ธรรมาภิบาลอย่างพอเพียง

            ธรรมาภิบาล ตรงกับคำภาษาอังกฤษว่า Good Governance เป็นคำที่ใช้ในแง่มุมของการบริหารจัดการที่ดีที่ถูกทำให้รู้จักอย่างแพร่หลายในระดับโลกโดยองค์การสหประชาชาติ (United Nations) และถูกใช้ครั้งแรกในรายงานเรื่อง Sub-Sahara Africa From Crisis to Growth ปี ค.ศ. 1979 ซึ่งเป็นรายงานที่ธนาคารโลกพยายามวิเคราะห์ถึงความล้มเหลวในการพัฒนาประเทศของรัฐในทวีปแอฟริกาช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 ในรายงานได้วิจารณ์ถึงสาเหตุสำคัญ 4 ประการที่ทำให้กลุ่มประเทศในภูมิภาค Sub-Sahara region^[1] ไม่สามารถพัฒนาฟื้นตัวขึ้นมาได้ก็เพราะ “การคอรัปชั่นของผู้นำประเทศและเจ้าหน้าที่ของรัฐ การไม่ยึดกฎหมายเป็นหลักในการปกครอง การขาดประสิทธิภาพในการบริหารงาน การขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน” ผลจากการเผยแพร่รายงานฉบับนี้ ทำให้แนวคิดเรื่องธรรมาภิบาลได้รับความสนใจในหลายประเทศทั่วโลก และกลายเป็นผลผลิตหนึ่งของโครงสร้างในแนวคิดระเบียบโลกใหม่(New World Order) ที่เชื่อมโยงกับคำว่า “พัฒนา”

            นอกจากนี้ Good Governance ยังถูกนำไปใช้เป็นเงื่อนไขอย่างหนึ่งทางการเมืองสำหรับการพิจารณาเงินกู้ระหว่างประเทศของธนาคารโลก และธนาคารเพื่อการพัฒนาแห่งเอเชีย รวมทั้งกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ดังนั้น รัฐหรือประเทศที่ต้องการความช่วยเหลือทางด้านการเงินจะต้องสร้างความน่าเชื่อถือให้เกิดขึ้นด้วยหลักธรรมาภิบาล 4 ประการ คือ การมีส่วนร่วม การปกครองตามหลักกฎหมาย ความโปร่งใส และการจัดการอย่างมีประสิทธิภาพ (Kaewmanee, 2007)

            อย่างไรก็ดี Good Governance ไม่ได้มีเพียงแค่มาตรฐาน 4 ข้อดังที่ธนาคารโลกเสนอไว้ในช่วงแรก แต่ได้รับการพัฒนามาตรการจาก 4 ข้อ กลายเป็น 6 ข้อ ได้แก่ การมีส่วนร่วม (Public Participation) ความโปร่งใส (Transparency)ความรับผิดชอบ (Accountability) ความชอบธรรมทางการเมืองโดยกฎหมายที่คู่คุณธรรม, ความสามารถในการคาดคะเนได้(Predictability) และความมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Efficiency and effectiveness) ซึ่งต่อมา คณะกรรมการเศรษฐกิจและสังคม ภาคพื้นเอเชียและแปซิฟิค สหประชาชาติ (United Nations Economics and Social Commission for Asia and the Pacific) ได้เสนอเพิ่มขึ้นเป็น 8 ข้อ สำหรับใช้ในการพัฒนาบทบาทของรัฐที่มีลักษณะการปกครองที่ดี ได้แก่ การมีส่วนร่วม การปกครองตามหลักกฎหมาย ความโปร่งใส ความมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล การตอบสนอง ความรับผิดชอบ การดึงเป็นแนวร่วมอย่างเท่าเทียม และฉันทามติ

