เรื่่องเล่าวันที่ 6. กรกฎาคม 2561

วันศุกร์ที่ 6 กรกฎาคม พ.ศ. 2561
เรียน  เพื่อนครู  ผู้บริหาร และผู้อ่านที่เคารพรักทุกท่าน

   ในวันประชุม กศจ. เมื่อวันที่ 3 กรกฎาคม  2561 ผมแจ้งประธานขอออกจากที่ประชุมในการพิจารณาทางวินัยเรื่องหนึ่ง เพราะเห็นว่าตนเองอาจขัดต่อหลักความเป็นกลาง หรือหลักความไม่มีส่วนได้เสีย (Principle of  Impartiality) ซึ่งจัดเป็นหลักกฎหมายทั่วไปในระบบกฎหมายปกครอง โดยในระบบกฎหมายปกครองไทยนั้น หลักดังกล่าวได้ถูกบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซึ่งเป็นกฎหมายหลักที่กำหนดกฎเกณฑ์ทั่วไปเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองในเรื่องของการปฏิบัติราชการทางปกครอง โดยมีสาระสำคัญประการหนึ่ง คือ การพิจารณาทางปกครองของเจ้าหน้าที่จะต้องมีความเป็นกลาง อันจะเป็นหลักประกันได้ว่าการพิจารณาทางปกครองของเจ้าหน้าที่ดำเนินไปด้วยความเป็นธรรม ทั้งนี้เป็นไปตามหลักนิติรัฐ และหลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง ซึ่งเป็นหลักที่ใช้ในการควบคุมฝ่ายปกครองพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ได้บัญญัติถึงกรณีที่เป็นการกระทบต่อหลักความเป็นกลางของเจ้าหน้าที่ แบ่งเป็น 2 ประเภท คือ 1) ความไม่เป็นกลางในทางภาวะวิสัยหรือความไม่เป็นกลางโดยสภาพภายนอกตามมาตรา 13 เป็นกรณีที่เจ้าหน้าที่มีความสัมพันธ์ทางด้านใดด้านหนึ่งใกล้ชิดกับคู่กรณี เช่น กรณีเจ้าหน้าที่นั้นเป็นคู่กรณีเอง หรือมีความสัมพันธ์ทางเครือญาติ ไม่ว่าทางแต่งงานหรือทางสายโลหิต 2) ความไม่เป็นกลางในทางอัตตะวิสัย หรือความไม่เป็นกลางโดยสภาพภายใน ตามมาตรา 16 เป็นกรณีความไม่เป็นกลางอันมีเหตุมาจากสภาพภายในความคิดจิตใจของเจ้าหน้าที่ เช่น กรณีเจ้าหน้าที่ มีสาเหตุโกรธเคืองอย่างร้ายแรงกับคู่กรณี หรือกรณีได้เคยพิจารณาและวินิจฉัยเรื่องเดียวกันมาแล้ว ดังนั้น หากการดำเนินการพิจารณาทางปกครองของ เจ้าหน้าที่หรือคณะกรรมการขัดต่อหลัก ความเป็นกลาง จะมีผลให้คำสั่งทางปกครองที่มาจากการพิจารณาทางปกครองนั้นไม่ชอบด้วยกฎหมายและถูกเพิกถอนได้ วันนี้จึงขอคุยกันเรื่องนี้พอสังเขปเพราะในระบบปกครองของไทยยังไม่ค่อยชัดเจนในเรื่องนี้จนนำไปสู่คดีปกครองบ่อยครั้ง
    หลักความเป็นกลางเกิดขึ้นจากความคิดที่ว่า หากบุคคลมีอำนาจสั่งการ ในเรื่องที่ตนมีส่วนได้ส่วนเสียอยู่ บุคคลนั้นก็จะสูญเสียความเป็นกลางและไม่อาจสั่งการโดยปราศจากอคติในเรื่องนั้นๆ ได้ ดังนั้น หลักนี้จึงนำมาใช้ในองค์กรของรัฐที่มีอำนาจวินิจฉัยตัดสินใจในเรื่องต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นหลักความเป็นกลางของ ผู้พิพากษา หรือตุลาการซึ่งนำมาสู่หลักการคัดค้านผู้พิพากษาที่มีประโยชน์ได้เสียในคดีมิให้เป็นผู้วินิจฉัยในคดีนั้น ซึ่งการห้ามมิให้ตุลาการวินิจฉัยตัดสินเรื่องใดๆ ที่ตนมีส่วนได้เสีย หรือห้ามมิให้เจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครอง หรือกรรมการในคณะกรรมการพิจารณาและวินิจฉัยสั่งการ รวมทั้งการลงมตินี้ ต้องตีความการ มีส่วนได้เสียในลักษณะอย่างกว้าง คือ นอกจากเป็นกรณีที่ผู้ออกคำสั่งหรือวินิจฉัยมีความสัมพันธ์อย่างใดอย่างหนึ่งกับผู้ยื่นคำร้อง หรือคำฟ้องในเรื่องนั้นๆ เช่น เป็นบุพการี ผู้สืบสันดาน คู่สมรส หรือญาติสนิทกับผู้ยื่นคำร้องหรือคำฟ้องแล้ว ยังรวมถึงกรณีที่ผู้มีอำนาจวินิจฉัยนั้นเคยพิจารณาวินิจฉัยสั่งการเรื่องนั้นมาก่อนในโอกาสและสถานะอื่นด้วย เช่น เคยเป็นผู้พิพากษานั่งพิจารณาในคดีเดียวกันนั้นในศาลอื่นมาแล้ว หรือเป็นอนุญาโตตุลาการมาแล้ว หรือเคยเป็นเจ้าหน้าที่หรือกรรมการที่เคยพิจารณาสั่งการ หรือลงมติในเรื่องนั้นมาก่อนในตำแหน่งหรือสถานะอื่น ซึ่งหากเป็นกรณีที่กรรมการในคณะกรรมการมีส่วนได้เสียในเรื่องที่คณะกรรมการจะต้องพิจารณาและลงมติ กรรมการผู้นั้นจะต้องออกจากที่ประชุม คำวินิจฉัยสั่งการซึ่งออกโดยเจ้าหน้าที่ที่มีส่วนได้เสีย มติที่ประชุมคณะกรรมการซึ่งกรรมการที่มีส่วนได้เสียเข้าร่วมประชุมและออกเสียงลงคะแนนด้วยนั้น ในสายตาของกฎหมายแล้วย่อมไม่บริบูรณ์ 
     เจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจพิจารณาเรื่องทางปกครองไม่ว่าจะเป็นบุคคลหรือคณะบุคคลที่มีลักษณะความไม่เป็นกลางในกรณีข้างต้น จะทำการพิจารณาทางปกครองมิได้ ในกรณีเช่นนี้ให้เจ้าหน้าที่ผู้นั้นหยุดการพิจารณาทางปกครองไว้ แล้วแจ้งให้ผู้บังคับบัญชาเหนือตนขึ้นไปชั้นหนึ่งทราบ  เพื่อผู้บังคับบัญชาจะได้มีคำสั่งต่อไป กรณีเจ้าหน้าที่ดังกล่าวเป็นกรรมการให้กรรมการคนอื่นพิจารณาและลงมติว่าจะให้กรรมการผู้นั้นปฏิบัติหน้าที่ในฐานะกรรมการต่อไปหรือไม่ มติที่เห็นควรให้กรรมการที่มีปัญหาเรื่องความเป็นกลางปฏิบัติหน้าที่ต่อไป ต้องมีคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของกรรมการอื่นที่ไม่มีปัญหาดังกล่าว 
ตามบทบัญญัติตามาตรา 13  แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มีความชัดแจ้งว่าเจ้าหน้าที่ดังต่อไปนี้จะทำการพิจารณาทางปกครองไม่ได้ (1) เป็นคู่กรณีเอง (2) เป็นคู่หมั้นหรือคู่สมรสของคู่กรณี (3) เป็นญาติของคู่กรณี คือ เป็นบุพการีหรือผู้สืบสันดานไม่ว่าชั้นใด ๆ หรือเป็นพี่น้อง หรือลูกพี่ลูกน้องนับได้เพียงภายในสามชั้น หรือเป็นญาติเกี่ยวพันทางแต่งงานนับได้เพียงสองชั้น (4) เป็นหรือเคยเป็นผู้แทนโดยชอบธรรมหรือผู้พิทักษ์หรือผู้แทนของคู่กรณี (5) เป็นเจ้าหนี้หรือลูกหนี้ หรือเป็นนายจ้างของคู่กรณี (6) กรณีอื่นที่กำหนดในกฎกระทรวง ส่วนบทบัญญัติในมาตรา 16 เป็นกรณีเหตุอื่นจากที่บัญญัติไว้ในมาตรา 13  ซึ่งมีสภาพร้ายแรงอันอาจทำให้การพิจารณาทางปกครองไม่เป็นกลาง คู่กรณีอาจคัดค้านหรือตนเองเห็นว่าตนเองมีกรณีดังกล่าว บทบัญญัติมาตรา 16 มีความมุ่งหมายที่จะใช้บังคับกับเจ้าหน้าที่หรือกรรมการที่เป็นผู้มีอำนาจพิจารณาเนื้อหาหลักของเรื่อง  ซึ่งผลการพิจารณาจะนำไปสู่การออกคำสั่งทางปกครองได้  