าที่ของผู้หนึ่งผู้ใด ไม่ว่า คสช. หรือ สนช. หรือ สปช. หรือ นักการเมือง หรือข้าราชการ แต่เป็นหน้าที่ของคนไทยทุกคนต้องแก้ไขและเดินหน้าปฏิรูปประเทศไทยต่อไป

ในการดำเนินการตามแนวทางดังกล่าวข้างต้น ต้องมีการนำเสนอ ถกพูดคุยกันในเวทีสภาปฏิรูปแห่งชาติ และนำไปพิจารณาตราเป็นกฎหมายให้ครอบคลุมในทุกประเด็น ในทุกมิติ ให้สอดคล้องกับกระแสสังคมโลก ฉะนั้น สมาชิกสภาปฏิรูปแห่งชาติก็คือ ความหวังในการกอบกู้วิกฤตสังคม และต้องมีหน้าที่ออกแบบประเทศไทยให้ดีที่สุด เนื่องจากมีสังคมและประชาชนคนไทยทุกหมู่เหล่าที่เฝ้ามอง จับตาเปี่ยมด้วยความหวัง

NB : เอกสารฉบับนี้เขียนขึ้นเพื่อเผยแพร่ในหนังสือพิมพ์มติชน เมื่อ 18 ตุลาคม 2557