            ต่อมาในปี ค.ศ. 1997 องค์การพัฒนาแห่งสหประชาชาติ (United Nations Development Programme : UNDP)ได้กำหนดคุณลักษณะของธรรมาภิบาลเพิ่มมาอีก 1 ข้อ คือเรื่อง การพัฒนามนุษย์ รวมเป็น 9 ข้อ ได้แก่ การมีส่วนร่วม (Participation) นิติธรรม (Rule of Law) ความโปร่งใส (Transparency) การตอบสนอง (Responsiveness) การมุ่งเน้นฉันทามติ (Consensus-Oriented) ความเสมอภาค/ความเที่ยงธรรม (Equity) ประสิทธิภาพและประสิทธิผล (Effectiveness and Efficiency) ภาระรับผิดชอบ (Accountability) และวิสัยทัศน์เชิงยุทธศาสตร์ (Strategic Vision)

            ประเทศไทยได้รับเอาแนวคิดเรื่อง Good Governance เข้ามาใช้ในช่วงปี พ.ศ. 2540 - 2541 ในฐานะเป็นกระแสหลักของการปฏิรูประบบการเมืองการปกครองหลังจากที่เกิดวิกฤติเศรษฐกิจ พ.ศ.2540ในขณะนั้นประเทศไทยถูกวิจารณ์ว่าความล้มเหลวทางการเมืองและการบริหารที่เกิดขึ้นมาจากการคอรัปชั่นของนักการเมือง ทำให้การบริหารบ้านเมืองไม่มีความโปร่งใส และไร้ประสิทธิภาพ ระหว่างนั้น ธนาคารโลกและกองทุนการเงินระหว่างประเทศพยายามผลักดันหลักการบริหารโดยใช้ Good Governance เพื่อให้เกิดกระแสตื่นตัวไปพร้อมกับการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของไทยที่เริ่มต้นมาตั้งแต่สมัยรัฐบาลนายบรรหาร ศิลปอาชา

            นักวิชาการไทยได้พยายามบัญญัติศัพท์ไทยขึ้นใช้หลายคำ อาทิ ธรรมาภิบาล ประชารัฐ ธรรมรัฐ ระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี การปกครองโดยธรรม กรอบการกำกับดูแลที่ดี บรรษัทภิบาล เป็นต้น ซึ่งต่อมาได้มีการตกลงโดยคณะรัฐมนตรี เมื่อเดือนพฤษภาคม พ.ศ.2542 ให้ใช้คำว่า ระบบการบริหารและการจัดการบ้านเมืองที่ดีหรือธรรมาภิบาล ซึ่งใช้กับการบริหารจัดการที่ดีในภาครัฐ ส่วนคำว่า บรรษัทภิบาล (Corporate Governance) ถูกนำมาใช้ในภาคเอกชน

            หลังจากนั้น เมื่อวันที่ 10 สิงหาคม 2542 ได้มีการประกาศระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการสร้างระบบบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี พ.ศ. 2542 และเริ่มมีผลบังคับใช้กับหน่วยงานของรัฐ ตั้งแต่ 11 สิงหาคม 2542 ซึ่งนับได้ว่าเป็นก้าวแรกของการบริหารราชการแนวใหม่ โดยใช้หลักธรรมาภิบาล6 ประการ ได้แก่ หลักนิติธรรม หลักคุณธรรม หลักความโปร่งใส หลักความมีส่วนร่วม หลักความรับผิดชอบและหลักความคุ้มค่า

            แม้ว่าประเทศไทยจะรับเอาหลักธรรมาภิบาลมาใช้และมีการเผยแพร่อย่างต่อเนื่อง แต่คนไทยส่วนหนึ่งมักคิดว่า หลักธรรมาภิบาลเป็นเรื่องของฝ่ายปกครอง เป็นบทบาทหน้าที่ของรัฐที่จะต้องนำไปใช้ให้เกิดประสิทธิภาพในการบริหาร ประชาชนไม่มีส่วนเกี่ยวข้องเพราะได้ใช้สิทธิเลือกตั้งมอบอำนาจการตัดสินใจทั้งหมดให้แก่รัฐบาลแล้ว ซึ่งเป็นความคิดเห็นที่คลาดเคลื่อนจากความเป็นจริงในระบอบประชาธิปไตยและการบริหารจัดการแบบธรรมาภิบาล แท้จริงแล้วธรรมาภิบาลเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับทุกฝ่ายทั้งประเทศที่ทุกคนต้องร่วมแรงร่วมใจกันทำให้เกิดขึ้น

