จาก 1998 สู่ 2018 สองทศวรรษของ "ILO Declaration on Fundamental Principle and Rights at Work"

ปีนี้ครบรอบสองทศวรรษของ ILO Declaration on Fundamental Principle and Rights at Work หรือที่รู้จักกันในนามของ Core Labour Standards จึงมาเล่าประวัติศาสตร์เกี่ยวกับปฏิญญาขององค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO Declaration) โดยสังเขปดังนี้

การจัดทำ Legal Instruments โดย ILO สามารถทำได้สามรูปแบบคือ อนุสัญญา (Convention) ข้อแนะ (Recommendation) และพิธีสาร (Protocol) แต่การจัดทำปฏิญญา (Declaration) ไม่มีระบุมาตั้งแต่ Treaty of Versailles Art.387-427 แม้กระทั่งมาบรรจุไว้ใน ILO Constitution ก็ตาม แต่ ILO กลับนำ Philadelphia Declaration มาบรรจุไว้ในภาคผนวก

ทั้งนี้ ILO กลับจัดทำ Declaration มาแล้ว 5 ฉบับ จากอำนาจในที่ประชุมใหญ่ฯ (ไม่นับรวม MNE Declaration ที่จัดทำขึ้นใน Governing body 1 ฉบับ) โดยจะมีฉบับที่ 6 ในปี 2019 ซึ่งเป็นปีเฉลิมฉลองครบรอบหนึ่งศตวรรษของ ILO เป็นข้อสังเกตว่าทำไม ILO จัดทำเป็นปฏิญญาแต่กลับไม่จัดทำวาระ (Agenda) เช่นเดียวกับ Decent Work (?) และทำไม Declaration ฉบับปี 1998 จึงมีความสำคัญให้ต้องตระหนักถึงครบรอบสองทศวรรษ (?) แต่โดยปกติแล้ว ILO จัดทำ Declaration มาทุกฉบับย่อมมีนัยสำคัญต่อบทบาทของ ILO ในเศรษฐกิจการเมืองโลก

(1) Declaration of Philadelphia ปี 1944 เป็นช่วงที่ League of Nations ล้มเหลวลง แต่ ILO มีประโยชน์ต่อ US, UK, FR มาตั้งแต่ทศวรรษ 1930 โดยเฉพาะบทบาทของ ILO สองด้านคือ Standard-Setting และ Technical Assistance ทำให้ US ตัดสินใจร่วมเป็นรัฐสมาชิก เพื่อใช้มาตรฐานแรงงานสากลสนับสนุนการประกันสังคมให้แก่ชนชั้นกลางอเมริกัน (คนทำงานในระบบที่ได้รับผลกระทบจาก Great Depression) และในเวลาเดียวกันเยอรมนี อิตาลี ญี่ปุุ่น ก็ถอนตัวออกจากรัฐสมาชิก และปฏิญญาฉบับนี้บ่งชี้ว่า ILO จะอยู่รอดหลังสงครามโลกครั้งที่สอง และชี้ให้เห็นว่าปฏิญญาฉบับนี้ให้ความสำคัญเรื่องสิทธิมนุษยชนมาก่อน Universal Declaration of Human Rights ปี 1948 ของ UN

(2) Declaration concerning the Policy of Apartheid of the Republuc of South Africa ปี 1964 เป็นช่วงที่ US ถูกตอบโต้จากประเทศโลกที่สาม และโซเวียตก็สนับสนุนประเทศเหล่านี้ เพราะกลุ่มประเทศในโลกตะวันตกโจมตีประเทศเหล่านี้ว่ามีไม่ปฏิบัติตามเจตนารมณ์พื้นฐานของ ILO เช่น การรวมตัวและจัดตั้งกลุ่มตามอนุสัญญา 87 และ 98 ที่จัดทำขึ้นในช่วงที่ David Morse คนอเมริกันคนที่สองที่ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ในปี 1948-1970 แต่โดยแท้จริงแล้วกลุ่มแรงงานอเมริกันโดยเฉพาะ AFL ก็สนับสนุนประเด็นนี้เพื่อต่อต้านระบอบคอมมิวนิสต์ ในเวลาต่อมาที่มีการจัดทำอนุสัญญาฉบับที่ 111 ในปี 1958 ก็มีมูลเหตุที่ทำให้สาธารณรัฐแอฟริกาใต้หยิบขึ้นมาถึงการเลือกปฏิบัติต่อคนผิวดำและเชื้อชาติจากกลุ่มประเทศในโลกตะวันตก จนเป็นที่มาว่าถ้าไม่จัดทำปฏิญญาฉบับนี้ จะถอนตัวออกจากสมาชิกของ ILO และการหยั่งเสียงครั้งสุดท้ายทำให้ได้รับชัยชนะ (แต่ปฏิญญาฉบับนี้แทบไม่กล่าวถึงแล้วในปัจจุบัน)