ทั้งนี้  เพื่อให้การพิจารณาทางปกครองในเนื้อหาสาระของเรื่องได้รับการพิจารณาจากบุคคลที่เป็นกลาง  ไม่มีส่วนเกี่ยวข้องในทางที่จะเป็นคุณเป็นโทษกับคู่กรณี  อันอาจทำให้ข้อยุติในผลการพิจารณาทางปกครองไม่เป็นธรรมอย่างแท้จริง  ฉะนั้น ในการพิจารณาว่าการกระทำของเจ้าหน้าที่หรือกรรมการที่อาจถูกคัดค้านว่าจะทำการพิจารณาทางปกครองไม่ได้ จึงต้องพิจารณาขอบเขตการใช้อำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่นั้นว่ามีความสัมพันธ์กับการพิจารณาทางปกครองถึงระดับที่ทำให้ผลการพิจารณาทางปกครองต้องเสียความเป็นกลางหรือไม่ มิใช่หมายถึงเจ้าหน้าที่ทุกคนในขั้นตอนต่าง ๆ ของกระบวนการพิจารณาทางปกครอง ซึ่งจะทำให้การดำเนินการทางปกครองไม่สามารถดำเนินการต่อไปได้
    "สำหรับปัญหาตามข้อหารือนี้ เป็นเรื่องการแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยนาย ส.เสือ ซึ่งเจ้าหน้าที่ที่จะพิจารณาเนื้อหาสาระของเรื่องว่า นาย ส.เสือ กระทำความผิดหรือไม่และจะนำไปสู่การออกคำสั่งลงโทษทางวินัยต่อไป ได้แก่ กรรมการในคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยและผู้มีอำนาจออกคำสั่งลงโทษทางวินัยนาย ส.เสือ  ส่วนนาย จ.จาน ซึ่งเป็นผู้บังคับบัญชานาย ส.เสือ และเป็นผู้ออกคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยนั้น  โดยที่ในชั้นการออกคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยนั้น  โดยที่ในชั้นการออกคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัย ผู้ออกคำสั่งมิใช่เป็นผู้พิจารณาข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายอันเป็นเนื้อหาสาระของเรื่อง  แต่เป็นการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ที่จะต้องแต่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยเพื่อดำเนินการพิจารณาเนื้อหาสาระของเรื่องตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายบัญญัติไว้  โดยไม่ว่าผู้ใดดำรงตำแหน่งนั้นก็จะต้องปฏิบัติตามที่กฎหมายบัญญัติเช่นเดียวกัน การพิจารณาทางปกครองสำหรับการดำเนินการทางวินัยจึงต้องถือว่าเริ่มตั้งแต่การดำเนินการของคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยเป็นต้นไป  ด้วยเหตุนี้ นาย ส.เสือ จึงไม่สามารถคัดค้านนาย จ.จาน เพื่อมิให้ออกคำสั่งแต่งตั้งกรรมการสอบสวนทางวินัยได้ แต่อาจคัดค้านบุคคลผู้เป็นกรรมการในคณะกรรมการสอบสวนทางวินัยได้ว่ามีลักษณะตามมาตรา 13 หรือมาตรา16  แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 รวมทั้งหากนาย จ.จาน จะเป็นผู้ออกคำสั่งลงโทษภายหลังจากเสร็จสิ้นการสอบสวนทางวินัยแล้ว นาย จ.จาน ก็สามารถคัดค้านในขั้นตอนดังกล่าวได้เช่นกัน(บันทึกคณะกรรมกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เรื่องเสร็จที่ 366/2550) "