            แม้ว่าคนไทยอีกส่วนหนึ่งจะเข้าใจถึงระบบธรรมาภิบาลแต่ก็ยังไม่เห็นสิ่งที่ปรากฏเป็นรูปธรรมอย่างพอเพียงในเชิงปฏิบัติ โดยเฉพาะในเรื่อง ฉันทามติ(Consensus) ดังนั้น ไม่ว่ารัฐจะดำเนินโครงการใดก็ตามจึงมักจะเกิดความขัดแย้งกับฝ่ายต่างๆ อยู่เสมอ และมีหลายโครงการที่รัฐไม่สามารถดำเนินการให้สำเร็จลุล่วงได้ บางโครงการไม่สามารถอธิบายถึงผลกระทบทั้งในระยะสั้นและระยะยาว ไม่สามารถอธิบายถึงมาตรการป้องกัน แก้ไข และเยียวยาผู้ที่ได้รับผลกระทบอย่างเป็นธรรมในเชิงฉันทามติ รวมถึงมาตรการป้องกันและฟื้นฟูสิ่งแวดล้อมที่ชัดเจนเป็นรูปธรรมที่ก่อให้เกิดการยอมรับแก่ทุกฝ่ายได้อย่างทั่วถึง

            ผู้เขียนเห็นว่า ธรรมาภิบาลจะเกิดขึ้นได้จะต้องอยู่บนพื้นฐานของความพอเพียงในการบริหารจัดการที่ดีทั้งสองฝ่าย กล่าวคือ ทั้งฝ่ายผู้ปกครองและ(ประชาชน)ผู้ถูกปกครอง ซึ่งควรดำเนินการ ดังนี้

           1. หลักนิติธรรมอย่างพอเพียง ได้แก่ การออกกฎหมายอย่างพอเพียงต้องคำนึงถึงผลได้ผลเสียที่จะเกิดแก่ประชาชน กล่าวคือ ไม่มากเกินไปจนเกิดการล่วงละเมิดสิทธิส่วนบุคคลเกินความจำเป็น และไม่น้อยเกินไปจนเป็นเหตุให้เกิดช่องโหว่ของกฎหมายที่สามารถเกิดการเอารัดเอาเปรียบซึ่งกันและกัน ในการบังคับใช้กฎหมายต้องบังคับใช้อย่างเสมอภาค (Equity)และเคร่งครัด หากมีกรณียกเว้นก็ต้องยกเว้นให้แก่ทุกคนที่อยู่ภายใต้เงื่อนไขเดียวกัน กฎหมายมีสภาพบังคับ หากฝ่าฝืนต้องมีบทโทษอย่างชัดเจนไม่เลือกปฏิบัติ หากมีการแก้กฎหมายเกิดขึ้นการบังคับใช้ต้องบังคับตั้งแต่มีการประกาศกฎหมายที่แก้ใหม่อย่างเป็นทางการแล้ว จะย้อนหลังไม่ได้

           2. หลักคุณธรรมอย่างพอเพียง ได้แก่ การส่งเสริมให้คนในสังคมมีคุณธรรม ด้วยการปลูกจิตสำนึก ความรับผิดชอบทั้งในส่วนของศีลธรรมทางศาสนา จริยธรรมตามแนวคิดปรัชญาที่สอดคล้องกับประเพณีและวัฒนธรรม จรรยาบรรณตามอาชีพของแต่ละคนที่โดยพิจาณาความพอเพียงตามคุณธรรมแม่บท (Cardinal Virtues) ให้แก่สังคมไทยอย่างเพียงพอที่จะธำรงวัฒนธรรมไทยอันดีต่อไปอย่างยั่งยืน

          3. หลักความโปร่งใสอย่างพอเพียง ได้แก่ ความซื่อสัตย์สุจริตในการปฏิบัติงาน สามารถเปิดเผยข้อมูลที่จำเป็นเพื่อสร้างความน่าเชื่อถือให้เกิดขึ้น มีระบบการบริหารที่ตรงไปตรงมาสามารถตรวจสอบได้ ไม่มีเงื่อนงำ ทุกอย่างที่ดำเนินการสามารถตรวจสอบได้