(3) Declaration on Gender Equality ปี 1975 เป็นประเด็นนี้เดียวกับ (2) แต่ทั้งสองฉบับถ้าพิจารณาแล้วจะเห็นได้ว่ากลายเป็นส่วนหนึ่งในเจตนารมณ์ของ Declaration on Fundamental Principle and Rights at Work หรือมาตรฐานแรงงานหลัก (Core Labour Standards) ที่บรรจุอนุสัญญาของ ILO ไว้ 8 ฉบับ (ปฏิญญาฉบับนี้ก็ไม่ได้กล่าวถึงในปัจจุบันเช่นกัน)

(4) Declaration on Fundamental Principle and Rights at Work ปี 1998 มีงานศึกษาตีความหลายด้าน แต่ส่วนตัวแล้วพิจารณาว่าเป็นความสำเร็จของ ILO ที่ใช้บทบาท Legal Instruments ได้สมบูรณ์ทั้ง Hard Law และ Soft Law กล่าวคือ แง่หนึ่งของ Hard Law คือการทำให้รัฐสมาชิก โดยเฉพาะในกลุ่มประเทศกำลังพัฒนาต้องให้สัตยาบันอนุสัญญาทั้งแปดฉบับได้จนสำเร็จ (กรณีของประเทศไทยเหลือฉบับที่ 87 และ 98) แต่ก่อนหน้านี้ไม่ปรากฏให้เห็นเช่นนี้ แต่เงื่อนไขที่ถูกตั้งขึ้นมาคือการค้าระหว่างประเทศ จน US นำไปใช้สร้างข้อตกลงทางการค้าในระดับทวิภาคีแทนที่พหุภาคี เพราะถูกต่อต้านจากประเทศกำลังพัฒนาในช่วงปลายศตวรรษ 20 และอีกแง่หนึ่ง Soft Law คือการทำให้มาตรฐานแรงงานหลักกลายเป็นแบบแผนให้แก่ภาคธุรกิจและประชาสังคมนำไปใช้ในห่วงโซอุปทานโลก โดยเฉพาะการสร้างระบบมาตรฐานคุณภาพ ความรับผิดชอบทางสังคม และจรรยาบรรณธุรกิจ คือ "ใครจะทำก็ได้แต่ไม่ทำก็ไม่น่าเชื่อถือ ค้าขายก็ยากและอาจถูกต่อต้านจากผู้มีส่วนได้เสีย" อย่างไรก็ดีปฏิญญาฉบับนี้จึงคล้ายคลึงกับการประกาศความสำเร็จนี้ และแสดงให้เห็นบทบาทในศตวรรษต่อไป แต่กลับไม่เป็นเช่นนั้นเพราะปีต่อมาที่ Juan Somavia ดำรงตำแหน่งผู้อำนวยการใหญ่ให้ Decent Work Agenda กลายเป็นทั้งเป้าหมาย แนวทาง และกิจกรรมที่จะต้องขับเคลื่อนไปในศตวรรษ 21 ทั้งยังบรรจุให้ปฏิญญาฉบับนี้กลายเป็นส่วนหนึ่งใน Rights at Work บนวัตถุประสงค์เชิงกลยุทธ์ข้อที่ 1 ของวาระงานที่มีคุณค่า

(5) Declaration on Social Justice for a Fair Globalization ปี 2008 คล้ายคลึงกับครั้นที่นำมาตรฐานแรงงานหลักมาใช้จนประสบความสำเร็จ เช่นเดียวงานที่มีคุณค่าก็ประสบความสำเร็จในการอภิบาลแรงงานโลก โดยเฉพาะการประชุม World Commission on the Social Dimension of Globalization ระหว่างปี 2002-2003 ทำให้งานที่มีคุณค่าได้รับการบรรจุในเป้าประสงค์ของ MDGs ปี 2007 เพื่อใช้ขจัดความยากจน กระทั่งปฏิญญาฉบับนี้ทำให้ Decent Work ไม่ใช่ Agenda อีกต่อไป แต่บรรจุไว้ในปฏิญญาฉบับนี้จึงมีสถานะเป็น Legel แทน หลังจากนี้ยังจัดทำ Global Jobs Pact โดยมีสองเสาหลักของงานที่มีคุณค่า คือ การมีงานทำและการคุ้มครองทางสังคม เพื่อใช้ฟื้นฟูผลกระทบจากวิกฤติการเงินโลก สืบเนื่องมาที่ปี 2012 ก็เริ่มมีแนวคิดจะให้บรรจุงานที่มีคุณค่าเป็นเป้าหมายหลักของ SGDs และก็ได้รับบรรจุในเป้าหมายข้อที่ 8