   ศาลปกครองสูงสุด ได้วางหลักที่น่าสนใจในกรณีดังกล่าวไว้ดังนี้ "การปฏิบัติราชการทางปกครองของเจ้าหน้าที่จะต้องใช้วิธีพิจารณาที่เป็นธรรม  โดยคำนึงถึงความยุติธรรมเป็นหลักและต้องปฏิบัติหน้าที่ด้วยความเป็นกลาง อันเป็นหลักกฎหมายปกครองทั่วไปที่ห้ามมิให้เจ้าหน้าที่ที่มีส่วนได้เสียในเรื่องใดเรื่องหนึ่งเข้ามาพิจารณาเรื่องและออกหรือร่วมออกคำวินิจฉัยสั่งการในเรื่องนั้น  เพื่อเป็นหลักประกันแก่บุคคลที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนั้นว่า เรื่องของตนจะได้รับการพิจารณาโดยเจ้าหน้าที่ที่ปราศจากอคติและความลำเอียง" (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.731/2555)
   ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า โดยที่พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 16 บัญญัติว่า ในกรณีมีเหตุอื่นใดนอกจากที่บัญญัติไว้ในมาตรา 13 เกี่ยวกับเจ้าหน้าที่หรือกรรมการในคณะกรรมการที่มีอำนาจพิจารณาทางปกครองซึ่งมีสภาพร้ายแรงอันอาจทำให้การพิจารณาทางปกครองไม่เป็นกลาง เจ้าหน้าที่หรือกรรมการผู้นั้นจะทำการพิจารณาทางปกครองในเรื่องนั้นไม่ได้ เมื่อข้อเท็จจริงปรากฏว่านาย ป. ได้เคยพิจารณาวินิจฉัยในเรื่องการดำเนินการทางวินัยผู้ฟ้องคดีมาก่อนแล้ว และต่อมาได้เป็นเจ้าหน้าที่ในชั้นการพิจารณาอุทธรณ์ในเรื่องเดิมอีก การพิจารณาใช้ดุลพินิจของนาย ป. จึงอาจมีความโน้มเอียงไปตามความเห็นเดิมที่ตนได้เคยพิจารณาวินิจฉัยไปแล้วเมื่อครั้งที่เป็นประธานคณะกรรมการ อ.ก.ค. สำนักงานคณะกรรมการการประถมศึกษาแห่งชาติ อันถือได้ว่ามีสภาพร้ายแรงที่อาจทำให้การพิจารณาทางปกครองไม่เป็นกลาง ซึ่งนาย ป. ย่อมเห็นได้เองอยู่แล้วว่าตนมีลักษณะต้องห้ามดังกล่าว และโดยที่การพิจารณาได้ดำเนินไปจนมีมติซึ่งถือเป็นคำสั่งทางปกครองแล้ว กรณีย่อมเห็นได้ว่ามติดังกล่าวบกพร่องในสาระสำคัญอันเป็นเหตุให้ไม่ชอบด้วยกฎหมาย อีกทั้งเมื่อไม่ปรากฏกรณีที่จะเข้าข้อยกเว้นตามนัยมาตรา 18 แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน ที่บัญญัติว่า บทบัญญัติตามมาตรา 13 ถึงมาตรา 16 ไม่ให้นำมาใช้บังคับกับกรณีที่มีความจำเป็นเร่งด่วน หากปล่อยให้ล่าช้าไปจะเสียหายต่อประโยชน์สาธารณะหรือสิทธิของบุคคลจะเสียหายโดยไม่มีทางแก้ไขได้ หรือไม่มีเจ้าหน้าที่อื่นที่ปฏิบัติหน้าที่แทนผู้นั้นได้ ดังนั้น ในการพิจารณาอุทธรณ์เพื่อรักษาสิทธิของผู้ที่อยู่ในบังคับของคำสั่งทางปกครองให้ได้รับการพิจารณาโดยถี่ถ้วนและรักษาประสิทธิภาพของการปฏิบัติราชการควบคู่กันเมื่อบกพร่องในวิธีพิจารณาทางอุทธรณ์ได้ล่วงพ้นไปถึงขั้นการมีมติซึ่งถือเป็นคำสั่งทางปกครองจึงถือเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ.133/2553)
   รวบรวมมาพอเป็นแนวทางในการหยิบยื่นความเป็นธรรมให้เพื่อนมนุษย์ด้วยกัน หรือไว้ปกป้องความเป็นธรรมให้กับตนเองเพื่อศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ที่ควรได้รับความเท่าเทียมกันในการนำกฎหมายมาใช้บังคับ

นายกำจัด  คงหนู