          4. หลักการมีส่วนร่วมอย่างพอเพียง ได้แก่ การเปิดโอกาสให้ทุกฝ่ายได้เข้ามามีส่วนร่วมในการรับรู้ สร้างความเข้าใจร่วมกัน แสดงความคิดเห็นและให้ข้อเสนอแนะในการแก้ปัญหาและพัฒนาประเทศร่วมกัน เพื่อให้ทุกฝ่ายได้มีส่วนในการคิดและตัดสินใจเพื่อสร้างความชอบธรรมให้เกิดขึ้นร่วมกันในการดำเนินงาน รวมทั้งให้มีการตรวจสอบผลการปฏิบัติงานเพื่อสร้างความโปร่งใสให้เกิดขึ้นแก่ทุกฝ่าย

          5. หลักความรับผิดชอบอย่างพอเพียง ได้แก่ การกระจายอำนาจความรับผิดชอบจากส่วนกลางไปสู่ส่วนท้องถิ่นเพื่อให้เกิดการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจบริหารประเทศร่วมกัน เพื่อให้เกิดความคล่องตัวและตอบสนองความต้องการของแต่ละฝ่ายในพื้นที่ได้อย่างพอเพียง และสามารถตรวจสอบได้อย่างโปร่งใสในทุกขั้นตอน อาทิ ความคุ้มค่าในการใช้ทรัพยากร การดำเนินการถูกต้องตามกฎหมาย ไม่คอรัปชั่น ไม่ฉ้อราษฎร์บังหลวง ซึ่งถ้าหากมีการคอรัปชั่นก็มีผู้รับผิดชอบที่ชัดเจน เป็นต้น

           6. หลักความคุ้มค่าอย่างพอเพียง ได้แก่ การบริหารทรัพยากรได้อย่างมีประสิทธิภาพ (Efficiency) กล่าวคือ มีความประหยัด พอเพียง สมเหตุสมผล ไม่มากจนเกินไป ไม่น้อยจนเกินไป สามารถสร้างคุ้มค่าต่อการลงทุนและบังเกิดประโยชน์สูงสุดต่อส่วนรวมได้อย่างเป็นเอกฉันท์และก่อให้เกิดประสิทธิผล (Effectiveness) และสามารถตอบสนองความต้องการของผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกฝ่าย มีความชัดเจนโปร่งใสตรวจสอบได้ มีการติดตามประเมินผลที่เป็นรูปธรรมและมีการปรับปรุงตามข้อเสนอแนะเพื่อให้เกิดการพัฒนาอย่างต่อเนื่อง

            ความพอเพียงที่เกิดขึ้นในหลักธรรมาภิบาลแต่ละข้อล้วนมีความสัมพันธ์ซึ่งกันและกัน ไม่สามารถแยกแต่ละส่วนออกจากกันได้ เหตุผลที่ต้องดำเนินการเช่นนี้ก็เพราะธรรมาภิบาลเป็นเรื่องของจริยศาสตร์ (Ethics) ซึ่งเป็นหลักการของความประพฤติ แต่ละสิ่งที่เป็นปรากฏการณ์ในสังคมไทยก็คือ มีการนำหลักธรรมาภิบาลมาศึกษาประยุกต์ใช้ อย่างไรก็ตามในเชิงสังคมศาสตร์กระแสหลักที่ให้ความเชื่อถือในสังคมไทยเป็นเรื่องเชิงปริมาณที่ให้ความสำคัญและตีค่าหลักธรรมาภิบาลเป็น ตัวชี้วัด องค์ประกอบ ใน มิติต่างๆ แบบแยกส่วนเพื่อให้ง่ายต่อการศึกษาเชิงข้อเท็จจริงทางสถิติ แต่ละเลยสิ่งที่เป็นปรากฏการณ์รากเหง้าต้นตอหรืออาจหลงลืมไปว่าธรรมาภิบาลแต่ละข้อมีต้นกำเนิดมาจากจริยศาสตร์ ซึ่งเป็นเรื่องที่ต้องพิจารณาแบบองค์รวม (holism) ของเป้าหมายและพฤติกรรมที่เกิดขึ้นจากความประพฤติของผู้คนในสังคม