(6) "Centenary Declaration" (ข้อมูลยังไม่ชัด แต่มีเอกสารรายงานการประชุมและวิจัยของ ILO พอควรแล้ว) และเท่าที่พยากรณ์ไว้คือ ILO ผลักดันให้ Future of Work เป็นหนึ่งในความริเริ่ม และแท้จริงแล้วคำนี้ไม่ได้เพิ่งปรากฏหลังปี 2015 แต่ภาคธุรกิจกล่าวถึงมาตั้งแต่ต้นทศวรรษ 2010 จนกล่าวได้ว่าการประกาศปฏิญญาฉบับนี้ของ ILO ล่าช้ากว่าการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างทางเศรษฐกิจและระบบเทคโนโลยีมากว่าหนึ่งทศวรรษ แต่ก็มีข้อได้เปรียบที่ว่า ILO เตรียมความพร้อมในแง่ของการวิจัยและศึกษาข้อมูลวิชาการจนรอบด้านแล้ว และสามารถออกแบบกรอบ นโยบาย และแนวทางได้ตรงสภาพปัญหาและอนาคตของระบบอุตสาหกรรมที่เรียกกันกว่า 4.0 เช่น 1) ILO เห็นว่าทักษะแรงงานและการรองรับ Platform Economy หรือ Gig โดยเป็นหนึ่งใน Non-Standard Employment 2) ILO เห็นว่าการคุ้มครองทางสังคมจะมีประโยชน์ต่ออนาคตของงานและความยืดหยุ่นของตลาดแรงงาน เป็นต้น

แต่สำหรับ Declaration ฉบับปี 1998 จึงแทบไม่มีความสำคัญ เพราะไม่ใช่ประเด็นหลักที่ ILO จะกลับมาสนใจอีกเช่นเคย แม้ว่าจะมีอายุ 20 ปีแล้วก็ตาม เว้นแต่จะพิจารณาในแง่ของสิทธิมนุษยชนและการให้สัตยาบันของรัฐสมาชิกในอนุสัญญาตามมาตรฐานแรงงานหลัก แต่จากฐานข้อมูล NORMLEX ก็ปรากฎว่าจำนวนรัฐสมาชิก 187 ประเทศ ให้สัตยาบัน C29 = 178 / C87 = 155 / C98 = 165 / C100 = 173 / C105 = 175 / C111 = 175 / C138 = 171 / C182 = 181 นับว่าในแง่ของ Hard Law ประสบความสำเร็จอย่างดี แต่ใครได้รับประโยชน์จาก ILO น่าสนใจยิ่งกว่า แม้แต่สำหรับบางครั้ง Code of Conduct ก็เป็นอุปสรรคที่สร้างข้อจำกัดให้ suppliers รายย่อย ที่ไม่อาจมีอำนาจต่อรองกับบรรษัทขนาดใหญ่ นอกจากนี้ไม่ต้องกล่าวถึงแรงงานชายขอบ (Marginalized Workers) เพราะตกอยู่ภายใต้สภาวะของงานที่ไร้คุณค่า (Indecent Work) ขาดทั้งการคุ้มครองทางสังคม การเจรจาต่อรอง และสิทธิขั้นพื้นฐานทางกฎหมาย

ศึกษาเอกสารเพิ่มเติมจากการคัดสรรมาบางส่วนได้ที่:
1. Alcock, A. (1971). History of the International Labour Organisation. London: Macmillan.
2. Baccaro, L. & Mele, V. (2012). Pathology of path dependency?: The ILO and the challenge of new governance. International Labour Review, 65(2), 195-224.
3. Hauf, F. (2015). The paradoxes of decent work in context: a cultural political economy perspective. Global Labour Journal, 6(2), 138-155.
4. Imber, M. F. (1989). The USA, ILO, UNESCO and IAEA: politicization and withdrawal in the specialized agencies. New York: Springer.
5. ILO. (2015). The Future of Work Centenary Initiative. Geneva: ILO.
6. Maul, D. (2012). Human rights, development and decolonization: The International Labour Organization, 1940-70. New York: Palgrave Macmillan.
7. Selwyn, B. (2013). Social upgrading and labour in global production networks: A critique and an alternative conception. Competition and Change, 17(1), 75-90.
8. Standing, G. (2008). The ILO: An agency for globalization?. Development and Change, 39(3), 355-384.
9. Vosko, L. F. (2002). Decent Work: the shifting role of the ILO and the struggle for global social justice. Global Social Policy, 2(1), 19–46.

ผู้เขียน: กฤษฎา ธีระโกศลพงศ์, 25/06/2561, 21.00 น.

อ่านงานเขียนเกี่ยวกับองค์การแรงงานระหว่างประเทศและนำไปใช้อ้างอิงได้ที่ https://independent.academia.e...